人民調解法之亮點解讀

人民調解法之亮點解讀

　武漢大學法學院教授、博士生導師 劉學在

　　2010年8月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過了《中華人民共和國人民調解法》（以下簡稱人民調解法），自2011年1月1日起施行。這部法律的頒布實施，對於及時、高效、妥善地解決民事糾紛和促進社會主義和諧社會的建設，必將發揮更加重要的作用。

　　一、人民調解制度實現了「法律」化的重要轉變

　　中國具有「和為貴」、「無訟」、「厭訟」的法律文化傳統，而通過調解方式解決糾紛則是這一傳統的重要體現。根據調解人的性質不同，調解大致可分為官方調解和民間調解。其中，人民調解是諸多民間調解類型中分布最廣、作用最大的一種調解方式，是一項頗具中國特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，被認為是解決紛爭、維護社會穩定的「第一道防線」，在國外也同樣享有盛譽，被譽為有效化解社會矛盾的「東方經驗」。但從規範依據上看，對於這一化解矛盾糾紛的極為重要的糾紛解決方式，長期以來主要是依據行政法規、規章、司法解釋或政策性的規範性文件，而沒有狹義的「法律」專門予以規範。

　　具體而言，儘管早在1954年，中央人民政府就制定了《人民調解委員會暫行組織通則》，作為新中國成立後指導人民調解工作的主要依據，並且在1989年國務院又重新制定了《人民調解委員會組織條例》，但這兩個法規只規定了人民調解的組織程序，沒有全面地對人民調解制度作出完整規定。為了更好地規範人民調解活動，司法部於2002年9月26日發布了《人民調解工作若干規定》，最高人民法院於2002年9月16日發布了《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，最高人民法院、司法部又共同於2002年1月1日和2004年2月13日發布了《關於進一步加強新時期人民調解工作的意見》及《關於進一步加強人民調解工作切實維護社會穩定的意見》，這些規範性文件對於發揮人民調解的功能雖然起到了重要的指導作用，但卻具有以下重要缺陷：第一，其效力層次偏低，與人民調解的重要性不相稱；第二，其內容不完整，有關的法規、規章、司法解釋或其他規範性文件相互之間的規定還不夠協調甚至存在一定的矛盾；第三，經濟、社會的發展對人民調解制度提出了新的要求，而原有的調解制度在組織規範、程序規範和協議效力等許多方面都需要通過立法進一步完善。因此，人民調解法的頒布，意味著我國的人民調解制度實現了「法律」化的重要轉變，表明國家以立法的形式對人民調解的性質、任務、原則、組織形式、調解員的選任、調解的程序和效力等問題作出了規定，從而使人民調解工作進一步實現了有法可依，步入法制化、規範化的發展軌道。

　　二、人民調解與其他糾紛解決方式的銜接和配合機制更趨完善

　　人民調解法制定過程中，充分考慮了不同糾紛解決方式的相互關係和功能互補作用，總結了實踐中各糾紛解決方式發揮各自優勢化解社會矛盾的實際經驗，在以往司法解釋和規章所作規定的基礎上，對人民調解與其他糾紛解決方式的銜接和配合機製作出了更趨完善的規定。

　　（一）在糾紛解決方式的選擇上貫徹了人民調解優先原則

　　人民調解是通過民間方式化解矛盾、消除紛爭的有效手段，是新時期維護社會穩定的「第一道防線」，具有靈活性、快速性、低成本等優點，因而應盡量引導當事人通過人民調解方式解決爭議。人民調解法第十八條即體現了這一要求，貫徹了人民調解優先原則，規定基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解。據此，法院在立案之前或公安機關行政裁決之前，從維護當事人的權益角度出發，認為某些案件的首選糾紛解決方式並非訴訟程序、行政程序時，即可以引導當事人通過人民調解來解決其糾紛。

　　（二）強調了調解不成時與其他糾紛解決機制的銜接

　　由於各種原因，調解可能不成功，故人民調解法第二十六條規定，人民調解員調解糾紛，調解不成的，應當終止調解，並依據有關法律、法規的規定，告知當事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利。

　　（三）明確規定了調解協議的司法確認機制

　　由於人民調解協議不具有強制執行的效力，因而一旦義務人拒不履行義務，往往還需重新進入訴訟程序。這不但增加了當事人的訴累，也浪費了大量的司法資源，加大了法院的工作壓力。為了解決這一問題，一些地方的法院進行了人民調解協議之司法確認的改革探索，例如甘肅省定西市兩級法院早在2007年3月即進行了改革試點，最高人民法院2009年7月24日下發的《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》則對司法確認程序加以認可。以此為基礎，人民調解法第三十三條首次以立法的方式明確對這一機製作出了規定：經人民調解委員會調解達成調解協議後，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起30日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的效力；如確認調解協議有效，則權利人在對方拒絕履行或者未全部履行時可向人民法院申請強制執行；如確認調解協議無效，則當事人可以通過人民調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。

　　人民調解法對司法確認制度明確作出規定，是人民調解工作與司法審判活動有機銜接的一項重要制度創新。一方面，司法確認制度體現了對人民調解的有力支持，大大強化了人民調解協議的效力，維護和提升了人民調解的公信力，是司法權對人民調解給予支持的重要保障性程序機制。另一方面，它以一種簡便、快捷、高效、徹底、和諧、經濟的程序機製為當事人提供了司法救濟和司法程序的保障，它不需要當事人提起訴訟，減少了法院訴訟案件的壓力，但它並沒有剝奪或弱化當事人獲得司法救濟的基本權利。司法確認制度的創立，實際上是在強化人民調解協議的法律效力與保障當事人的司法救濟權之間找到了平衡點，體現了程序設計的科學性、合理性、可操作性，對於充分、高效地保護當事人的合法權益具有重要意義。

　　三、進一步規範和完善了人民調解的組織形式、調解主體、調解程序等方面的制度

　　與1989年的《人民調解委員會組織條例》相比，人民調解法對於人民調解的組織形式、人民調解員的選任、調解程序等諸多方面，作出了更為完善的規定，主要表現在：一是進一步堅持和鞏固了人民調解委員會及其調解活動的群眾性、民間性、自治性之性質和特徵。這一屬性是人民調解工作賴以存在的基礎，使其區別於行政部門的裁決和司法機關的審判等糾紛解決方式，實現了人民群眾自我管理、自我服務式的自律性糾紛解決，使其具有自己鮮明的特點和優勢。人民調解法進一步堅持和鞏固了這一屬性，從而從立法層面確立並實現了糾紛解決機制的多元化。二是人民調解委員會的設置更加合理化、更能滿足實踐的需求。人民調解法除了進一步規範了村民委員會、居民委員會、企業事業單位的人民調解委員會的設立、組成和推選程序外，還擴大了人民調解組織的設置範圍，即規定鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛，從而為各種新型人民調解組織的設置預留了制度空間，可以最大限度地滿足調解實踐的發展和需求。三是進一步明確了人民調解員的任職條件、選任方式、行為規範和保障措施。這將有利於人民調解員隊伍整體素質的提高並激勵其積極地參與人民調解工作。四是人民調解程序的靈活性和便利性得到更加充分的體現。基於人民調解的民間性、自治性特點，調解程序的相關規定凸顯了在充分尊重當事人權利之基礎上的不拘形式、靈活便捷、便民利民的特點和優勢。五是進一步明確和加強了對人民調解工作的指導和保障措施。