建立完善多元化解決糾紛機制調研報告

                                                前  言

    伴隨著我市社會經濟的逐步發展以及市民法治意識的不斷提高，人們對司法的仰賴空前加重，而司法內部自生性資源卻相對匱乏，導致我市司法面臨著諸多嚴峻的時代挑戰。現階段，人民群眾日益增長的司法需求與我市法院司法能力相對不足之間的矛盾已經成為我市司法領域的基本矛盾。因此，充分發揮各類解紛資源的整體合力，實現訴訟與非訴訟解決糾紛機制的有效銜接，建立我市多元糾紛解決機制，及時妥善有效的解決矛盾糾紛，緩解訴訟壓力，已成為現階段我市司法事業所面臨的緊迫問題。為此，我們開展了此次完善多元化糾紛解決機制的調研，以期通過實證性研究為構建我市多元化糾紛解決機制提供富有價值的決策依據。 為實現上述目的，課題組在調研方法上採取實踐考察與理論相結合的方法，以使調研成果既有紮實的實踐依據，又有一定的前瞻性。具體採用的研究方式和方法為：一是問卷調查。根據研究內容設計了相應的問卷，對相應社會群體進行調查。針對職業差別，把調查的對象分為社會公眾、當事人、法官三大群體。其中，對社會公眾的調查問卷共發放473份，回收473份，有效462份；對當事人的調查問卷共發放447份，回收447份，有效445份；對法官的調查問卷共發放445份，回收445份，有效437份。二是統計分析。根據部分內容的需要，收集或統計了大量的相關數據。最後，課題組在對實地調查所取得的第一手資料進行整理歸納，在深入研究、反覆討論的基礎上，形成本調研報告。

    一、多元化糾紛解決機制的內涵

    多元化糾紛解決機制是按照「黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動」的要求，在有關部門大力發展多元化糾紛解決機制，擴大調解主體範圍，完善調解機制，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式；加強法院訴前調解與訴訟調解之間的有效銜接，完善多元糾紛解決方式之間的協調機制，健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調處機制。總之，構建多元化糾紛解決機制，就是要構建訴訟的與非訴訟的、官方的與民間的等多種糾紛解決方式有機聯繫所形成的系統，這一機制應包括：由公力救濟、社會救濟和私力救濟構成的多元化制度體系；由協商、調解和裁決及其組合構成的多元化糾紛解決方式；由地域性、行業性、自治共同體及各種專門化機制構成的多元化糾紛解決系統；以及各種機制本身的多元化程序設計，例如司法程序（如民事訴訟程序）的多元化。 

　  值得一提的是，「多元化糾紛解決機制」不宜單純地理解為訴訟以外的、類似於美國的ADR（Alternative Dispute Resolution）糾紛解決方式。有些法官把這一概念理解為訴訟外 （審判外、非訴訟、法院外、代替性、選擇性）糾紛解決方式。 這樣理解和界定「多元化糾紛解決機制」有可能會導致如下一些負面結果：一是可能會有意無意地抹殺或降低我國當前著力提出「多元化糾紛解決機制」概念和理念的重大現實意義，認為其不過是對國外 ADR的簡單移植而已；二是可能會妨礙我們全面地理解「多元化糾紛解決機制」的真正涵義，從而使這一具有重大現實意義和理論價值的概念可能會難以落到實處 ，不能真正建立起具有中國特色的社會矛盾糾紛解決機制；三是有可能會使某些人把「多元化糾紛解決機制」與訴訟方式對立起來，有意無意地貶低或排斥以司法途徑解決社會矛盾的價值；四是有可能使我們輕視在我國構建多元化糾紛解決機制的困難，認為這不過是在訴訟途徑以外再輔之以其他多種解決糾紛的方式而已。

     二、柳州市兩級法院多元化糾紛解決機制運行的基本情況

　　（一）社會矛盾糾紛解決現狀

    我國現實社會矛盾的現狀決定了多元化糾紛解決機制的現實基礎以及其存在的必要性。自從20世紀70年代以來，改革開放所引發的社會分化持續進行，社會衝突愈益明顯，糾紛的解決也日益複雜。

     1.社會矛盾糾紛多發、類型多樣、主體多元

     近5年來柳州市兩級法院審理的民商事案件總體呈上升趨勢。2004年柳州市兩級法院審結民商事一審案件共計10160件；2005年為10624件；2006年為10214件；2007年為10297件；2008年為11770件。（見圖1）與此同時，法院受理的民事案件，無論從性質、類型、特徵以及數量等方面，都呈現出前所未有的新特點。並且，實踐中，由同一法律關係引起的競合性糾紛，也經常選擇民事訴訟程序予以解決，如拆遷、安置糾紛等。此外，矛盾主體涉及社會各個階層，如城市各階層與農村各階層之間的矛盾，官員與其他階層之間的矛盾，勞資矛盾等等。

    圖1：柳州市兩級法院2004-2008年一審民事案件審結情況

    2、當事人解決糾紛的偏向與濫用訴權

    上世紀90年代，是我國社會轉型和高速發展的典型時期，社會糾紛類型多樣化、複雜化，促進了法律規則與程序的健全與完善，訴訟由此也成為糾紛解決的基本途徑，訴訟的增加總體上屬於社會發展中正常和必然的現象。但是，隨著社會公眾的法律意識、訴訟觀念不斷增強，加上各種新類型的社會矛盾所導致的訴訟範圍的擴展，人們在糾紛解決的過程中產生一種偏向，即將訴訟作為實現其權利的首要途徑， 把對訴訟的利用作為其法律意識提高的標誌，法院審判壓力加大成為必然。如在針對社會公眾所發放的調查問卷中，32%的民眾選擇了發生糾紛後到法院起訴。（見圖2）但是，在調查中很少有人提及訴訟的局限性和其他低成本的非訴訟糾紛解決方式的可行性。

     3．訴訟解決機制無法解決所有社會矛盾糾紛

     以裁判的方式解決糾紛，是基於法官對案件事實、證據的判斷分析，當然也在一定程度上取決於法官的自由心證與自由裁量，因此，排除了合意因素的裁判，難以達到雙方當事人合意的處理結果，有些案件中即使是勝訴的一方當事人對判決結果亦不滿意。案件數量增加、裁判比例提高的同時，訴訟解決機制的弊端日益凸現。儘管法院對某些案件在審判過程中存在一定的不足之處，但大多數案件適用規則與程序正確適當，之所以當事人不服判決結果，也是糾紛解決方式過於集中，當事人對法院裁判期望值過高所導致社會矛盾複雜化的一個縮影。大量的案件訴諸於法院，當事人無疑是希望法院儘可能迅速而又合法地處理這些案件，但法律所規定的訴訟必經程序、庭審的複雜性、個案情況各異，以及法官整體素質所限等因素，案件在訴訟的流程線上不能均做到暢通無阻，在客觀上決定法院不可能對所有案件及時而又合法地裁判，也就不可避免地導致訴訟拖延、經濟與精神上的耗費。當事人往往會尋找其他救濟途徑，這其中上訪就經常被採用。近年來，涉訴上訪的情況非常頻繁，甚至越級上訪、集體上訪和暴力性上訪也時有發生。儘管2009年《最高人民法院工作報告》顯示，「經過各級法院的共同努力和全社會的廣泛支持，涉訴信訪同比下降49.74％」，但情況仍不容樂觀。

    可見，單靠司法途徑是不可能解決所有複雜的社會矛盾糾紛的，客觀存在的多元化矛盾糾紛客觀上要求我們必須在我國構建多元化糾紛解決機制，以應對日益增多和凸顯的社會矛盾糾紛，保持社會機體的正常持續穩定運行和發展。

　（二）司法實踐中多元化解決糾紛機制的情況

    在長期的實踐中，一套比較符合中國實際情況的多元化糾紛解決機制正在逐步形成。這種多元化糾紛解決機制在法院中主要表現為司法程序的多元化以及與其他專門化機構組成的多元化解決系統。它們在實踐中互相協調、互相配合，共同解決現實當中的矛盾與問題。近年來，我市兩級法院以法院的司法活動為線索，在積極探索與實踐多元化解決糾紛機制的過程中進行了大膽嘗試：

1.積極加強人民法院訴訟調解工作。法院訴訟調解包括訴前調解、訴訟中調解、訴訟後調解和執行前調解。近年，我市法院不斷強化廣大法官的調解意識，增強案結事了的能力。以民商事案件為例，2004年至2008年全市法院一審民商事案件調撤率基本保持在30%以上。（見圖3）我市兩級法院在訴訟調解方面的具體措施包括：

                         圖3：柳州市2004-2008年一審民商事案件調撤率情況

    第一，在立案時對案件進行調解。為減少當事人的訴訟成本，提高訴訟效率，兩級法院自2005年開始試行審前調解，即在立案庭設置專門的案件調解組或調解員，主要選擇有調解基礎的婚姻家庭糾紛、買賣合同糾紛等進行調解。有的基層法院在民事審判庭內設置專門的調解法官，或在庭前準備階段由主審法官進行庭審前調解；有的則實行由審判庭的程序法官專門從事開庭前調解。調解不成的，移交其他審判員審理。僅2006年，市中院立案庭就在審前成功調解民事案件達146件。

    第二，設置庭前調解程序。如魚峰區法院由程序法官負責庭前調解工作，如調解不成可以及時將當事人信息彙報給實體法官，為實體法官庭中調解打下基礎。庭前調解不用到嚴肅的法庭，而在專門調解室寬鬆環境進行，調解成功即時製作調解文書即時送達，調解不成則送達開庭傳票，轉入審理程序。

    第三，推行以協調和解方式解決行政爭議。在行政審判中，積極探索通過協調和解的方式解決行政糾紛，促進行政機關與行政相對人之間的和諧。就案件遇到和反映較突出的問題，及時與相關行政機關溝通協調、提出司法建議、提供法律服務，並為行政機關就行政執法、「三大糾紛」處理及訴訟方面的一些專題問題進行授課。

    第四，加大刑事附帶民事調解工作。如柳江縣法院加大刑事附帶民事案件的調解力度，對於一些因相鄰糾紛引發的刑事案件和被告人罪刑較輕的案件，通過做雙方當事人及親屬的工作，達成調解協議。這些案件的被告人及其親屬都能及時自覺履行調解協議的義務，使被告人取得刑事附帶民事案件原告人的諒解。法院在堅持依法懲處犯罪的同時，又保證受害人能及時得到經濟補償，減少社會矛盾和治安突出問題。

     第五，注意推進執行和解。在加大執行力度的同時，注重採用和解方式，解決了一批多年未能執結的系列案件。 在對法院內部調查的437份有效問卷中，在選擇執行結案方式中有36.24%選擇執行和解。（見圖4） 

     第六，鼓勵各種力量參與訴訟調解。在強調法院和法官作為調解主體的同時，充分利用各種資源，鼓勵各種力量參與訴訟調解。市中院嘗試在司法鑒定過程中由司法鑒定中心人員主持調解，僅2006年就成功調解結案51件。此外，有的基層法院通過聘請人民調解員為法院助理調解員；在人大代表、政協委員中聘請調解員並邀請他們參與案件的調解；針對農村民事糾紛案件的特點，有的基層法院還邀請當事人的族長、村委會負責人以及了解案件情況的群眾協助法院開展調解工作。例如融水縣法院成立的巡迴法庭把案件搬到實際糾紛發生地審理，並邀請了相關負責人及了解案件情況的群眾參與調解工作，大大提高了調解成功率。2006年融水縣法院成功調解因火災而引起的45件財產損害賠償案件，既使受災群眾得到賠償，也避免出現被告因怕報復，離家躲避有家難歸的後果，取得很好的法律效果和社會效果，中央電視台對此還作了相關報道。

     2.探討司法調解與非訴訟調解職能對接。各基層法院注意加強與基層調解組織的聯繫，積極支持並指導人民調解工作，使大量的糾紛解決在基層。例如柳北區法院沙塘法庭多年來堅持到各鄉鎮人民調解委員會進行指導，邀請人民調解員參觀法庭的訴訟調解，提高其業務水平和調解積極性。該法庭因調解工作突出，獲得2006年度全國法院指導人民調解工作先進集體榮譽。

     3.延伸法院的司法功能完善矛盾預防機制。近年來，我市兩級法院積極開展法官進社區、進企業、進機關、進學校提供法律服務活動，積極引導人民群眾自我解決矛盾與糾紛，深入矛盾集中區域，幫助完善矛盾預防機制。

     三、我市多元化糾紛解決機制當前存在的問題和不足

     從以上情況可以看出，我市在多元化糾紛解決機制的建設當中取得了一些突破和發展，但總體上看還有不少缺陷或不足，主要體現在：

    （一）訴訟與非訴解紛方式的發展不平衡

     隨著價值、利益、主體、觀念的多元化，社會生活中諸多的衝突、矛盾與不和諧接踵而至，然而，訴訟解紛方式與非訴解紛方式的發展卻極不平衡，限制了我市多元化糾紛解決機制的完善。一方面，我市把資源重點投放在了正式的法律制定和司法機關的建立健全上,而對非訴解紛組織或機構的制度建設和投入則相對較少,大多基層調解組織辦公條件簡陋、經費缺乏，很難滿足新時期民間糾紛形式、主體、內容多樣性、複雜性的要求，許多地方實際上是靠調解員的奉獻精神來開展工作的，而相關工作人員的素質也參差不齊，不少人缺少執業所需要的專業知識和技能，法律政策和業務水平欠缺客觀上制約了非訴訟解紛方式功能的發揮。另一方面，訴訟制度在依法治國的理念下成為人們維權的一個基本途徑，因此在糾紛發生時，大部分當事人選擇以訴訟方式解決。如在我們的針對社會公眾所發放的調查問卷中32%選擇了發生糾紛後到法院起訴。（見圖2）相應的，人民法院的訴訟調解得到了長足的發展。而人民調解、行業調解、行政調解各種非訟糾紛解決方式卻由於人們對其功能、程序和優點了解不夠，以及輿論不予重視的原因，難以被適用。

    （二）各相關解紛組織或機構缺乏統一的糾紛解決機制

     多元化糾紛解決機制是運用社會合力化解矛盾糾紛的機制，那麼要使社會各種力量形成合力就必須各相關職能部門相互協調、配合。目前在我市各相關解紛組織或機構之間還未能形成一套相互銜接、配合的多元化糾紛解決機制，主要表現在如下四個方面：

     1.缺乏組織領導機構。多元化糾紛解決機制是運用社會合力化解矛盾糾紛的機制，必須調動各種力量解決糾紛，但隨之就產生的問題就是誰有權力對一項糾紛適用人民調解或者法院訴訟以及其他解紛方式進行指揮與協調？要使社會各種力量形成合力就必須得有一個組織領導機構，由其領導、組織各方社會力量相互協調配合，只有這樣才能調動社會各種力量和調配社會各種資源，才能解決相關部門間的銜接協調問題以及經費保障問題。

     2.法院自身缺乏調動各種社會力量參與解紛的主動性。在現行的司法體制和法院內部的司法管理模式下，不少法院不願意對司法解決與訴訟外解決糾紛機制實現對接投入更多的精力和成本。案件量大的法院不願意實現對接，巨大的工作壓力使辦案法官根本無暇顧及與訴訟外解決糾紛的機構或組織聯繫，多數法官寧願自己多做幾次訴訟內工作，也不願意在訴訟外尋求解決糾紛途徑，耗費不可預知的成本。而案件量少的法院由於經費不足，在財政供給基本定量的情形下，法院要改善自身生存狀況，只能千方百計增加訴訟費收入，一方面不願意調解撤訴結案，另一方面與訴訟外糾紛解決機構相互爭奪能夠帶來明顯經濟效益的案源，而對於收取費用少、難以化解的糾紛則相互推諉，彼此間互不支持。

     儘管近些年我市法院對解紛方式進行了較大的改革，但大多是從自身角度出發，強調訴訟調解以及簡易程序的創新，強調各類訴訟的全程調解、全面調解以及推進訴訟程序的簡化，突出了人民法院內部解決糾紛的多元化，節約了司法資源。但是，相應地對人民調解、行政調解、律師調解、仲裁等訴訟外糾紛解決方式的作用不是很重視，缺乏與這些非訴解決糾紛機構的協調與聯繫，法院自身缺乏調動各種非訴訟糾紛解決機構等社會力量和資源參與糾紛解決的主動性，導致大量糾紛未經過濾即以案件形式進人司法程序，而進入訴訟後的案件法院真正利用人民調解組織協助調解和委託調解的數量很有限（見圖5），法院已審結但矛盾沒有完全化解的案件，在司法程序後利用人民調解組織繼續化解的就更少了。

                           圖表5：調解、和解、協助調解、委託調解適用情況表

     3.非訴解紛機構之間及與法院之間缺乏協調及銜接。各非訴解紛機構主要在自己的職責範圍內盡其本份解決糾紛，很少進行橫向的延伸，都是單打獨干。一些非訴解紛機構存在適用範圍較小，機構不健全，結果缺乏權威性，法律規定不夠明確等特點，其在多元化糾紛解決機制中的地位和作用被不斷弱化。如：有的法律、法律規定一些非訟解紛機構有調處與其職責相關的糾紛，但這些機構為了應付，只走走程序，做做過場，然後說「調解不成就起訴」。還有的機構之間遇到界線不易明確的問題就相互推委，不但不利於糾紛的解決，還容易引起矛盾的激化。同時，一些基層人民調解組織由於缺乏資金來源，又疏於管理和引導，也疏於與各機構的溝通，已經是名存實亡了。各相關機構缺乏統一的糾紛解決機制，沒有形成必須嚴格執行的制度，各種非訴訟糾紛解決方式未形成一個有效和諧的整體，相互間銜接和互補性較差，既存在無效的設置，也存在過於單一的情況，從而限制了多元化糾紛解決機制的功能發揮。 

4.訴訟與非訴訟解紛之間的效力銜接不合理。要完善訴訟與非訴訟糾紛解決機制銜接，就要確保司法作為「最後一道防線」，實現司法對其他糾紛解決機制的支持、保障與監督，其中最重要的是實現效力上的銜接。但是，目前訴訟與非訴訟糾紛解決機制銜接不合理。一方面，對於調解的最終結論，比如調解書(協議)誰具有最後的審查權。最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》已明確人民調解協議的效力，但其他解決主體所作的調解協議的性質和效力仍未明確。另一方面，由於非訴訟糾紛解決機制的解決結果缺少法律強制力的保障，當事人反悔的情況比比皆是，嚴重動搖人們對訴訟外糾紛解決的信心。

     （三）關於建立多元化糾紛解決機制的立法不完善

      我國現階段針對多元化糾紛解決機制還沒有專門的法律來加以規範，我市乃至廣西全區也無專門地方法規或政策對此加以規定，這使得我市在制度的具體運用方面，大多依靠各個地方的實踐經驗的總結，以及最高人民法院、司法部等相關部門的有關規定，導致多元化糾紛解決機制存在著很大的不確定性。在缺乏相關立法的前提下，其權威性也會受到很大的挑戰。

      在法院司法調解的立法方面，目前主要的依據有《民事訴訟法》的原則性規定，最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》、《關於適用簡易程序審理民事案件的若干規定》等具體應用方面的司法解釋。雖然其中有一些涉及調解範圍、調解程序等方面的細化規定，但是對於當前社會矛盾糾紛呈現複雜化多樣化的格局，這些規定還是顯得過於原則，缺乏必要的操作性和針對性。

在人民調解的立法方面，目前的主要依據只有司法部制定的《人民調解工作若干規定》，最高人民法院的《關於審理涉及人民調解協議民事案件的若干規定》等幾部相關的規定。人民調解程序的種類過於單調，沒有明確的規定人民調解工作的期限，以及對人民調解協議效力問題的局限性，人民調解與司法程序銜接等等。這些都是困擾人民調解制度建立和發展的重要因素。

       在民商事仲裁的立法方面，雖然我國有很長的實踐經驗和較多的相關立法，但其在整個多元化糾紛解決機制中的重要性並沒有得到突出，在與司法調解、人民調解制度的銜接方面，還存在著脫節的情形。

目前我國還沒有針對多元化糾紛解決機制的法律，各類糾紛解決機制的法律性質，對糾紛解決機構的許可權、人員構成、功能等都不能明確，各種糾紛解決機制之間沒有形成一套完整的協調工作機制，非訴訟糾紛解決方式之間，非訴訟糾紛解決方式與訴訟糾紛解決方式各自為政、自成體系，並沒有整合起來，這就導致導致解紛效率低下，解紛能力退化。

      四、建立我市多元化糾紛解決機制存在問題的原因分析

在建構社會主義和諧社會的進程中，司法審判作為正式的糾紛解決機制的作用日益突出，我市對多元化解決解決機制的重要性認識不足，重司法建設輕非訴訟解紛機構建設，訴訟與非訴訟解紛方式之間缺乏統一的糾紛解決機制。

    （一）觀念上存在「司法全能主義」

     在中國，法治化是伴隨著國家的現代化進程由上至下推行的，在將「一切社會關係統統納入法治軌道」的強大輿論支持下，訴訟被視為樹立司法權威的首要手段，是解決糾紛的最正規方式, 司法全能主義已悄然形成，而無視司法解決糾紛的弊端。因此，我們很重視司法的發展和建設工作，在人員素質、經費投入、制度建設等各方面給予大力支持。與此同時，原有糾紛解決機制中與傳統文化、社會環境相契合，其效果為社會和公眾認同的非訟糾紛解決方式，在法治社會建構與司法改革的浪潮中失去了已往的光環，似乎沒有了存在、運作的正當化基礎，導致多元化糾紛解決機制發展不平衡。

     （二）對如何建立多元化糾紛解決機制的認識不到位

      構建多元化糾紛解決機制是增強調解功能，充分發揮調解在化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會經濟發展的必由之路。我市總體上對多元化糾紛解決機制這項工作的認識以及重視程度還不夠，該項工作對於我們而言還是新的事物，但是，在很多發達地區卻已發展成熟，存在著「經濟較好的地區做得好、經濟落後的地區相對滯後」的現實情況。儘管目前我市黨委已開始認識到建立多元糾紛解決機制的重要性，但實際工作中還停留在訴訟與非訴訟解紛機制各自為戰，對非訴解紛方式和訴訟之間如何有效銜接，形成整體合力還缺乏認識和作為。

     （三）關於建立多元化糾紛解決機制立法的滯後性

     我國立法工作是建立在對它所規定的事情的本質和發展規律的深刻認識的基礎之上的，立法機關會首先制定那些當前急需的法律，把經過實踐檢驗成熟的規定到法律中去，條件尚不成熟的，暫緩制定，因此，我國立法具有一定的滯後性。由於多元化糾紛解決機制地區發展的不平衡性，存在著「經濟較好的地區做得好、經濟落後的地區相對滯後」的現實情況，說明多元化糾紛解決機制在全國的發展還是不成熟的，這就決定現階段全國人大不會出台關於多元化糾紛解決機制的專門性法律，大部分地區也不會有針對多元化糾紛解決機制的專門的地方法規，只有某些多元化糾紛解決機製做得較好的發達地區會針對性的出台專門的地方法規，如廈門市人大常委會出台了《關於完善多元化糾紛解決機制的決定》。

    五、關於建立和完善多元化糾紛解決機制的理論思考

　　儘管多元化糾紛解決機制具有靈活、合理分配司法資源及降低糾紛就決成本等功能的優勢而被各國所認同，但是中國現階段是否適宜建立和大力發展多元化糾紛解決機制，理論界和司法界都有不同的見解。眾所周知，具有「對抗·判定」結構性要素的民事訴訟審判制度是西方近代法制的重要特徵。以對抗為中心的訴訟結構作為西方現代社會一套基本上為法學家和社會普遍接受的意識形態，今天仍然發揮著維繫西方現代社會法制的作用。然而，當代的訴訟理念已經在發生著某些變化，已從強調對抗性轉變為強調訴訟的合作性。而相對於訴訟程序，非訴訟程序更重視結果公正、雙贏和利益平衡。而多元化糾紛解決機制的構建在我國更是有著深厚的法理基礎、傳統基礎、社會基礎、法律基礎以及制度基礎，正是在這五大基礎的相互促成下，我國多元化糾紛解決機制運動發展起來了。

　　（一）多元化糾紛解決機制構建的法理基礎

　　多元化糾紛解決機制是以訴訟的與非訴訟的、官方的與民間的等多種糾紛解決方式內在聯繫所組成的有機系統為前提，其法理基礎主要有如下幾個方面：

　　1.社會存在本身的有機性和社會現象的複雜性，是多元化糾紛解決機制的本體論基礎。就社會本體而言，人類社會是一個由多種要素所構成的有機體，一個其要素具有內在聯繫的有機系統。社會存在本體論本身的有機體性質從根本上決定了社會矛盾和糾紛的多樣性和複雜性，因而也決定了這些矛盾和糾紛的解決方式也必須是多元化的，而不是一元化的，是複雜多樣的，而不是單一的。因此，可以概括地說，世界（包括自然、社會和人類思維）的複雜性和有機性本身正是當今我國提出「多元化糾紛解決機制」的本體論基礎。

　　2.我國現實社會矛盾的多元化性質，是多元化糾紛解決機制的現實基礎。有關研究表明，我國自從20世紀70年代以來，改革開放所引發的社會分化持續進行和社會衝突愈益明顯。單靠司法途徑是不可能解決所有複雜的社會矛盾糾紛的，客觀存在的多元化矛盾糾紛客觀上要求我們必須在我國城鄉構建多元化糾紛解決機制，以應對日益增多和凸顯的社會矛盾糾紛，保持社會機體的正常持續穩定運行和發展。

　　3.具體問題具體分析的方法是多元化糾紛解決機制的方法論基礎。從方法論視角看，具體問題具體分析是馬克思主義的活的靈魂。就現實社會中大量的複雜性矛盾糾紛的產生原因來看，都有其複雜的社會原因、政治原因、經濟原因，甚至有其複雜的歷史原因，也可能有特殊的民族性格和風俗習慣等原因。對於這些極為複雜而又可能相互纏繞的問題，若僅僅採用簡單化的處理方式，肯定會引發更多的問題，導致「剪不斷，理還亂」的局面。

　　（二）多元化糾紛解決機制構建的傳統基礎

　　多元化糾紛解決機制與傳統儒化法律思想統治的糾紛解決方式耦合。儒家認為解決民事糾紛的理想方式應為一種非訴訟的禮法教化和勸導。通過宗族中品質高尚、深孚眾望的長輩的禮法教化，使得爭議的雙方在互讓互諒的基礎上自行解決糾紛。中國人長期以來以儒家「和為貴」的思想息訟止爭，形成了「無訟」、「厭訟」的民族心理。這種中國傳統的儒家「和為貴」的精神恰好與多元化糾紛解決機制的非對抗性特徵相耦合。

　　中國的多元化糾紛解決機制是以調解為傳統象徵。從中國漢代起便開始發達的調解制度發展到在新民主主義革命和社會主義建設中被譽為「東方經驗」的人民調解制度以及訴訟和仲裁中的調解，調解在中國社會多元化糾紛解決機制中一直發揮著重要作用。儘管在目前法治推進的進程中，人民調解制度的糾紛解決率有所下降，但是它畢竟是一種法律確認其合法性，具有較健全和完善的制度和規章的糾紛解決機制。這種獨特的調解與現代意義上多元化糾紛解決機制所具有的天然親和性無疑是構建當代中國本土化多元化糾紛解決機制的重要傳統基礎。

　 （三）多元化糾紛解決機制構建的社會基礎

　　繼黨的十六大把「社會更加和諧」作為全面建設小康社會的目標之一提出以來，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》中更是明確提出了要最廣泛最充分地調動一切積極因素，構建社會主義和諧社會。目前，中國社會正朝著建立一個民主法治、公平正義、誠信友愛、安定有序的和諧社會的目標而努力。

　　人類社會自產生開始便充斥著各種糾紛和矛盾。從目前中國的客觀社會現狀來看，隨著改革的深化和社會主義市場經濟的不斷發展，由於利益關係的多樣化，生產、生活方式的日新月異。因企業改制、城市拆遷、農村征地、勞資矛盾等引起各種糾紛不斷增多。構建和諧社會不可能脫離和逃避各種糾紛和矛盾，但是，在「和諧」目標的指引下，蘊含和諧精神的糾紛解決機制（如多元化糾紛解決機制）的建立和發展，必然是解決各種矛盾與糾紛的重要途徑，最終也將是實現和諧社會基本目標的前提和保障。

　　（四）多元化糾紛解決機制構建的法律基礎

　　我國現行的法律法規較多涉及到關於多元化糾紛解決機制的規定。《民事訴訟法》第9條原則性的規定了人民法院審理民事案件，應當根據自願和合法的原則進行調解；此後，最高人民法院在結合司法實踐的基礎上，發布了一系列司法解釋。例如，2004年最高人民法院發布的《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》，對法院調解工作做了比較明確的規定，規範了諸如民事調解的範圍、民事調解工作參與人員的範圍和民事調解書的效力，等等。司法部在原有的人民調解機制的基礎上，也進一步深入探討和完善人民調解工作，使之成為多元化糾紛解決機制的重要組成部分。此後，司法部聯合最高人民法院發布了《關於進一步加強新時期人民調解工作的意見》，其中強調了人民調解工作在化解民間糾紛，維護社會穩定，實現群眾自治及基層民主政治建設方面發揮的重要作用：提出了要鞏固、健全、發展多種形式的人民調解組織並且規範人民調解委員會的工作。《人民法院二五改革綱要》中強調要加強和完善訴訟調解制度，重視對人民調解的指導工作，依法支持和監督仲裁活動，並且將建立和健全多元化糾紛解決機製作為一項重要的改革任務。最近，最高人民法院又發布了《關於進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，強調人民法院加強訴訟調解在化解矛盾、解決糾紛，保障經濟發展，促進社會和諧的職能作用。此外，在多元化糾紛解決機制的探索方面，很多地方人大、政府、法院等部門根據各地的實際情況，也都發布了一些地方性法規、政府規章和其他的規範性文件，如廈門市人大常委會出台了《關於完善多元化糾紛解決機制的決定》，這些對於化解糾紛、解決社會矛盾都起到了很好的作用。

    （五）多元化糾紛解決機制構建的制度基礎

     據市司法局數據統計，截止2008年底，全市共有1447個人民調解委員會；有13886個人民調解員。2005年5月1日《信訪條例》修訂之後，信訪系統在各級黨委政府的領導下，與各有關部門密切配合，形成「統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管」的信訪工作格局。我市設立有仲裁委員會，獨立、公正、合理、及時地解決發生於平等主體的公民、法人和其它組織之間的合同糾紛和其它財產權益糾紛。總體來說，我市已經基本建立了比較健全的非訴糾紛解決機構，初步形成一張矛盾排查調解的網路。

因此，無論是從本體論、方法論等理論要求著手，還是從傳統儒家文化、現代和諧社會理念的滲透著眼，或是從我國現有的法律、制度的構建出發，我們都應堅持、完善和創新多元化糾紛解決機制，建立有中國化的多元化糾紛解決機制。

     六、建立我市多元化糾紛解決機制的對策及建議

   （一）加強組織領導，切實轉變觀念營造良好的運行環境

建立健全我市多元化糾紛解決機制，必須加強組織領導，只有確定好牽頭單位，才能組織協調好各相關解紛組織或機構；必須切實轉變觀念，只有在觀念上摒棄 「司法全能主義」，才能為多元化解決糾紛機制營造良好的運行環境，具體應做到：

     1.積極引導，摒棄訴訟全能的觀念。我們只有通過積極引導，使全社會樹立對多元化糾紛解決機制權威性的認識，摒棄訴訟全能的觀念，站在多元的角度審視多元的矛盾糾紛現實，多鼓勵和引導當事人選擇非訴訟方式解決糾紛，才能從根本上保證多元化糾紛解決機制發揮其應有的功效，才能最大限度地妥善解決各種社會矛盾，促進社會和諧。

     2.加強領導，精心組織在全市推行多元化糾紛解決機制。為推進全市多元化糾紛解決機制工作的建立，加強組織領導，由市綜治委牽頭，建立由綜治委領導掛組長，各相關部門負責人參加的推進全市多元化糾紛解決機制建立領導小組。在市綜治辦設立辦公室，負責推進工作日常事務；有關部門和試點縣區也應成立相應的領導小組或辦公室，加強對本轄區改革試點工作的組織領導，結合各自實際，提出各自切實可行的實施方案。

    （二）加快出台多元化糾紛解決機制的基礎性法律規範

     任何一個制度的建立首先需要在立法上構建起一套儘可能與本國國情相適應的體制，而且要求法律的現實性、可操作性與社會已有的傳統文化、價值取向、道德標準和訴訟觀念相配合、相協調。絕大多數國家在建構多元化糾紛解決體系時，都是先確定權力的配置，明確劃分各種糾紛解決機制的法律性質，對糾紛解決機構的許可權、人員構成、功能和基本原則做出原則性的規定。這類調整可稱為多元化糾紛解決機制的基本法，包括憲法對替代性糾紛解決方式的原則規定，法院組織體系方面的法律制度對司法權與多元化糾紛解決機制之間關係的界定，以及司法與行政權在不同的糾紛解決中的許可權劃分，以及民事訴訟法的有關規定。

目前對於具體多元化糾紛解決制度，有的國家規定在民事訴訟規則中，比如英國、德國；有的國家則單獨立法，比如美國的ADR法，日本的民事調解法。我國目前有關司法多元化糾紛解決機制的實踐尚處於探索階段，在司法多元化糾紛解決機制的立法模式上應該持謹慎態度。為了保持法律的穩定性和統一性，建議可以先就此單獨立法，出台暫行性規定，待時機成熟後再考慮是否將其納人民事訴訟法之中。

    （三）積極探索法院外部多元化解紛機制

      法院外部多元化解紛機制，也即訴前調解機制。在強調法院和法官作為調解主體的同時，充分利用社會資源，鼓勵各種社會力量參與訴訟調解。人民法院在立案接待時，要對當事人進行訴前指導，告知訴訟風險，對一些案情簡單、爭議不大的民事案件、刑事自訴案件和其他輕微刑事案件，徵得當事人同意後，可暫緩立案，引導當事人選擇糾紛發生地的人民調解委員會、行政主管機關、居民委員會、村民委員會、有社會影響的人士等組織或個人進行多元化調解，對一些專業性、技術性較強的糾紛，委託行業協會、專業部門進行調解，雙方達成調解協議後由人民法院以調解書的形式予以確認。對於不符合受理條件，但屬於人民調解委員會管轄範圍的糾紛，人民法院要向當事人作出解釋說明，在作出不予受理的決定時，及時將案件轉送當事人所在地或糾紛發生地的人民調解委員會等調解組織做好調處工作。

    （四）完善法院內部多元化解紛機制   

      無論如何，法院都將永遠是各種社會矛盾和法律糾紛的主要集散地。要妥善解決糾紛，法院之內的多元化糾紛解決機制的建設、健全始終是整個多元化糾紛解決機制構建中極其重要的一環。實際上，我們已經將法院內多元化糾紛解決機制的構建貫穿於了審判的全過程並加以了前後延伸。應該看到，在法院建設多元化糾紛解決機制上，我們在一定程度上已經作了不少有益的探索，如訴訟調解機制、速裁機制、釋明機制、執行前調查督促機制等。但是，法律和現實中存在的種種障礙，使得實踐運行上述各種法院內部多元化解紛機制時仍存在不少的困難和問題，有待完善的地方也很多。

    （五）完善訴調對接制度的建設

     最高人民法院前院長肖揚同志在全國第七屆民事審判工作會上提出:「要推動多元化糾紛解決機制的進一步建立和完善，實現人民調解、行政調解、司法調解等方面的有機結合」。加強法院審判與多元化糾紛調解機制的對接，一方面可以提高調解機構的業務水平和人員素質。另一方面，可以快速有效地處理矛盾糾紛，節約法律資源。加強訴調對接制度的建設，也是訴訟調解社會化的一種體現。訴訟調解社會化即法院邀請或委託社會組織或人員從事、參與訴訟調解，共同構築訴訟調解與社會調解有機銜接的化解人民內部矛盾機制。 

     實現訴調的對接，就要打造一個能夠有效對接的平台。市中級法院要協同人民調解等相關調解機構，建立一個溝通協調的渠道，建立社會多方力量參與的調解社會化網路體系，建立聯動調解中心，通過這一機制的建立，能夠及時有效地了解人民調解、行政調解的相關信息，實現資源共享。加強對人民調解、行政調解、行業協會調解工作的指導，探索對非訴調解的司法確認機制，建立社會多方力量參與的調解社會化網路體系。

    我們認為，建立和完善多元化糾紛解決機制，是適應我國經濟社會深刻變動，利益格局多元化、矛盾糾紛多元化的現實需要，也是貫徹落實科學發展觀，維護改革發展穩定大局，促進社會和諧的重要措施。建立和完善多元化糾紛解決機制，解決糾紛是目標，多元化是手段，完善機制是關鍵。但是，與任何事物的完善一樣，多元化解決糾紛機制的完善也不是能一蹴而就的。就多元化糾紛解決機制的健全而言，法院可以利用自身的專業優勢通過多種方式來化解社會矛盾糾紛，也應當發揮全社會的其他力量共同參與社會治理。在這個過程中，我們要更新化解社會糾紛的觀念，健全相應的法律法規，完善法院和其他相關部門的有關具體機制，賦予糾紛的當事人在多元化糾紛解決機制方面更多的選擇。

（本文獲得2008年度全區法院優秀調研成果評比二等獎，發表時作了刪節。）

（課題負責人：莫恃群；課題組成員：孔丁英、梁斌、覃琪蓉、馬本現、李佳； 執筆人：莫恃群、孔丁英、梁斌、覃琪蓉、馬本現、李 佳）