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監察委員會的職能定位與實現路徑

PS：一個專門研究職務犯罪的公眾號，歡迎關注

一、監察委員會的機構性質與職能定位

王岐山同志在北京、山西、浙江調研時指出：「監察委員會實質上是反腐敗機構，是監督執法機關。」這就明確了監察委員會的反腐敗專門機構性質和監督執法機關的職能定位。

長期以來，我國反腐敗監督執法的專責主體並不是十分清晰，黨的紀檢、行政監察、檢察偵查、腐敗預防、行政審計乃至公安、稅務、海關、工商等行政執法機構都負有反腐職責。

《行政監察法》規定的行政監察職能，只能對行政機關公職人員實施監督，未將立法機關、司法機關等其他國家機關及其公務員納入，監督範圍窄且獨立性和手段不夠。

檢察機關反貪反瀆部門查處的對象是構成犯罪的腐敗分子，職務違規違法行為不在查處之列。

而其他行政執法機關的主業是維護經濟社會秩序，反腐職責是其主業派生出來的。

中央決定改革監察體制，將政府的監察、預防部門和檢察機關的偵查、預防部門整合，組成集中統一的反腐敗專責機構，履行監督執法職能，不僅實現了對國家機器和公務人員監督的全覆蓋，而且實現了對腐敗違規行為、違法行為和犯罪行為的一體化治理，徹底改變了反腐敗責任主體分散的狀況。監察委員會監督執法職能的明確，與黨的紀律檢查委員會監督執紀職能相對應，形成黨紀與國法相輔相成、黨內與黨外雙管齊下的腐敗治理格局。

建立集中統一的國家反腐敗專責機構，政府和檢察的同體監督轉化為國家層面的異體監督，不僅可增強對權力制約的剛性，而且能極大地提高反腐敗抗干擾能力；行政監察權和檢察偵查權轉化為國家監督權，可突破地方部門壁壘，實現行政違法和職務犯罪查處的有機統一，增強反腐敗整體合力；克服檢察偵訴同體的機制掣肘，激活被壓抑的監察、偵查權能，可催生行政違法監督和腐敗犯罪查處的內在動力，實現查辦案件的程序化、規範化、法治化。

二、監察委員會的法律地位與職權配置

國家監督執法機關的職能定位，決定了監察機關必須由人大產生，與行政機關（政府）、司法機關（檢察院與法院）具有同等的法律地位。這意味著《憲法》和《行政監察法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等一系列法律的修訂和制定。監察委員會行使的監察權，是傳統立法權、行政權、司法權之外一種新型的權力—監督執法權。這一權力包括監督、調查、處置三項基本職權。其中，監督權是基礎性權能，調查、處置權是主導性權能，是監督權運行的剛性支撐和重要保障。

（一）調查權的配置。

調查權即依法揭露和查證違規違法和犯罪的權力，是監督國家機關和公職人員是否依法公正履職的法律手段。

調查分為一般性調查和特殊性的調查。

一般性調查就是對監督發現的違規違法問題，依據行政法規進行信息收集，查證核實監督發現的問題是否存在，這是監察機關履行監督職責的常規性手段。

特殊性的調查又稱刑事偵查，它是對監督發現的涉嫌犯罪問題進行的強制性調查，具有限制或者剝奪被調查人人身自由、財產自由、通信自由等特徵。當有證據證明被調查人有可能觸犯刑律時，就要立案偵查，這是國家監察權中最具威懾力的權力和最重要的基本權能。　　

（二）處置權的配置。

處置權即對調查的違法問題依據相應的法律法規予以審查定性並決定給予何種處分和處理的權力。

從監察委員會的處分手段看，根據違法問題嚴重性的不同，處理手段依次包括給予監察處分（如警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等）、移送司法機關追究刑事責任兩大層次。

一方面要嚴格依據法律法規，對違規違法問題進行定性和給予處分；另一方面對偵查終結移送檢察機關起訴的案件進行預審，決定移送起訴和不移送起訴。（PS：感覺和公安差不多）

處分權是監督制約調查偵查活動的程序性設置，具有證據審查把關、保證辦案質量、保障被調查人合法權益、維護公正執法的價值功能。

（三）監督權的配置。

監督權既包括對國家工作人員的批評教育和組織處理，也包括依託監督、調查、處分的情況及發現的問題，採取發送監察建議、宣傳、教育等多種手段，預防違法問題發生的職能。

預防可以是針對個案的，也可以是針對類案的；可以是發案後的事後預防，也可以是主動介入的事前預防。

預防的手段，應當是多元化的，包括：針對發現的問題發送監察建議完善制度或加強管理，從而強化他律；針對公職人員自身加強教育，從而強化自律；針對整個社會公眾加強宣傳，爭取公眾對監察委員會工作的支持和配合，宣揚廉潔文化，營造良好的社會環境。

賦予監察委員會對腐敗違法行為的預防權、一般調查和特殊調查權、審查處分權和審查移送起訴權，這與腐敗從違規違法到犯罪的關聯性特徵高度契合，符合主動性調查與被動性審查程序性制約的法治精神，創新了非刑事手段和刑事手段並用的腐敗治理模式，增強了腐敗預防的前置性和有效性。

特別是查辦腐敗犯罪案件監視居住等偵查措施的運用，適應了腐敗犯罪隱蔽性、高智能的調查取證需求，同時，為取消社會反映強烈的「雙規」措施創造了條件。

由監察委員會立案偵查，檢察機關審查起訴，從根本上改變了刑事司法中「既當運動員又當裁判員」的弊端，體現了偵、訴、審獨立運行和相互制約的刑事訴訟原理及其以權制權的控權法則，增強了法治反腐的公信力。

三、監察委員會的職能運行與合署辦公

任何一項國家職能的運行，都必須依照嚴格的程序規範開展。

監察委員會對國家機關及其公職人員涉嫌違規違法和犯罪行為的調查處分，應依照嚴格的流程進行：通過受理公民舉報，審計、海關、工商、環保等其他部門移交，媒體曝光等途徑獲取腐敗信息線索，審查評估後決定是否調查。

對決定調查的案件採取非強制性的秘密調查方式。經調查核實其腐敗問題不構成犯罪的，由審查部門依法作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分決定；沒有腐敗事實存在的依法撤銷調查；對有證據證明涉嫌犯罪的，依法作出立案偵查決定。

案件進入偵查後，依法採取傳喚、訊問、拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕等強制措施和電子監控、技術偵查等手段。

偵查終結後審查部門根據案件情況分別作出移送檢察院起訴、不起訴作非刑事處罰或撤銷案件處理。

合署辦公是黨內監督與國家監察雙責運行。國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，是現行紀檢監察合署辦公的「升級版」，意味著紀檢監察單軌運行模式向雙軌運行模式的轉變。

現行紀檢監察單軌運行模式主要突出黨內執紀問責監督，行政監察職能難以充分發揮。

雙軌運行模式意味著既有的紀檢監察合署辦公體制的優化。監察內設機構需從現有的紀檢監察室分離出來，設置銜接緊密、制約有效的監察內設機構，形成黨紀檢查、國家監察並行的內設機構格局。新型的紀檢監察合署辦公體制，契合了從「破紀」到「破法」、從違規違法到犯罪的腐敗滋生規律，是中國共產黨執政的政權運行機理的客觀要求。

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上指出：「我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導幹部中黨員比例超過95%。因此，監督國家公務員正確用權、廉潔用權是黨內監督的題中應有之義。」

這種黨員成為國家公務員主體的客觀性，決定了黨內監督與國家監察的關聯性，是黨的自身監督與國家機器監督合署運行的制度基礎和現實基礎。

合署辦公是執紀與執法的有機結合，但不是職責許可權的錯位和混用。執紀與執法要嚴格實行手段措施的分開。

由於黨內紀律檢查和行政監察的對象屬於違紀違規性質，尚未觸犯國家刑事法律，處於「四種形態」中的前三種狀態，因而只能採取一般調查手段，不能使用限制或者剝奪被調查人人身自由、財產自由、通信自由等刑事訴訟法規定的強制措施和偵查措施。（PS：未來監察委管理的一大問題，如果不控制，後果會很嚴重。）

只有進入第四種形態即立案審查，並按程序進入刑事調查環節後，才能採取刑事拘留、監視居住、取保候審、依法逮捕等法律規定的強制措施。

與之相應，現行紀委的「雙規」措施將會取消。

這是監察執法與紀檢執紀在性質、手段上的重要區別。只有實現執法與執紀的嚴格分離，才能充分發揮把紀律挺在前面的腐敗防控優勢，防止出現違法違規辦案甚至冤假錯案，保證辦案的質量和效果，維護黨的執政形象和國家法治形象。

四、監察委員會的執法銜接與自身監督

實踐表明，任何權力都需要監督，國家監察權力的行使也不例外。

為保證國家監察權力正確行使，防止擅權現象發生，必須要加強對國家監察權力的監督和制約。因此，要加強黨中央和地方黨委對國家監察權力及運行的領導和監督，堅持黨內請示報告等行之有效的制度。（PS：這是一個重要趨勢）

要建立完善監察權力的合理分工制約和程序制約機制，比如依託中央紀委案件監督管理室等機構、機制，加強對國家監察權力的分工、制約和監督；

要建立人大監督和民主監督機制，積極探索接受監督的途徑和方法；

要完善檢察機關、審判機關的監督制約，比如監察機關查處腐敗犯罪案件，就需移送檢察院審查起訴；

對腐敗違法案件的非刑事處罰，當事人可向法院申訴，由法院依法裁判。（PS：是否意味著未來違紀案件的當事人也可以向法院申訴，這可能會是一大進步）

嚴格遵守刑事訴訟和行政訴訟法律規定，不斷提高監察機關執紀執法的法治化水平。要建立人大監督、民主監督、社會監督機制，確保人大及其常委會專項調研、執法檢查、聽取報告、工作測評等監督的落實，確保政協對監察工作提案辦理的受理和反饋，自覺接受廣大人民群眾對監察工作的意見和建議。

監察機關與檢察機關的緊密銜接，是鞏固監督執法成果，實現反腐法治的關鍵環節。從法律規範和實踐要求看，必須建立有效的案件移送工作機制。監察機關查處的需要追究刑事責任的案件，應及時將有關材料（複印件）送達相應的檢察機關；檢察機關對監察機關移送的案件應及時進行審查，決定提起公訴的，應將審查情況及結果反饋監察機關，決定不予起訴的，應將不起訴的決定及理由通報監察機關。

同時，要建立聯席會議機制。為加強辦案工作銜接，針對面臨的新問題和階段性工作，雙方相關負責人定期或不定期召開工作會議，通報辦案情況、交流工作經驗，研究、協調有關政策和法律問題，研究重大案件起訴中需要協調解決的問題。要建立信息共享機制。

一是數據平台共享。

監察機關與檢察機關有著各自的執法和司法流程，需大量的法律、法規、規章、制度，數據共享平台的搭建可為執法司法依據的迅速查詢提供便利，消除信息孤島現象。

二是技術資源共享。

司法會計、司法鑒定等專業技術資源共享有利於監察機關和檢察機關就執紀執法與司法銜接工作中的專業性結論達成共識，避免重複工作，節約時間和資金。

要建立介入支持工作機制。介入支持是反腐執法實踐的一條經驗。監察機關、檢察機關在查處案件時，根據對方的提請，經常會提前介入支持，預先熟悉案件或幫助分析案件，便於偵查證據的收集和起訴證據的審查工作開展。

介入支持的主要方式是：監察機關在查處違紀違法案件時，發現可能涉嫌犯罪的，可以邀請檢察機關派員提前介入，共同研討是否達到刑事追訴的標準，檢察機關認為涉嫌犯罪的，可以視情況提前介入、指導，就證據的收集、固定和保全等問題提供意見。（PS：未來檢察機關的偵監和公訴可能提前介入，幫監察委把關職務犯罪的案子。）

監察委員會作為集中統一、權威高效的反腐機構，必須在監督執法活動中加強自身建設，著力打造政治堅定、紀律嚴明、作風過硬、執法公正、打擊精確、預防有效的反腐敗專業隊伍；通過落實全面從嚴治黨和全面依法治國的各項制度規範，把國家監察機關建設成機構設置科學、人員配備合理、裝備手段先進、具有強大戰鬥力、威懾力和公信力的反腐敗執法機關。

（本文系國家社科基金重大項目《健全反腐敗領導體制與工作機制研究》〈14ZDA015〉階段性成果）

（作者：中國反腐敗司法研究中心主任、湘潭大學教授、博士生導師）

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