多元糾紛解決機制：十年改革路法制資訊

 多元糾紛解決機制：十年改革路

最高人民法院司法改革辦公室

多元糾紛解決機制是我國司法制度的重要組成部分，也是近年來司法改革部署中的重點內容。在改革開放後的三十多年間，我國的糾紛解決機制經歷了繼承、徘徊、創新、飛躍等幾個階段。從工商部門的經濟合同仲裁發展到商事仲裁，進而在多個領域建立了專門的仲裁製度；從人民調解發展到行業調解、行政調解、商事調解等，進而形成了社會各力量共同參與的多元糾紛解決體系；從單一的訴訟調解到法院與訴外各類調解組織的訴調對接,進而形成了訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制……多元糾紛解決機制從初創走向成熟，從單一走向複合，從後台走向前台。

本文難以對內涵十分豐富的當代中國多元糾紛解決機制改革過程作全面闡述，而是僅就近十年來人民法院多元糾紛解決機制改革的重大成果進行梳理和歸納。《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》提出了建立「多元化的糾紛解決機制」的改革任務，《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》進而要求建立訴訟與非訴訟相銜接的多元糾紛解決機制。十年間，最高人民法院發布了一系列改革措施，發動了中國糾紛解決機制的變革，創立了多項新型糾紛解決機制，造就了多元糾紛解決機制輝煌的十年。本文所展示的，就是這十年間多元糾紛解決機制全面創新的十項重大成果。

更新糾紛解決基本理念

多元糾紛解決機制改革過程中，中國傳統文化與西方經驗相互交融，制度理論與本土實踐相互推動，為糾紛解決機制帶來了認識論與方法論上的轉變，樹立了全新的理念。

第一，建立糾紛解決機制是一項公共事務。雖然矛盾與糾紛產生於個體之間，但若將解決糾紛單純當作個體的職責，社會就會變得無序和混亂。國家、社會應當為糾紛解決提供社會服務，無論授權何種主體從事這項服務，均應當符合一定的規範與標準。

第二，建立糾紛解決機制需要資源調配與整合。雖然解決糾紛是人民法院的主要職能，但基於法律判斷的審判活動並非糾紛解決的唯一方式。公共管理與社會自治均具有糾紛解決的責任與能力，因此，除了司法資源以外，行政資源與社會資源也應一定程度地調配整合入糾紛解決機制。

第三，糾紛解決機制需要依靠行政力量建立，但不能以行政的方式運行。糾紛解決機制旨在為當事人提供理性對話、平和協商的機會，它需要行政機關、司法機關、自治組織以行政管理的方式進行機制建設，但其運行方式並非單向的行政行為，實際權利的處分始終取決於當事人的意願，公權力在其中的角色是提供平台、居中協調，而非直接對爭議進行決定。

第四，糾紛解決機制不必然依照法律邏輯運行，但法律標準必然是其根本底線。很多糾紛的解決不必適用法律，因為解紛所追求的目的是平息爭端、恢復關係，並不要求判斷是非過錯、分出青紅皂白。但是，法律是人類社會行為的底線，無論是糾紛解決行為還是糾紛解決結果，都應受到法律的約束。

界定調解協議效力

在第三方主持之下，經過充分協商、中間調停達成的調解協議，當然屬於一種民事合同。但由於對我國原民事訴訟法關於「……當事人……不願調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴」的規定長期存有「誤讀」，實踐中對調解協議效力的認識存在差異，當事人達成調解協議後又向人民法院起訴時，有的法院會對原糾紛進行審理，調解協議因此撤底成為一紙空文。

之所以發生這樣的法律錯誤，與調解制度在司法制度中的地位有關，也反映了解紛理念的落後和契約意識的不足。2002年最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》認可了人民調解協議的民事合同效力，從而徹底改變了這種狀況。2009年《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》進而明確行政調解、行業調解、商事調解以及其他具有調解職能的組織達成的調解協議，也具有合同效力。2010年實施的《人民調解法》規定人民調解協議的具有「法律效力」，經人民法院確認後可申請強制執行。

至此，調解協議的效力問題得以釐清：首先，調解協議屬於民事合同，一旦成立對各方均有約束力，就協議履行問題起訴，審理對象為協議而非原糾紛；其次，經調解組織主持達成調解協議，在一般民事合同基礎上加入「調解組織主持認證」的公共性質，效力高於一般民事合同；最後，經調解組織主持達成的調解協議不具備強制執行力，仍需法院依法審查確認後，才能申請強制執行。

創設司法確認制度   

「司法確認」這一概念出現之前，非訴調解協議的「法律轉化」渠道幾乎是堵死的。調解協議達成之後，主要靠當事人自願履行，如有反悔，只能在再協商或提起訴訟。因此，對調解協議以及蘊含於其中的和諧、誠信、和平價值仍然缺乏足夠的法律支持，創設一種新類型程序的需求產生了。

首先，一些地方法院自2007年以來開展了司法確認機制的探索，即達成人民調解協議的雙方當事人可以共同向人民法院申請確認調解協議的效力，從而賦予調解協議以強制執行力。最高人民法院在總結地方經驗的基礎上，在經過中央批准的多元糾紛解決機制改革方案中，首次確立了對於非訴調解協議的司法確認制度。《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》規定，人民法院可以參照簡易程序規定，對調解組織主持達成的調解協議進行效力確認。當事人不履行的，可以申請強制執行。2011年實施的《中華人民共和國人民調解法》、最高人民法院《關於人民調解司法確認程序的若干規定》則從法律層面上在人民調解領域建立了司法確認制度，並對受理條件、審理流程、文書種類等作了具體規定。

2013年開始實施的新民事訴訟法吸收了司法改革的成果，將確認調解協議效力制度納入特別程序加以規範，從基本法層面上肯定了司法確認的獨立程序價值，也是對司法實踐與改革活動的立法回應。調解組織調解與司法程序將通過這一快速、簡化的特別程序實現有效銜接，使「非官方」的糾紛調處力量與國家強制力聯合起來，提高了糾紛當事人選擇非訴調解的信心，促使「定分止爭」的「民間力量」更加充分地發揮作用。

引入刑事和解機制   

刑事和解制度是20世紀中葉以後倡導兩極化刑事政策和恢復性司法的產物，新修《中華人民共和國刑事訴訟法》實施前，我國並沒有司法制度意義上的刑事和解，「和解」有限地運用於刑事自訴案件與刑事附帶民事案件，這種更加類似於民事調解的方式，並不能完全體現刑事和解彌補被害人損失、引導犯罪人員回歸社會、修復社會關係的價值。

在寬嚴相濟刑事政策的引導下，地方法院在部分刑事案件審理中，如未成年人犯罪案件、自訴案件、部分過失犯罪案件等，引入刑事和解制度，在被告人真誠悔過、積極賠付，被害人自願同意諒解的前提下，對被告人量刑予以從輕或減輕。為了避免刑事和解實踐嘗試受到「以錢買刑」之類的非議，各個法院對刑事和解的適用範圍、程序及對量刑的影響幅度均進行了嚴格規定。近年來，受多元糾紛解決機制的啟發，刑事和解的模式也呈現多元化發展：有的法院充分發揮社區力量，對未成年人犯罪與婚姻家庭關係中發生的輕微刑事犯罪，推出社區預防、社區調解、社區矯正的和解模式；有的法院與公安機關、檢察院、司法局聯合行文，建立貫穿偵查階段、起訴階段、審理階段的和解機制；還有的法院將刑事和解交由人民調解組織主持進行，創設了中國特色的刑事和解轉處模式（diversion model）。

新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》確立了刑事和解作為司法制度的法律地位，2012年12月24日，《最高人民法院關於適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》對刑事和解進行了更加細化的規定，這是對之前刑事審判方式改革成果的吸納，也是對多元糾紛解決機制改革的肯定。基於「多元」觀念建立的和解模式，能夠有效促成刑事和解的達成，充分發揮刑事和解恢復性司法的作用。

建設法院附設調解隊伍   

作為民事訴訟程序的一個環節，調解往往由法官主持進行。但是，由於法官審判任務繁重，司法資源有限，特別是以裁判權為後盾的調解往往會使法官角色混亂，失去當事人信任，甚至導致法官強迫調解、以判壓調等問題。於是，多元糾紛解決機制改革的另一個重要成果，就是為法院建立了一支強大的附設調解隊伍。

在法院特邀調解組織和特邀調解員制度正式出台前，各地法院已經開始邀請人民調解員、社會賢達、專業人士參與相關類型案件的訴訟調解。《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》實施後，各地法院開始對特邀調解員進行制度化、規範化的改革探索，規定特邀調解員的選擇條件、聘請任期、工作職責等。建立特邀調解組織和調解員名冊制度，則是人民法院完善特邀調解員管理的創新之舉，大大加強了法院化解矛盾的能力。除此之外，2012年最高人民法院《關於擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》（以下簡稱《試點方案》）嘗試建立法院專職調解員制度，由那些具有調解能力的法官或者法官助理轉任專職調解員，專門從事調解工作。這既能保證審判法官可以集中精力審理案件，合理配置司法資源，又能防止出現調判不分、以判壓調、強制調解等問題。

創新委派委託邀請調解形式   

民事訴訟法歷經五次修改，仍然保留了人民法院可以根據案件需要，邀請有關單位和群眾協助調解的規定，可見法院調解與社會力量的對接，不僅是多元糾紛解決機制建設的重點問題，也是我國民事訴訟制度的傳統，是司法民主性的體現。

2004年最高人民法院《關於人民法院民事調解工作若干問題的規定》創設了委託調解與邀請調解制度，建立了藉助社會力量協助訴訟調解的雙向聯動模式。各地法院紛紛出台實施意見，根據轄區案件情況，進一步明確委託調解與邀請調解的適用範圍、調解主體、工作流程與時限、流轉銜接、後續程序等操作層面的問題，一些法院還與當地司法局、工會、婦聯、消費者協會等聯合制定了委託調解的規範性文件，對接受委託調解的職能部門、調解程序、調解期限進行了規定。也有法院為婚姻家庭案件的邀請調解專門製作了《邀請親屬協助調解通知書》。在委託調解的實踐過程中，部分法院進一步將其細化為訴前委託調解與訴中委託調解，還有法院將其三分為訴前委託調解、庭前委託調解與庭後委託調解，並制定了不同的工作流程。受此啟發，最高人民法院多元糾紛解決機制改革方案最終確立了立案前委派調解、立案後委託調解與訴訟中邀請調解三種社會力量協助的司法調解模式。

委派調解、委託調解與邀請調解制度貫穿民事訴訟活動始終，具有平等性和靈活性、注重實質正義等特徵，使得法院司法職能的行使方式和技術變得靈活、豐富並具開放性，不僅能促進民事審判工作量的分流、審判質量的提升，還能從根本上滿足當事人實現權利的需求。

搭建訴調對接平台   

考慮到法院在多元糾紛解決機制中發揮的核心作用，特別是法院要承擔一些組織、協調、安排、指導相關糾紛解決機制的功能，所以，法院應當有一個平台負責承載與各種糾紛解決機制的銜接，或者說應當有專門人員主管此事，負責聯絡、溝通、協調。這就促成了各級人民法院特別是基層和中級法院訴調對接中心的建立。

2009年最高人民法院發布的《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》要求各級法院建立「訴調對接中心」，負責協調相關事宜。之後，各地法院按照要求並根據本地實際，建立了不同模式的訴調對接中心。有的法院的訴調對接中心是一個獨立建制、承擔獨立職責的機構，如上海浦東新區法院；有的法院的訴調對接中心放在立案庭之內，與立案工作密切結合，同時承擔小額速裁的職能；有的法院則把本院的訴調對接中心與當地黨委政府的多元聯調工作結合起來，在法院設立黨委政府訴調對接工作的辦事機構……目前，全國法院已有一半以上建立了單獨的訴調對接中心（平台）。法院訴調對接中心的設立，從組織結構上肯定了法院功能的擴大這一事實，並整合了各種糾紛解決資源，豐富了我國司法制度的內涵，堪稱一項重大突破。

建立早期中立評估機制   

民商事糾紛中立評估制度最早起源於美國，適用於多種複雜及專業性強的案件，最高人民法院《關於擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點的總體方案》（以下簡稱《試點方案》）吸納了這一制度，規定部分民商事案件在開庭審理之前，在特定規則的約束下，由中立評估員為雙方當事人及律師出具相關領域知識的專業評估意見或中立評估報告，對判決結果進行預估，並引導當事人達成和解協議。

民商事糾紛中立評估機制建立之後，當事人因民商事糾紛訴至人民法院的，人民法院可以建議當事人從具有專業領域知識的人員中，選擇評估員協助解決糾紛；由當事人或其律師向評估員陳述案情，提出各自觀點和相關證據；評估員依照公平公正之原則，從專業領域角度分析案情，幫助當事人了解案涉專業領域相關問題，分析利弊，提供專業評估意見，對判決結果進行分析預測；評估結束後，評估員可以提供和解幫助，引導當事人進行調解，達成調解協議的由法官進行審查和確認；無法達成調解方案的，繼續進行訴訟程序，法官不能援引評估意見。

在民事案件，特別是涉及專門領域案件的訴訟過程中，推行完整、連貫、嚴謹的中立評估機制，具有解決糾紛、保障當事人意思自治、協調社會關係和提供積極對話渠道等功能，有利於當事人判明事實、分清是非、理性訴訟。

探索無異議調解方案認可   

無異議調解方案認可機制在國外是一種比較成熟的糾紛調解機制。《試點方案》規定，在給付之訴中，當事人未能達成調解協議但分歧不大的，經當事人各方書面同意後，可由調解人員提出書面調解方案並送達當事人，當事人在一定期限內未提出異議的，該調解方案對當事人產生效力。

在調解工作實踐中，時常出現當事人對主要權利義務已達成一致，僅對調解金額存有細微差別，卻因積怨或礙於面子，均不願繼續磋商的情況。無異議調解方案認可機制就是針對這一情形設立，若當事人書面同意由調解員提出調解方案，調解人員可平衡雙方爭議，提出調解方案並書面送達給當事人；當事人在七日內未提出書面異議的，該調解方案即視為雙方自願達成的調解協議，具有合同的效力，當事人可以申請人民法院司法確認。

無異議調解方案認可機製為當事人在調解過程中出現情緒對立時，提供了一個緩和機會；由調解人員中立地提出折中方案，既基本解決了雙方的爭執，又避免了直接協商有可能帶來的新的衝突；異議期間的設置，既充分尊重了當事人的意願，又給予其充分時間考慮調解方案。這一「緩衝式」的調解機制，有利於實際分歧小、對立情緒大的糾紛得以有效調處。

嘗試無爭議事實記載   

該機制是《試點方案》規定的新內容，主要是指當事人未達成調解協議的，調解員在徵得各方當事人同意後，可以用書面形式記載調解過程中雙方沒有爭議的事實，並告知當事人所記載的內容。經雙方簽字後，當事人無需在訴訟過程中就已記載的事實舉證。

建立無爭議事實記載機制主要是考慮當事人雖然調解不成，但在調解員主持下雙方當事人已經對糾紛的一些事實沒有爭議，如果不把這些無爭議事實記載下來，當事人在隨後的訴訟過程中還要重複舉證、質證，既耗費了司法資源，又浪費了當事人的時間。如果雙方當事人簽字同意，可以在調解過程中將沒有爭議的事實記載下來，並明確這些事實無須在訴訟程序中舉證。這樣，既能夠保證不影響訴訟中公平公正審理案件，也能夠為審判減少時間，這對當事人和法院是雙贏的。原則上講，當事人在訴訟中為達成調解協議或者和解的目的作出妥協所涉及的對案件事實的認可，不得在其後的訴訟中作為對其不利的證據。但是，如果當事人為了儘快解決糾紛或其他目的而放棄這一權利（並有書面承諾），那麼這些經過承諾的無爭議的事實便可以作為證據使用。

十年改革為「東方經驗」盛譽之下的中國多元糾紛解決機制又增添了新的光彩。目前，中國的多元糾紛解決機制正在擺脫「營養不良」、「牆內開花牆外香」的問題，在理論上和實踐上快步前行，煥發出新的生命力。