行政職能變遷的模式探究-----從部門行政到公共行政

05-27

行政職能變遷的模式探究

-----從部門行政到公共行政

孫增武

關鍵詞：行政職能變遷模式

摘要：

當前，處於轉型期的中國政府治理模式正在經歷一個從無序到有序的整合過程，一方面，傳統行政體制中的制約機制失去效力，市場機制的調節能力又日顯不足；另一方面，政府職能的重新定位和優化尚未完成，社會公共治理沒有完全走良性的市場化道路。因此，各種經濟和社會發展中的深層次、結構性的矛盾日益凸現，政府的職能轉變仍然是一項複雜而緊迫的系統工程。

一、當代中國政府職能轉變的背景分析

進入新世紀，中國的政府治理模式儘管發生了全面深刻的變革，但傳統的全能管制型政府管理模式卻依然在社會運行機制中佔據主導地位。這種主導地位主要是通過部門行政的制度特點加以釋放和鞏固。我國在計劃經濟體制時代強調政府在資源配置中的主導性作用，為了強化這種主導作用，國家分行業設置相應的行政部門，這些行政部門以資源配置為依託對公共事務直接進行管理，國家通過不同行政部門按照管轄地區、管轄層級對社會進行金字塔式管理，這就產生了部門行政。

（一）部門行政的殘存是政府職能轉變中的「瓶頸」

部門行政產生的制度基礎在於它「是為了滿足按計劃配置資源的需要而進行的一種政府行政模式」，從而具備了適應計劃經濟體制的一系列特徵：第一，從管理主體看，政府在資源配置中佔有絕對主導地位。由於社會的一切資源完全為政府所控制，非政府組織和個人只能依附於政府才能生存，離開了政府就會寸步難行。第二，從管理手段看，政府對社會和公共資源的主要管理手段為「一靠紅頭文件、二靠政策手段、三靠保護壟斷這樣一種行政支配的行為模式。」第三，從管理內容看，由於部門是微觀經濟活動的主體，受其職能和地位的影響，政府管理內容更側重具體行政行為，輕抽象行政行為，間接導致了行政自由裁量權的膨脹。第四，從管理效果看，政府不能最大限度地合理地整合相互對立的社會價值和利益。按照公共治理理論，資源配置規則的決策者——各個行政部門理應代表著社會終端的公平和正義，但是，這種代表並不具有天然屬性。以「決策與執行高度合一是部門行政制度的特點」這一理論為前提，既是裁判員又是運動員的行政部門，其特殊身份具備了一種天然的局限性，這種局限性只要與部門利益的驅動相結合，就必然會導致部門權力運行正當性、合理性的缺失。早在1788年，美國憲法之父麥迪遜就曾說過：「如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在於必須首先使政府能夠管理被統治者，然後再使政府管理自身。」而部門行政的實踐證實了這一理論，由於部門利益的長期存在，非政府公共組織參與公共管理會被認為是在與官爭利，從而不能也不被允許參與其中，「部門行政與其它社會利益群體的競爭，是一種永遠無法實現公平的競爭」。在部門行政時代，政府沒有擔負起有效整合相互對立的社會價值和利益衝突的社會責任。

與這一制度特點相伴隨的必然現象是：由於部門利益私有性，導致了行政行為賴以存在的基礎——法律本身的偏私性，即權力部門化、部門利益化、利益法制化，而法律本身的偏私最大的社會危害在於它會導致社會「良法」產生及其貫徹執行的艱難，「各式各樣的偏差、漏洞、扭曲甚至違規、違法行為」屢禁不止，例如：行政組織中的體系臃腫、結構異常、職權重複和分散問題；政府職能越位、缺位和錯位問題，「權力私有化」、「權力商品化」、「權力特殊化」、「權力家長化」的現象越來越突出，一些行政部門不能正確履行維護市場公正的職能，反而爭權奪利、互相掣肘，有時甚至發生激烈的衝突；行政理念和管理手段扭曲問題，重國家強制、輕社會調節，重權力、輕責任，重法律制裁、輕法律引導等等。

總之，部門行政與公共行政的理念是完全對立的，它的制度優勢已經隨著我國經濟體制的轉軌和社會制度的變遷而逐漸退化，社會負面效應有增無減：導致了行政權力公共性的喪失和政府管理失靈，助長了腐敗的蔓延；在公共權力的負面幫助下，壟斷經濟獲得暴利，阻礙了公平、競爭、有序的市場經濟體制的建立；大量的公共權力異化得不到有效扼制，導致了人們對政府及其他公共部門的信任危機。部門行政在當前社會轉型期的殘存是我國政府職能轉變中的「瓶頸」，在本質上是對公共行政權力的一種侵蝕，從而制約了公共行政的實現。

（二）從部門行政到公共行政是政府職能轉變的突破口

公共行政從其制度誕生開始，便具有極其強大的生命力，其根本原因在於，公共行政是與成熟的市場經濟體制相適應的，符合市場經濟國家公共管理內涵的，旨在滿足社會公共需要而運行的現代新型政府治理模式。公共行政對政府職能的設定和運行的基本要求是：政府要不斷調整國家權力結構，加大對公共活動領域的管理和公共利益的維護，注重對私人利益的調節，「並在國家的理性目的、社會公共利益、國民個人的需求和權益之間尋求最大公約數」，實現行政權與立法權的合理配置，強調政府權力實質理性與形式理性的統一，重視社會價值多元性需求的滿足，推動行政執法手段的豐富和文明，儘快建立與市場經濟相適應的法律制度和政策體系，並實現對公共權力的全方位、深層次的監督和制約。

抓住了公共行政的本質屬性，就找到了解決問題的突破口。公共行政的制度設計，並沒有依存部門行政的固有模式，而是回到行政權力產生的本源中去尋找自身的合法性和正當性，致力於從根本上消除部門行政的負面影響，彌補制度的固有缺失，構造新的社會環境下政府職能的轉型與定位。因此，實現從部門行政到公共行政的轉變，是行政管理的一個重要目標，是當前政府職能轉變的一個重要突破口。

二、法治理性與政府職能轉變的互動

「當代中國的轉型雖然有了經濟、社會基礎和相應的國際經濟、政治環境，然而，在轉型期過程中，決定性的力量是政府本身，經濟和社會條件對改變政府的理念和存在方式只起部分作用。」然而，過分強調政治、政府在轉型期的影響力和支配力，並不符合當代憲政和法治理念下的價值取向和目標。「憲政的實質是限制政府權威，公民按照自己的需要建立政治權力和政府架構，為個人、市場和社會的發展搭建可以控制的制度環境」。從人類社會的發展來看，不同社會中法治的性質、內容和形式各不相同，但法治畢竟反映了人類政治文明發展的大趨勢，法治的內涵雖然不同，但對其功能和要求卻是一致的，即要監督和制約公共權力，調整和保護社會公共利益，實現國家的長治久安。社會資源的有限性與社會主體需求的無限性之間的固有矛盾，不可能由國家和社會自主解決，必須藉助某種規範性、長期性的制度將其朝著相互制衡的方向推動。在這些制度中，法治作為一種主導力量，由於其固有的特徵和優勢，成為了一個國家實現有效管理的重要原則和方略。在當今社會中，無論是在國家的政務治理方面，還是在社會公共事務的管理層面，以及社會關係的處理層面，法治都成了佔據支配地位的調節器，從而提高了公共治理的協調性和社會發展的合理性。因此，「中國社會的轉型是政府對自身的組織及權力的法治化重構」。

目前，由於我國政府職能和管理模式仍然沒有徹底擺脫計劃經濟體制下的職能配置框架模式和運行方式的束縛，政府干預經濟和社會生活的權力還很大，行政官員自由裁量的事項並未減少，已經涉及到了公民個人權益、宏觀經濟與微觀經濟發展、社會公共利益等方方面面。人類社會需要政府、需要公共權力是必然的，而人類社會對政府、對公共權力的約束與規範也是必然的，公共權力在調整社會公共利益和個人權利關係的過程中，本身也應該被調整。行政權力的擴大必然導致行政權力易被濫用。「政府權力的膨脹更需要法治」。法治不僅強調政府要維護和執行法律，而且要求政府服從、遵守法律。這正是法治在理性上對行政正義或客觀規律的體現，是人類對公共行政關係必然性的認識。實現法治首先就是要是限制政府的權力，使政府成為法律實施的工具，而不能容忍政府把法律當作其實施部門利益的工具。因此，公共行政所追求的公平、公正、理性、效率，與現代法治精神實現了價值和制度上的吻合。公共行政是實現法治的必然要求，法治是推動從部門行政向公共行政發展的動力和制度保障。政府是建立法治化社會的可靠保障。主要依靠其他社會主體來建立和推動國家的法治化，是不現實也不可能的。政府權力受法律的限制，是一個社會實現法治的基礎。

三、法治視野下從部門行政到公共行政的途徑分析

公共權力是通過法律的形式賦予政府管理公共事務的權力，是凌駕於社會之上的。改革開放後，隨著中國社會結構的變遷，市場經濟的確立和經濟的全球化，政府職能必然發生更深刻的變革。在變革的過程中，公共權力必然要體現它的公共性，成為一個無私、中立和公正的社會福祉保護者。因此，為民謀利的公共行政必然要代替與民爭利的部門行政。這種替代，是一項複雜的系統工程，需要對各個環節、各個層面進行全面、系統、深入的研究。僅從法治視野分析，推動從部門行政向公共行政的變遷，應從以下幾方面入手：

（一）前提——以憲政保證公共權力取得的合法性

「法治的核心是憲治，依法治國首要的是依憲治國。憲法是公民權利的保障書和國家權力的委託書和監控者。」因此，防止部門利益泛濫、權力尋租最強有力的武器，就在於將公共權力限制在憲政制度框架的約束之內。只有將公共權力置於一個更上位的控制體系之中，回到權力產生的本源中去尋找自身的合法性和正當性，才能從根本上消除產生權力尋租的土壤。因此，要實現公共行政，首先要達到憲政的最低標準——限制公共權力、保護公民自由。這就要求我們把憲法作為勘定公共權力界限，以確保其不被濫用的最權威、最有效的工具和手段。

首先，從憲政的高度，把權力制約機制建立和完善起來。如何更加科學合理地配置國家權力，是政治學、法學研究領域的一個無休止的課題。進一步完善憲法中的權力配置模式，使國家權力的各個分支得以在可能濫用時相互制約而在正確行使時相互配合，是保證行政權力沿著公共行政的方向運行的一個重要途徑。這需要我們在憲法中進一步完善我們的人民代表大會制度，更好地實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，使人民代表大會真正代表和表達民意；繼續理清人民代表大會與行政機關以及司法機關之間的制約關係，在行政改革中，如果立法機關和行政機關各自的許可權、作用、範圍沒有明確規定，人大對行政改革的介入許可權和領域將會很小，不利於對公共權力的事前監督。

其次，改善中央和地方的事權劃分關係。我國的行政系統是由縱向層級和橫向不同部門的各級行政機關組織的，中央政府和地方政府組成過於單一，憲法、國務院組織法和地方政府組織法對中央和地方職權的規定過於原則和簡單，可操作性不強，「在實踐中主要依靠政策調整，缺乏法律依據，因而隨意性很大，使行政改革始終難以跳出放權——收權——再放權——再收權的怪圈。」這對公共行政的建立極為不利。因此，需要我們建立完整的行政組織法體系，從源頭上理清行政部門的許可權，解決行政部門的職能交叉和衝突問題，並對中央國家機關與地方國家機關的職權、事權進行明確劃分，使中央與地方的關係在實踐中得到更好地規範。

再次，建立有效的違憲審查制度。從我國的實際出發，吸收和借鑒其他國家的有益經驗，健全違憲審查制度，改革和完善當前的憲法保證制度，建立有效的衝突規範的表達機制、裁決機制和法律規範的過渡機制，使一切公共權力運行中產生的矛盾和衝突都可以依據憲法和法律加以解決。

可見，只有實行憲政，才有公共行政體制下合法有序的公共權力，這是公共權力合乎自身邏輯性和目的性的必然選擇。

（二）重點——以立法法的制度優勢為依託，樹立「良法」為治的理念

在西方政治法律思想史上，亞里士多德是最早明確提出了「良法」理念的思想家。在《政治學》一書中，他認為，法治應包括兩層意義：「已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律」。只有承認「法律面前人人平等」這一基本法治理念，以人為本，並建立與之相適應的公共管理體制和社會控制機制，使得不同組織和群體的人們都能夠在一個良好的制度環境和人際氛圍下各盡所能，提升所有人的尊嚴和價值的法律，才能真正稱得上是「良法」。按照公共選擇理論的說法，制定法律的主體會在自覺或不自覺中追求了自身利益的最大化，容易以自己的利益代替其所代表的選民的利益。所以，在部門行政下，依法行政之「法」並未完全體現國民和社會的根本意志，它使一些意志和利益的表達發生扭曲，使法律本身變得偏私和狹隘。所以，在樹立憲法和法律至上的法治理念的同時，還必須樹立「良法」為治的理念。「如果沒有良法為治的理念，法律至上的理念就容易倒向惡法即法的泥潭。」

可喜的是，我國立法法的頒布與實施，表明我們的立法機關和決策層已經注意到了「良法」的社會價值，對部門行政下的立法弊端進行了大刀闊斧的改革，為革除部門利益、提高立法質量、整合多方價值提供了良好的制度平台，在一定程度上標誌著當代行政法制的成熟。要推動公共行政的建立與發展，就必須堅決摒棄以言代法、以權壓法、紅頭文件大於法律等非「良法」之治，通過立法法的制度優勢，來規範行政權力的來源、行使方式，一方面割斷權力與利益之間的關係，使行政部門真正以實現公共利益為宗旨，破除部門職權利益化、部門利益法定化的部門行政的制度弊端。另一方面，使行政法律規範更加細化、明確，避免行政機關為了「方便」實現自己的部門利益而加大自己的行政自由裁量權，從而提升行政部門組織和調整社會生活的功能，促進行政職能的轉變，實現法律文本與社會正義、公平、理性、秩序等基本法治價值的銜接，促進公共福祉的實現。

（三）核心——合理配置公共權力的激勵機制與制約機制

對擴張和異化的公共權力進行控制，是近代憲法和行政法的邏輯起點。對公共權力予以憲法和法律上的明確限定，西方的理論主要有兩個方面：第一，對權力容易異化本性的警惕。「權力導致腐敗，絕對的權力絕對地導致腐敗」，從孟德斯鳩、阿克頓到諾斯，都對權力的擴張本性和異化傾向保持著清醒的認識，進而提出通過「以權控權」來防止掌權者的蛻變。第二，對人性惡的哲學辨識。「絕對權力絕對腐敗」作為西方傳統控權論的基本觀念，實際上就是以性惡論為預設前提的。既然所有人的人性中都存在著向善和向惡的兩種力量，那麼，對公共權力掌握者的警惕和法律控制便順理成章了。

雖然法治的人性基礎是假定為「惡」而不是「善」, 從而時刻保持對公共權力的警惕和法律控制，但如果把這一理論完全照搬到政府職能轉變的系統工程中，把行政權完全假定為「惡」，把行政相對人完全假定為「善」，繼而只重視控權而忽視授權，這種做法是不可取的。在現代經濟全球化和社會多元化的條件下，國家與社會關係、政府與市場關係對整個社會的發展具有決定性作用，因而以國家為主體的公共權力便成了社會良性運轉的基石。要建立公共行政，必須做到有破有立，必須摒棄對行政權容易異化本性的天然恐懼，建立政府在公共事務領域的威信，提高民眾對政府的信賴程度，對政府各個部門治理經濟和社會的必要的行政權給予明確的授權，建立對公共權力運行的激勵機制。「激勵機制是體現現代行政法平衡特徵的重要機制。現代行政法的激勵機制，就是通過對行政法律關係各方的引導、扶持與獎勵，以最大限度地調動各方的潛能，共同服務於行政法目標的實現。」建立對公共權力激勵機制的最大目的在於解決政府職能轉變中的缺位問題，以明確權責的形式，加大對部門行政環境下行政不作為的監管，督促行政主體積極行政，促進社會公共利益的發展。從激勵內容看，主要是關係社會、國家的重要利益和價值，單純依靠個人、非政府組織力量無法協調與平衡的領域，如環境保護、醫療衛生、教育就業、人口、核能等領域。從激勵手段看，主要按照市場經濟要求設置政府機構，以有法律依據的公開、公平、競爭、擇優的制度激發行政主體的行為創新，科學定位政府職能，合理確定公共事務範圍，創新政府管理方式等。

（四）關鍵——加強公共人力資源開發與管理，塑造彰顯公共精神的公務員隊伍

「任何的制度改革，最終要落實到人員素質身上，有效提升人員素質，是體現改革成果的重要標誌。」總體來看，我國公共部門的人事管理模式比較滯後，還具有相當程度的壟斷性和封閉性，與快速激變的時代環境要求有較大的差距，「由於社會轉型對公共部門的衝擊較小，藉助於相對的壟斷優勢，公共部門可以憑藉對公共權力的獨佔性維持原有的運行體制與秩序」，從而成為了從部門行政到公共行政最難攻破的堡壘。由於部門行政下的觀念和思想意識以及市場經濟帶來的某些負效應的影響，當前公務員隊伍中出現了一些不太和諧的現象，權力金錢化以及比權比官、爭權趨利、假公濟私、以公謀私的現象越來越突出，公務員的公共能力相對缺失等等。這些現象導致的社會效應，直接表現為公眾對政府各個部門管理與服務的不滿，使公共部門地位的合法性和公信力受到了挑戰。實踐證明，建立法治、誠信社會，提升政府的權威性與親民性，構建一個社會的公共品質，關鍵在公務員。公務員隊伍素質是否高、能力是否強、是否具備超越個人私利的公共能力，是衡量一個政府是否具備較強的保護公共利益能力的標尺。公務員公共精神的確立以及其在公共領域的成長，是實現公共行政的關鍵。

要解決這個問題，首先就在於通過法治建立在全社會被尊重和維護的公共職業信仰。這種信仰要求公務員主動向民眾負責，接受民眾的監督，積極為廣大民眾謀取物質利益和基本的政治利益，將公共精神真正奠基於我國制度變遷、政府改革的社會發展基礎之上。2005年出台的公務員法，正是對公務員公共行為的法律規範，它將塑造公務員的公共精神作為立法的重要價值定位，這是對公共利益有效的法律保護與制度肯定，對推動政府職能轉變具有重要的理論價值和現實意義。

其次，要依託公務員法設計的這一制度平台，使公共人力資源管理沿著公共行政的方向轉變：第一，強化公共服務意識。幫助公務員牢固樹立「民本位」的新觀念，將服務作為一種公共精神注入到了公務員職位設計和維護公共利益的全過程，使服務真正成為公共行政的本質和靈魂；第二，擴大職位公共性的範圍。發揮錄用制度和職位升降制度的優勢，保證符合條件的國家公民都可以憑自己的素質和能力參加職位競爭，把真正優秀的人才選進公務員隊伍，加大公開、平等、競爭、擇優的用人機制的落實力度；第三，提升職位民主性的實現程度。在組織內部引入競爭機制，健全領導成員任期制，通過內部競爭的良性運作，打破領導幹部的「鐵交椅」，建立起黨政領導幹部的更新機制，推動政府公共決策的民主化、科學化進程。通過以上措施，造就一支公平、公正、廉潔、高效的公共管理隊伍。

（五）保障——健全程序制度，增強公眾影響政府過程的法律能力

伴隨著我國建立市場經濟體制和依法治國的進程，人們已經逐漸認識到程序理念對整個國家法治建設的重要性。部門行政下公共權力的不斷擴張、自由裁量權的急劇增長已經引起了人們的高度警覺，出於對社會公平、公正、自由、平等的渴望、對公共利益的正當追求，越來越多的人開始關注程序的價值，並已基本上達成了一種共識——程序制度在現代法治國家具有極其重要的價值，政府法治的實現在很大程度上決定於行政程序法治。在法治化的進程中，增強公眾和社會影響政府決策和執行過程的法律能力，使各個政府部門的具體行政行為和抽象行政行為都具有更強的社會回應性，是建立公共行政的重要制度保障。

我國傳統官本位、重實體、輕程序觀念的影響，以及憲法體系下沒有明確定位行政程序法，致使我國缺乏行政程序的本土資源。我國行政程序立法的不發達，無形中助長了部門行政中的「長官意志」。我國現有的一些行政程序立法是由行政部門自行制定，從內容上看，行政程序設置許可權重複、交叉、程序繁瑣；從價值上看，立法目的往往是擴大自己的權利，增加相對人的義務，權利義務不對等。現有的行政程序立法模式，在一定程度上穩固了部門行政的存在，而利用行政程序來保障公共利益似乎變得很困難。

為此，我們應該充分借鑒西方正當程序的法治理念，努力實現由傳統觀念向現代法治觀念的轉變。從立法來說，制定一部包括行政立法程序、行政執法程序和行政司法程序在內的統一的行政程序法典，已成為中國行政法制建設的一個重要目標。運用程序價值的基本途徑和方式，來推動公共權力運行的公正化、合理化和民主化，避免部門利益的存在，在當代社會是不可或缺的。