香港管治的出路何在？_文化縱橫網

自回歸以來，香港一直面臨著如何實施有效管治的問題。從許多方面看，管治狀況在回歸之後有惡化的趨勢。突出表現在，特區政府處於弱勢，處處受制於各種反對力量，行政權力被立法會和法院「篡奪」，政策推行不通暢而且「朝令夕改」。其結果就是，政府難以在促進經濟發展和改善民生狀況這兩大領域發揮積極有為的作用，招致港人對特區管治的不滿，進而在現實政治鬥爭中處於劣勢，反對派佔據上風，成功地將這一「管治危機」論述為「受認性」（合法性）問題，迫使中央加快香港的政制民主化步伐，削弱愛國愛港/建制陣營的力量，並讓自己可以獲得上台執政的機會。而一部分反對派在境外反華勢力的策應下，其實質目標在於促成香港的「獨立政治實體地位」，而這又是中央根本不能接受的。

理解回歸以來的香港管治問題，行政立法關係是一個關鍵線索。為了有利於平穩實現回歸與過渡，中央曾許諾回歸後原有制度和生活方式「五十年不變」，這無疑是一個帶有極大保守和妥協性的安排，十足反映了當年中央為推進改革開放戰略而極其倚重和需要香港的現實。然而，就回歸後的政制體制而言，還是發生了若干根本性變化。最主要的改變就是立法機關脫離了行政機關，變成了獨立於行政機關的監察者、制衡者與競爭者。其結果是，特區的立法會與政府的關係既相互配合，又相互制衡。原先中央希望以相互配合為主，但實際上卻以相互制衡，甚至相互對立為主。其具體表現，則是行政與立法機關雙方對於權力灰色地帶的爭奪，權力相互制約經常陷於失衡狀態。可以說，管治困難的癥結，即在於行政立法之間不斷的爭鬥，立法過程不單緩慢，而且充滿變數，施政過程存在不少的不確定性。《基本法》雖然立意在於推行「行政主導」的政制體制，但在現實層面，已無法做到。

殖民地時期，立法機關從屬於行政機關，施政效率自然有保證。之所以能如此，是因為所有立法議員都是由香港總督委任，其基本任務是擁護和配合殖民政府施政。正因為立法局是殖民政府溫順的管治夥伴，殖民政府從向被殖民者展示其開明姿態，以及向國際社會標榜香港為所謂的「治理櫥窗」的動機出發，把一些原本沒有打算被立法局運用的權力交給它，特別是關乎財政資源和人事安排方面的權力。當立法機關在回歸後不再從屬於行政機關，而立法議員特別是反對派，又希望不斷擴大立法權力的時候，那些殖民地時期細碎和繁瑣的安排便成為立法會掣肘行政機關的利器，或成為立法議員與特區政府討價還價的籌碼。此外，為了大力提高立法機關為香港最重要的政治機構，英國人在香港撤退前夕，努力營造一個政府向立法局「負責」的印象，企圖為將來的特區起創製和垂範的作用，實際上要讓《基本法》規定的行政主導體制無法實現。

香港著名學者、前特首首席顧問劉兆佳在其新著《回歸十五年來香港特區管治及新政權建設》中，系統地診斷了新政權建設所遇到的障礙和管治困難。他認為，一個獨立於行政機關的立法會在幾個方面必然與政府產生難以彌補的結構性矛盾。其一，立法會具有本身的機構性或制度性的利益與觀點，自然希望得到更多的憲制權力。其二，立法會議員認為它比特首更具民意授權，也更具政治代表性和「認受性」。其三，不同的選舉安排導致立法會和特首具有不同的社會支持基礎，在施政方針和政策路線上無可避免地會出現分歧。

由於《基本法》禁止特首有政黨背景，事實上不允許在香港發展政黨政治，特區政府和立法機關之間也就不存在政黨這一通常的聯繫機制。政府在立法會雖然與一些友好黨派建立了某種合作關係，但始終沒有穩定、可靠與持久的大多數議員的支持，難以推進強勢有效的施政。政府的法案、財政預算案及政策方針能否得到立法會的支持，經常存在未知數。在涉及中央權力、中央與特區關係和政制體制等問題上，建制派議員對特區政府的支持是有保證的，因為他們不希望在這些事情上得罪中央。不過，若是涉及社會、勞工和民生事務的話，來自商界的議員不一定支持官方的立場。即使支持，往往政府也要耗費大量時間和人力去遊說，並經常要通過政治交易才能獲得他們的支持。回歸之後，特區政府官員花費在遊說立法會審批通過數量眾多但甚為瑣碎的財政和人事事務方面的時間和資源極為龐大，並因此大大減少了能用于思考、制定和推行政策的時間和空間，或者與社會各方面接觸的機會，間接降低施政效能。

劉兆佳分析，中央反對政黨政治，不願意組織一個能夠同時掌控行政和立法機關的地方性執政黨，也不容許行政長官有政黨聯繫，有著非常現實的考慮。尤為要緊的一點就是，一個有政黨聯繫的特首，必須履行他對所屬政黨的責任，從而不能夠對中央完全效忠，使得中央不可以通過他來全面準確貫徹「一國兩制」方針。中央必須提防，一個整合了的建制勢力在選舉的壓力下，逐步演化為面向本地市民的群眾性政黨，而這一市民人口的相當部分，對中共執政仍然抱有疑慮。

也即是說，假如允許行政長官有政黨身份的話，那麼他是否忠誠於中央則成為一個疑問。鑒於在整個特區的政治體制中，特首是唯一的中央與特區的接觸點和連接點，中央絕對依仗特首來確保「一國兩制」方針政策在香港準確落實，不容有任何差池。容許香港出現管治聯盟或執政黨，也意味著中央願意對政黨政治開方便之門，即是說同意讓政黨管治香港，以及接著可能出現的政黨輪流執政的局面，甚至容許反對派領導特區政府的場面發生。這些都是至關緊要的問題。

中共的基本原則非常明確，它是包括香港在內的全國的執政黨。但中共在香港卻不但不直接管治，而且不公開活動，也不參加香港的各項選舉。劉兆佳認為，到目前為止，中央還沒有明確搞清楚作為國家的執政黨與參與管治香港的建制力量的關係。如果這些力量不受中共節制，則中共確保執政黨的地位就成一疑問。在諸多根本問題沒有釐清之前，中央對政黨政治只能是禁止，對於管治聯盟的組成也只能是處於兩難之局。而在中央未有明確表態之前，特首能夠整合建制勢力的空間亦有限。

由於「執政黨」抑或更為緊密的管治聯盟這兩種方案都無眼下施行的可能，我們在短期內尚看不到解決這一困境的方法。而無論如何，就算在有執政黨可以同時控制行政和立法兩個機關的情況下，行政立法矛盾也不宜化解。美國和台灣的情況便可見一斑。

如何落實《基本法》規定的行政主導、立法和行政既制衡又配合這一政治體制，劉兆佳認為，解決之道還是應建立特區政府和建制派的管治聯盟。廣義上說，管治聯盟包括所有在利益或信念上與政權相近，且鼎力支持它的政治和社會力量，特別是指政權可以依靠的政治精英，而那些政治精英則散布在權力架構（尤為關鍵的是立法會）與社會各領域之中。與此同時，管治聯盟的成員又能夠通過各種紐帶與群眾聯繫起來，在有需要時發動他們支持政府或者反制政府的對手。管治聯盟可以不同的組織形式表現出來。較高級的形式是有嚴密組織和森嚴紀律的政黨，較低級的形式則是鬆散的、以個別領袖為核心的恩主與附庸網路。在大多數情況下，政黨是從事管治工作最為常見的組織形式。

但香港無疑不屬於這一情況。香港問題的特殊性和複雜性也就在這裡。