范愉：人民調解與台灣鄉鎮市調解的比較研究

范愉：人民調解與台灣鄉鎮市調解的比較研究

人文與社會 提交 2011/11/13 閱讀: 167 來源:清華法學2011.1 摘要:中國大陸與台灣地區同根同源，近現代以來，儘管兩岸在制度、體制和發展道路上分道揚鑣，但深刻的內在聯繫卻無法割斷，近年來相互交流和借鑒更是十分活躍。比較中國大陸的人民調解制度與台灣地區的鄉鎮市調解制度，有利於總結其中的經驗和問題，相互借鑒。關鍵詞: 人民調解 鄉鎮市調解 中國大陸 台灣地區 范愉

中國大陸與台灣地區同根同源，擁有相同的歷史遺產和文化傳統，近現代以來，儘管兩岸在制度、體制和發展道路上分道揚鑣，但深刻的內在聯繫卻無法割斷，近年來相互交流和借鑒更是十分活躍。比較中國大陸的人民調解制度與台灣地區的鄉鎮市調解制度，分析其同異、優劣和原因，有利於總結其中的經驗和問題，相互借鑒、取長補短、改革改善。

一、源流與發展

眾所周知，中國古代社會歷來推崇"和"文化，在社會治理方面，國家中央集權和法律體系與地方家族、村落、宗族等社會共同體並行不悖，民間調解與官府調解和訴訟事實上構成了一種相輔相成的多元化糾紛解決機制。然而，近現代之後，隨著傳統體制的解體和現代法制的移植繼受，原有的調解機制在制度上被國家廢棄，僅作為民間事實和社會實踐而存續。在這個意義上，大陸與台灣的調解制度都並非直接源於傳統資源，而是在社會發展中基於不同的政治理念、歷史背景和社會需求建立的現代制度，但其中又都存留著傳統的痕迹。

眾所周知，清末民初的司法制度是以日本為藍本建立的，調解制度也不例外。日本民事調停製度始於大正十一年（1922年）《借地借家調停法》，之後，又相繼制定了《小作（佃農）調停法》（1924年）、《商事調停法》（1926年）、《勞動爭議調停法》（1926年）等不同的調停程序。昭和二十六年（1951年）制定的《民事調停法》將除家事和勞動爭議以外的各種調停製度加以統一，形成了沿用至今的民事、家事兩大調停製度，作為溝通傳統社會與現代司法制度之間的橋樑和訴訟替代機制，發揮了重要的功能。[1]

受到日本的影響，民國政府立法院於1930年起草了《民事調解法》，並於次年1月實施。目的在於倡導人們息訟和睦相處，尚古風以涉訟公庭為恥，使百姓避免纏訟之苦，法院得以清靜。1935年，國民政府制定的新《民事訴訟法》將調解分為強制調解和申請調解兩種，規定民事調解程序為訴訟的前置程序，調解如果不成立，當事人隨時可以提起訴訟，由已經參與調解的推事受理起訴、進行訴訟。南京國民政府特別注重向各級法院推廣以調解的方式結案。司法行政部多次通令各級法院，民事案件重在調解，並公布各地方法院調解案件數量，以資促進。^[2]然而，由於特殊的歷史背景和社會環境，這一制度實際上並沒有在當時的中國大陸全面實施，而成為以後台灣地區法院附設調解的淵源。

台灣的調解制度儘管脫胎於日本近現代調停製度，但又有重要發展和自身特色，其中最重要的就是鄉鎮市調解（也稱鄉鎮市區調解）。根據1955年制定的《鄉鎮調解條例》，基層鄉鎮市公所普遍建立了調解組織，為改變行政調解的傳統，"鄉、鎮、市長及民意代表均不得兼任調解委員"，調解員由社會人士擔任；其性質可定位為政府主導的民間（社會）性調解。此後該條例經過九次修改，1994年改稱為鄉鎮市調解，最近一次修改是在 2007年 6月。[3]這一制度旨在實現民間調解與行政及司法程序之間的銜接，分流或減少訴訟。其公益性、社會性、地方性特色，獨具匠心的制度設計，以及司法審核等程序，為大陸人民調解的改革和立法提供了重要的經驗和參考。

人民調解制度起源於中國共產黨領導的革命根據地。在抗日戰爭時期，由於戰時正式制度資源的匱乏和社會治理的需要，根據地開始注重大力推進調解。1937年至1941年，調解制度在各根據地得到普及和發展，各根據地政府相繼制定了一系列有關調解的法規條例，基本形成了民間調解、群眾團體調解、政府調解和法院調解的多元化格局以及調解的三項基本原則（即自願、合法、非訴訟必經程序），併產生了以"馬錫五審判方式"為標誌的人民司法模式。[4]此後，這些制度被直接帶入了新中國，並引起了世界各國研究者的關注和不同的解釋。[5]

新中國成立以後，政務院於1954年頒布《人民調解委員會暫行組織通則》，正式確立了人民調解組織形式及其基本制度。改革開放以後，1982年12月制定的《中華人民共和國憲法》第111條，對居民委員會和村民委員會內設的人民調解作出明確規定，將其定位為建立於基層群眾性自治組織村居委會中的附屬性糾紛解決機制，[6]《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》也都有相同規定。在最初的制度設計中，村居委會及其調解委員會的組織和功能並不是分離的，尤其是在農村，調解委員多由基層兩委（村委會及黨支部）成員兼任，不需要獨立的形式、專門化的組織和職業化的人員，屬於一種非正式的糾紛解決程序和低成本的治理模式。此後，1989年6月國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》將人民調解組織從地域性社區自治組織內擴展到非地域性的工作"單位"（廠礦企事業）以及跨地域、跨行業性的聯合調解委員會。1990年《民事訴訟法》第16條規定：人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下，調解民間糾紛的群眾性組織。不再強調民調組織與基層自治組織的聯繫，顯示出將人民調解組織建構為獨立和准司法糾紛解決機制的指向。[7]由此，這種制度設計開始超越《憲法》的設定，在促進人民調解組織、形式多元發展的同時，使得國家權力與基層自治、法治與自治（村治或共同體），法律與民間規範、司法與民間糾紛解決機制之間的關係，以及群眾性、自治性與司法化、行政化的矛盾日漸突出。然而，由於在20世紀90年代，國家和地方政府並未配置、也很難承受一個正規化的調解組織所需的資源和財政負擔，因此絕大多數基層調解組織無法達到《條例》和《民訴法》的要求，仍處在憲法最初的設計狀態上。[8]

正如許多研究者預料的那樣，經歷了1980年代的鼎盛時期之後，隨著法治的推進，人民調解在1990年代逐步陷入停滯甚至倒退狀態。[9]客觀原因是社會轉型帶來的一系列社會問題及市場化和城市化的結果；主觀方面則很大程度與國家的社會發展戰略及政策密切相關，[10]同時，法學界激進和偏激的觀念和意識形態也對社會造成了誤導，乃至調解一度被視為法治的對立物或落後時代的象徵遭到輕視。[11]而當時法院基於司法權擴張的動機和依靠訴訟費維持運行的尷尬現實，一度積極鼓勵甚至攬訟，不僅並未承擔起支持和指導人民調解的職責，反而對其倍加輕視、忽略或打壓，除惡性競爭之因外，與法律界的精英情結亦不無關係。

進入新世紀之後，儘管人民調解面臨的制度和觀念障礙仍未完全消除，但由於社會治理實際需求和嚴峻局面，綜合治理戰略重新受到重視，並推動人民調解進入了復興和發展期。[12]2002年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳批轉《關於加強新時期人民調解工作的意見》；司法部制定公布了《人民調解工作若干規定》，重申人民調解的性質，並對人民調解委員會的工作範圍、組織形式、調解行為和程序等做出了具體的規定；最高人民法院通過了《關於審理涉及人民調解協議民事案件的若干規定》，以司法解釋的形式明確了人民調解協議的性質和效力。2006年10月11日中共十六屆六中全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，又進一步給予其政治和理念上的支持。隨著各地財政狀況的改善，地方政府開始對人民調解投入資金和資源支持，使得大量鄉鎮、街道以及"政府購買"模式的專業化調解機構得以建立。與此同時，西方國家的ADR運動也為人民調解的復興提供了新的理論依據和主動性支持。[13]

進入新世紀之後，調解立法開始進入日程。根據全國人大常委會和國務院立法工作計劃，司法部經過幾年的調研、論證，幾易其稿，起草了《人民調解法(草案送審稿)》，於2009年4月報請國務院審議。國務院法制辦在廣泛徵求意見的基礎上，會同司法部反覆研究修改，形成了《人民調解法(草案)》，於2010年5月5日國務院第110次常務會議討論通過，向社會公布，徵求各界的意見。2010年8月29日，十一屆全國人大常委會第十六次會議審議通過《中華人民共和國人民調解法》。[14]經過立法的博弈過程，與法律界此前追求的司法化和職業化等目標相反，該法最終堅持了《憲法》的定位，保留了人民調解的民間性、群眾性、自治性定位，同時也明確了國家及地方政府對調解的財政保障和組織、工作的支持責任，建立了基本原則和組織、人員、行為規範，以及調解協議的司法確認程序。同時，該法採取開放性政策，承認"鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會，調解民間糾紛。"從而使人民調解的多元化格局得以確立。

以上簡略的歷史回顧表明，人民調解制度與鄉鎮市調解在形成和發展中存在許多理念和政治、社會因素的差別。人民調解是在中國大陸現代化近程中逐步形成和發展的，儘管有《憲法》為依據，但其制度化程度較低，作為一種基層治理機制，其運作和發展主要依靠地方政府和基層法院的指導和實踐推動，隨著社會轉型和經濟發展，在城鄉間和不同地區間顯示出極大的差異，現實形態和作用都與法律界的理想相去甚遠。而台灣鄉鎮市調解則是政府通過法規建立的一種准司法非訴訟程序，其理念是實現國家與社會間的溝通，傳統與現代的過渡，以及民間社會機制與司法機制的銜接，其制度化程度、程序性、規範性和確定性較強。儘管如此，其在運行中同樣會受到現實社會及實踐的左右，出現與制度設計和預期不盡相同的形態，[15]由此也經常受到一些法學家的詬病。

如果拋開政治意識性態和政治功能，透過其"表達"而直視其實際功能，可以看到，這兩種制度都是基於社會糾紛解決需求而建立，具有本土性和實用性，吸收了中國的傳統文化理念、制度資源、糾紛解決經驗和治理模式，都具有連接傳統與現代，溝通社會與國家的治理功能。同時，二者都屬於現代性制度，與正式法律、司法制度之間存在密切聯繫，據其功能可以納入當代非訴訟糾紛解決機制（ADR）的範疇，並適應當代世界潮流與時俱進，具有長遠的發展前景。當然，二者也同樣面臨著法律界和社會公眾的不同評價和期待，以及一些發展中的問題。

二、比較分析

為了進一步對人民調解制度與鄉鎮市調解的理念、制度設計和功能進行深入比較，以下試從二者的同異之處著手，加以分析。

（一）主要相同之處

1、文化傳統。如前所述，人民調解制度與鄉鎮市調解都是基於社會糾紛解決的需求而建立，具有本土性和實用性，吸收了中國傳統文化理念、糾紛解決經驗和治理模式，因此，與西方的ADR及其文化存在明顯的不同。例如，對情理和民間習俗等社會規範的重視，對實質公正的追求，關注社會關係和社區公眾在糾紛解決中的作用，社群主義理念，等等。儘管在現代語境下，兩地在調解中都強調或標榜法律的作用，但實際上，其真正的價值恰恰在於規則的靈活性、選擇性和自治性。台灣"法務部"推廣調解的宣傳強調"最佳和事佬，鄉鎮市區調解委員會"，"打官司浪費時間和金錢"，"鄉鎮調解委員會疏減訟源、促進和諧"，即使在當代城市社區，情理在調解中的作用仍高於法律。[16]大陸近年來不斷通過強調依法調解來標榜自己與傳統調解的區別，在《人民調解法》草案中亦顯示出嚴格適用法律的偏好，[17]然而，立法者在聽取各界意見之後，最終在《人民調解法》中將"依法"表述為"不違背法律、法規和國家政策"，儘管立法很難真正改變社會主流觀念，但這種規定無疑有利於提倡調解依據的多元化，尊重道德、習慣等民間規範，追求情、理、法和利益的協調。

2、公益性和民間社會性。人民調解制度與鄉鎮市調解都屬於制度化的民間性、公益性調解機構。這種依靠國家支持保障、並與公權力機構相互銜接的制度設計與西方國家民間性ADR的"非政府"屬性和市場機制存在明顯差別。美國是民間性ADR的大國，除部分純公益性志願者組織外，還包括非營利性組織以及完全依靠市場機制推進的營利性機制，由於訴訟成本高昂，當事人對成本效益的考量，以及ADR與訴訟相比較的優勢、市場化的競爭和激勵機制、都成為民間性ADR多元化發展的基礎。同為東亞國家的日本，儘管有所謂"管理型糾紛解決"的傳統，但也存在諸多營利性ADR機構，如交通事故處理中心等。而2004年制定的《訴訟外糾紛解決程序促進法》更是進一步開創了ADR市場化的通路。相比之下，大陸和台灣的這兩種調解都不同程度地依靠公共財政保障運行，這種公益性模式，顯示出國家將其作為一種公共福利或服務資源的政策指向。應該說，這種制度安排比較符合中國社會特點和民眾的需要。一方面，中國基層民眾的訴訟行為歷來十分活躍，在糾紛發生時，理性協商能力不強，對訴訟風險缺少準確認知，尤其是大陸的民事訴訟成本相對較低，收費的民間調解對當事人而言幾乎很難具有吸引力。因此，為了鼓勵吸引民眾利用調解，公益性機制無疑是較為合理的選擇。另一方面，由於調解組織與公權力關係密切，採用市場化機制容易導致糾紛解決機構和人員的尋租動機，鑒於曾經的教訓，不收費模式顯然更有利於保持其廉潔、公正的形象和道德正當性。當然，這兩類調解制度亦不應是壟斷和排他性的，不應限制商事仲裁和調解等市場化解紛機制的發展。

3、國家監管。人民調解制度與鄉鎮市調解均強調國家或地方政府的規制、管理、指導和監督，注重與正式司法程序的銜接。這種安排既顯示出政府對調解的支持，也體現出國家對民間組織的嚴格規制，是中國社會公權依賴之傳統的反映。由於社會缺乏自治和自律傳統，公眾對於非正式的民間機構缺乏信任，法律界則對其能否保證法治品性耿耿於懷。而調解員個人、組織或行業的公信力也很難完全通過自治和自律保證。故此，通過法律法規對調解組織設置各種國家規制，對調解程序作出相應規範，規定調解人員的行為規範和懲戒機制，都是必不可少的。以此可提高調解的合法性，鼓勵民眾的利用，保障其正常運作。由此也不可避免地使得民間調解帶上鮮明的職權色彩。人民調解受司法行政機關和法院的"指導"，給人民調解打下了鮮明的法律和職權色彩，以往一直要求調解員"教育"當事人、"查明事實、分清是非"，確定法律責任，模仿訴訟程序以提高正當性。[18]鄉鎮調解制度建立前，台灣地方政府的行政調解作用較大，建立該制度的主旨本身有脫行政化的志趣。但實際上，該制度始終處在行政機關和司法機關的嚴格管理規制之下，包括調解委員的遴選任命和程序銜接等。由於其正規化程度更高，職權色彩也更明顯，例如仿合議庭式的委員會調解，嚴格的申請、迴避程序和法定審核制度等。《人民調解法》儘管未選擇司法化的模式，但借鑒鄉鎮市調解的司法審核制度建立了司法確認程序，旨在通過對調解協議的司法審查，保證其正當性，提升其效力。這一制度設計在市場意識、誠信度和社會信任度普遍較弱的背景下，有利於降低調解成本和反悔風險，促進民間調解與司法程序的銜接，但由此民間和司法的界限也就趨向模糊。相比之下，西方國家的民間調解及其他ADR，除了追求效益外，更注重非正式性、非國家化、非法律職業化和當事人的參與，通過調解追求"比法律更好的、更圓滿的糾紛解決結果"和"在法律的陰影下的交易"，提倡訴訟前置（強制調解），但並不追求提高調解協議的強制效力；鼓勵當事人採用約定方式設立違約責任和放棄訴權，但法律不排除當事人尋求司法救濟的權利。同時，調解的組織和行業規範、調解人行為規範、以及調解程序等主要通過自治和自律實現，例如美國近年來民間行業組織制定的《統一調解法》、《模範調解法》等。[19]同時，國家對民間調解的直接規制和監督則相對寬鬆。[20]儘管兩岸調解的制度設計及運行方式與西方不同，但顯然更符合國情和當事人行為習慣。

4、技術和程序特點。大陸和台灣的調解在調解的理念、程序設計、具體方法方式等方面與西方的調解存在很多細節的不同。例如，很少對調解作細緻的類型化劃分，[21]不排斥"熟人調解"，不過分強調調解人的消極中立，調解人的作用相對積極，不僅可以主動進行說服、解釋法律，提供評價性意見，也可以提供調解方案，[22]認同調解與裁決的結合，相對於獨立調解人、更傾向於集體調解，可以吸收當事人的親屬、單位、關係人等參與調解，對於律師參與等不加以嚴格限制，公權力機關可以通過委託（移付）、指定、授權調解人和調解組織參與其許可權外糾紛的調處，包括公共安全事件、群體性糾紛及刑事和解等。這種東方式的調解，與西方傳統調解的程序、形式、理念和原則有很大不同，但更符合本地當事人的習慣，糾紛解決的效果和公正性也能被社會認可。而當代ADR中的指導性或評價性調解模式，以及調解與仲裁、行政裁決和司法判決的結合，都體現了世界各國對這種模式的逐步接受。[23]

5、現代化和法治發展帶來的難題。兩岸基於共同的文化背景，在現代化和法治進程中，對法律寄予較高期待，而對基層自治的正當性認同不高，在現代法制不斷完善的同時，國家對基層社區的控制程度日益加強，傳統資源漸趨冷落，社會法律意識增強的同時，協商意識和對調解的認同都在降低。大陸的人民調解一度飽受法律界的批評和質疑、幾近衰落：而鄉鎮市調解也受到一些法律精英的批評，認為其與現代法治精神相悖、格格不入。圍繞著調解制度的現代轉型和制度改革，其中的價值衝突和利益博弈也十分激烈。顯然，在當代世界ADR發展的潮流和社會轉型中，僅僅制定法律和規則是遠遠不夠的，兩地的調解都需要直面挑戰，在實踐中創新發展。有關這方面的分析將在第三部分展開。

（二）主要差異

1、理念、意識形態和政治體制方面的差異。如前所述，儘管調解是儒家和東亞文化的傳統資源，但人民調解制度作為中國共產黨領導下的政權和群眾運動的產物，從建立之初到當代發展，始終突出其政治意識形態和政治功能；其正當性建立在動員和組織基層民眾，實現群眾自我教育、"正確處理人民內部矛盾"[24]、綜合治理、預防排查、維護社會穩定、構建和諧社會等政治理念基礎上，被視為一種獨特的政治傳統，其發展和推動也往往通過政治動員和運動方式實現。而傳統文化、社會習俗、儒家理念等，一度曾被視為糟粕、加以批判，只是在近年來，國家才開始積極倡導弘揚和復興傳統道德。然而，對於當代社會公眾而言，法治的主流話語與這些傳統同樣存在著對立與衝突。在現實生活中，由於缺失共同信仰，追求利益成為最重要、甚至唯一合理的行為動機，傳統價值，如寬容、禮讓、和為貴、非訟、情理、甚至親情孝道等，對於當事人已不具有當然的正當性和說服力；[25]相反，為權利而鬥爭，維權不計成本成為社會主流觀念，法學界和媒體宣傳在將訴訟等同於正義的同時，對訴訟的局限與弊端則諱莫如深，甚至將協商調解斥為"和稀泥"或壓制權利人妥協。在這種社會背景下，調解不得不以"分清是非、責任"、"依法調解"等法律話語為標榜。當然，在實際的糾紛解決中，針對特定的當事人和糾紛，調解員也會靈活運用道德話語、傳統習慣和交易等作為參考依據，但作用和主動性已大為降低。這表明，人民調解在表達、理論和制度等方面都與實踐存在較大的遊離和矛盾，靈活性和運作空間與教條和障礙同在。相比之下，台灣鄉鎮市調解儘管同樣吸收了大量現代話語和理念，但主導理念始終建立在傳統的儒家和文化、"非訟"理想與情理法結合之上；在強調調解對於訴訟的優勢的同時，對調解並沒有寄予明確的政治期待。務實之中，略顯保守。隨著大陸對傳統文化和道德的弘揚以及兩地法治的發展，二者在調解理念的表達上可能會日益接近，但是體制、社會和發展道路帶來的差異，以及新生代對傳統價值的生疏甚至抵制，都會使當事人和社會公眾對這些傳統理念的認同相對降低。這就需要調解組織和調解員根據社會和當事人的實際，探索更加靈活和多元的調解理念和依據，例如成本效益考量、利益最大化和風險規避等。

2、形式和格局不同。鄉鎮市調解是一種設立在鄉、鎮、市一級的單一制度。與此同時存在的，還有其它各種民間調解，如各種社會團體、行業組織調解等。而人民調解則是一種多元化的系統，涵蓋了多種民間調解形式，其主體是建立在村居委組織內的人民調解組織，同時，鄉鎮、社會團體亦可以參照《人民調解法》設立人民調解組織；儘管調解組織與行政區劃和層級有一定聯繫，但每一個調解組織都是獨立的。在這一系統中，會形成多種形式和程序。值得注意的是，由於鄉鎮、街道一級的糾紛解決機制長期處於缺失或混亂狀態，基層政府面對大量糾紛解決訴求，或一味向法院推諉，或是以人民調解名義行行政調解之實，或以大調解或大信訪的混合體系加以實用主義的應對。儘管出現了大量"創新"，例如河南省法院系統推動的"社會法庭"，[26]以及一些政府購買服務、鄉鎮調解中心等積極嘗試，也招致了人民調解權力化、行政化的批評。這種情況反映了社會對鄉鎮、街道和新型社區專業化調解機構的客觀需求。《人民調解法》規定鄉鎮、街道可以建立人民調解委員會，但並沒有做出明確具體的規範，今後最可能的就是採用或參考台灣鄉鎮市調解的模式。

此外，台灣的鄉鎮市調解作為一種形式、性質、功能都十分確定的非訴訟程序，與法院附設調解並行，並可受法院的委託（移付）調解各種民刑事案件，與訴訟程序形成銜接。同時，並不影響其他類型民間調解及行政調解的建立和運行。而相比之下，大陸的人民調解則具有較大的開放性、包容性、多元性和靈活性，不僅全面覆蓋所有的基層社區，也可以受行政機關或司法機關委託參與治安、勞動、行政調解和刑事和解，並可根據不同地區法院的需求，以多種形式與司法程序銜接，如人民調解窗口、委託調解、協助調解等，同時為其他新形式保留了較大的實踐和發展空間。當然，由此也降低了其規範性和確定性，這就需要進一步以行政法規、實施細則、地方性法規和司法解釋等加以填充，建立必要的程序和行為規範。

3、社會功能不同。除體制和意識形態原因外，人民調解組織的主體具有真正的草根性（群眾性或人民性）和廣闊的覆蓋面，是一種植根於基層社區的社會組織，調解員可以是德高望重、熱心公益的社區成員、地方精英或基層組織的領導，具有熟人調解的特點和天然的親和力及可接近性。人民調解在世界上之所以被視為社區調解的典範，受到推崇的主要是這種基層調解網路，它們可以深入到每個自然村、居民小組和樓道，乃至於企事業單位和其他社區，因此具有糾紛預防、道德教化、社區治理、動員和組織等方面的社會功能。在糾紛發生時，調解員不僅可以在第一時間介入干預，及時就地調解，避免糾紛的升級和激化，而且可以通過民眾的參與和協商民主，建立各種有利於預防和解決糾紛的規則，包括鄉規民約和社區公約等，以定分止爭。[27]當然，這些社會功能能否正常發揮，取決於民調組織所在的基層組織的條件、各種社會環境因素、社區民眾的素質和地方政府的重視等，存在極大的地方和發展中的差異。[28]相比之下，鄉鎮市調解儘管也具有社區治理的功能和親和力，但其方式、影響力、公眾參與程度以及規則形成功能等，均不可與人民調解同日而語，基本上以糾紛解決功能為主。

4、組織和人員結構不同。由於上述形式、理念和功能的不同，兩種調解制度在組織和人員結構方面也存在較大差別。鄉鎮市調解的正式化程度更高，因此，其人員構成也較為嚴格，要求調解委員會委員（以下簡稱調解委員），由鄉、鎮、市長遴選鄉、鎮、市內具有法律或其它專業知識及信望素孚之公正人士，提出加倍人數後，並將其姓名、學歷及經歷等資料，分別函請管轄地方法院或其分院及地方法院或其分院檢察署共同審查，遴選符合資格之規定名額，報縣政府備查後聘任之，任期四年。連任續聘時亦同（《鄉鎮市調解條例》第三條）。鄉、鎮、市長及民意代表均不得兼任調解委員（第五條）。而人民調解委員會成員則是通過社區成員推選產生，人民調解員則由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任。同時，《人民調解法》規定：人民調解員根據調解糾紛的需要，在徵得當事人的同意後，可以邀請當事人的親屬、鄰里、同事等參與調解，也可以邀請具有專門知識、特定經驗的人員或者有關社會組織的人員參與調解。人民調解委員會支持當地公道正派、熱心調解、群眾認可的社會人士參與調解（調解法第20條）。這種規定在保證調解的群眾性的同時，也避免了專業化、法律職業化的傾向。另一方面，這種"就低不就高"的做法，並不妨礙新型或高端的調解機構根據其章程設立專門的調解員遴選程序，以及有關專業知識、經驗、培訓等方面的准入標準。    

5、程序方面的差異。同理，基於以上不同，鄉鎮市調解在程序方面也與人民調解不同，司法化和現代化程度更高，堅持調解的中立性和消極性，當事人需通過申請啟動調解程序，同時對調解的靈活性，保密性作出了清晰的規定；其程序中也顯示出一定的職權色彩。例如，調解應審究事實真相及兩造爭議之所在；並得為必要之調查。調解委員會依本條例處理調解事件，得商請有關機關協助（條例第21條）。而人民調解在近年的發展中，不當規範和規範缺失同時存在，既曾出現違背調解規律，追求模仿訴訟和嚴格程序的傾向，也存在大量隨意的行為。司法行政機關在調解立法起草中，在將程序規範，包括申請和嚴格程序作為重點的同時，忽視人民調解特有的主動介入、就地解決、即時履行等特點；另一方面，對於如何實現調解的現代轉型則缺少自覺，例如始終忽略保密性問題等。而立法者最終堅持了"非司法化"和適宜程序原則，取消了草案原定的程序步驟，改為"人民調解員根據糾紛的不同情況，可以採取多種方式調解民間糾紛"。儘管沒有確立保密原則，但將保密作為當事人的權利，規定當事人有權"要求調解公開進行或者不公開進行"，並規定了調解員不得"泄露當事人的個人隱私、商業秘密"的義務，較好地解決了這一問題。今後，為了實現與司法程序的銜接，程序的規範性無疑會繼續提高，不僅會更嚴格地保證當事人的自願和權利，而且在記錄、調解協議、案卷等方面的規範性要求也會不斷加強。儘管如此，靈活性和多元化仍將是其基本特色。[29]

6、司法審核確認程序及調解協議的效力不同。鄉鎮市調解從最初就建立了強制性司法審核程序，要求調解協議必須在調解成立之日起三日內，報知鄉、鎮、市公所。並由鄉、鎮、市公所在調解成立之日起十日內，將調解書及卷證送請移付或管轄之法院審核。法院可以因調解內容抵觸法令、違背公共秩序或善良風俗或不能強制執行而不予核定。經法院核定後有無效或得撤銷之原因者，當事人得向原核定法院提起宣告調解無效或撤銷調解之訴。經法院核定之民事調解，與民事確定判決有同一之效力；經法院核定之刑事調解，以給付金錢或其它代替物或有價證券之一定數量為標的者，其調解書得為執行名義。這種制度設計使得鄉鎮市調解實際上成為一種准司法程序。相比之下，由於人民調解的公權力色彩和正規化程度較低，立法採用了由當事人申請確認的選擇性制度設計，有利於鼓勵當事人自覺履行，強調合意和自願對於調解的核心價值和意義；也可以減少對司法資源的浪費。《人民調解法》規定，"經人民調解委員會調解達成的調解協議，具有法律約束力，當事人應當按照約定履行。"對此表述仍存在爭議和不同理解，司法行政機關力圖將法律約束力解釋為高於合同效力，以進一步提高人民調解的法律地位。毫無疑問，由於有調解人的參與和作用，調解協議確實有別於一般合同，在訴訟中可作為雙方意思表示的證據，並具有時效中斷效力。儘管如此，人民調解協議仍屬於"私法上的和解"，其法律約束力依靠誠信和自律實現，不能直接作為強制執行的依據，當事人仍可提起無效或撤銷之訴；只有通過司法確認，調解協議才可轉化為"訴訟上的和解"，產生相當於生效判決的強制執行效力，可以強制執行。[30]兩種情況下，當事人都可以提起無效或撤銷之訴或再審意義上的司法救濟。對調解效力的過分強調，同樣是法律界和社會的一個誤區，體現了對國家權力和強制的依賴。然而，調解的本質是當事人的合意，而不是公權力行為和調解組織的決定，其效果應是有利於自覺履行，調解組織對調解協議履行的監督，屬於調解組織的責任，但並不具有強制性。事實上，除少數情況外，大多數自願達成的調解協議都可以自動履行。必須依靠強制執行的調解協議，往往隱含著非自願、惡意、濫用、不誠信、有失公平、錯誤等要素，難以達到調解追求的和諧、自主和雙贏的目標，因此不應作為調解的追求。

三、前景與問題

當前，在世界性ADR潮流中，人民調解和鄉鎮市調解都顯示出不可或缺的作用和發展前景。近年來，作為一種比較成熟和正規的制度，鄉鎮市調解始終在不斷完善。人民調解立法在一定程度上借鑒了台灣鄉鎮市調解的成熟經驗。今後，這兩種調解制度應通過進一步相互借鑒，取長補短，促進各自的發展和完善。與此同時，需要看到，當前這兩種調解制度也都面臨著一些問題和挑戰。

首先，需要處理好調解自身定位及其與多元化糾紛解決機制的關係問題。當代社區調解推崇民間性和非職業化，大量吸收志願者和社區民眾參與，並與專門化和職業化的調解組織形成不同的特點和功能定位；而作為準司法機制，則要求具有較高的專業化和法律職業化程度。人民調解的定位主要是社區調解，但近年來一直在努力提高正規化、制度化，由此加劇了調解組織和人員的專職化、精英化和法律（職業）化與民間調解的大眾化、草根性、多元化的矛盾，以及調解特有的靈活性、民間社會規範的作用和社區治理、自治等功能與其程序規範化、制度化或司法化、規則法律化之間的緊張關係。例如，一些調解組織追求"庭式調解"和"法律至上"，嘗試以正式的"專業化"調解機構、具有更高法律知識背景的調解員（如退休法官）和西方式的調解程序全面取代基層人民調解；上海等地已經通過退休法官全面進駐社區調解，提出將社區調解建成"社區法官"的口號。儘管在中心城市和專業化糾紛解決中，這種目標具有一定的合理性，但容易背離社區調解的定位，不利於調動社區民眾的參與、弘揚協商和諧文化。《人民調解法》雖然糾正了司法化的偏向，但在實務部門的工作目標中，這種傾向早已根深蒂固，可以預見，今後這種傾向不僅不會消失，還可能進一步加強。因此，司法化或行政化仍將是人民調解需要正視的重要問題。[31]隨著公民社會逐步走向成熟，如何調動社區民眾和志願者的廣泛參與，提高協商民主和自治能力，弱化社區調解的公權力色彩，避免法律職業的過度滲透和壟斷，是一個需要長期關注的前瞻性問題。顯然，照搬西方的調解模式，不僅難以滿足中國當事人和社區糾紛解決的需要，在徒增成本和複雜性的同時，可能適得其反。

相比之下，台灣鄉鎮市調解定位為綜合性的、以地域為基礎的民間社會調解機構，並具有準司法屬性。最初並不要求調解員具有法律專業知識或教育背景，但此後對調解員的法律職業要求不斷提高。作為獨立的准司法調解程序，有其自身的優勢，但在面對大量專門性的糾紛類型（如交通事故賠償、醫療糾紛等）時，由非專職社會人士擔任的調解員由於缺少必需的專業知識和糾紛解決經驗，仍然會力不從心。[32]例如，交通事故賠償在當代屬於常規化、專門性糾紛處理類型，具有責任認定法定化，處理結果明確化，賠償標準化和強制保險制度等特點，因此協商調解相對容易。鄉鎮市調解儘管大量受理此類糾紛，但效果和作用卻並不盡如人意，主要失之於專業性不足。相比之下，日本的交通事故處理中心作為營利性機構，通過高度專業化的調查、精算和調解，成功地將絕大部分案件分流於訴訟外。而大陸傳統的交警調解具有專家優勢，近年來一些地方設立與保險公司合作的專門調解機構，效果也比傳統人民調解好得多。

這說明，隨著當代社會糾紛解決需求的複雜化和多樣化，任何一種制度都難以獨自應對，人民調解和鄉鎮市調解都不能包打天下，建構包括各種專門性或專業性調解和裁決程序在內的多元化糾紛解決機制是必然趨勢。此外，在公益性調解機制中，調解員的辦案補貼只是一種基本保障，缺少物質性激勵機制，這一問題不能簡單通過增加公共財政投入或市場化途徑解決，而必須長遠打算，注重培養公民社會的參與意識和志願者文化，提高調解員的社會地位和精神激勵的作用；否則就很難具有可持續性，容易導致人才流失或成為年輕法律人解決就業的臨時性、過渡性職業，使得調解水準下降，影響其本身的價值和功能。

其次，正確對待調解率的降低，建立合理的評價標準。隨著社會發展、傳統熟人社會解體，傳統文化和道德不斷失落，而社會誠信缺失、風險加大，當事人的理性程度不高，利益衝突激烈等原因，都導致當代調解中合意達成日益困難，調解的利用率、成功率、解紛效果和社會功能可能出現相對下降或降低。[33]需要注意的是，調解數量的下降並不必然意味著訴訟的增加或調解本身的失效，因為調解的作用和數量不僅取決於制度的安排（管轄權）[34]，而且也受當事人行為的決定（解紛方式的選擇，包括協商的作用等）；而且在當代多元化糾紛解決機制的格局下，其他非訴訟機制也在積極發揮作用，使得糾紛的總量和處理機制之間的關係更為複雜。[35]因此，不宜僅以調解數量作為衡量調解作用的唯一標準，而應關注其效果和效益，即投入的資源、運行成本和收益之比，分門別類地建立相應的評價標準。一方面嚴格控制、避免重複設立高成本的調解機構，注重其功能、效益和效果的考核評估；另一方面，在新型社區建構中，應注重建立低成本的、志願者類型的社區調解網路，探索更適合當代社會和當事人需要的調解技巧、話語、理念和形式，提高調解的認知度、公信力和效益效果，與其他民間、行政和司法程序共同構成合理有序高效的多元化糾紛解決機制。

最後，在繼承傳統的同時實現現代轉型。中國式調解與當代ADR既有共性和普遍規律，也存在一定差異；其中一些傳統的方法既有適應本土當事人需要的一面，但有些確已相對過時。因此，人民調解和鄉鎮市調解都需要逐步實現現代轉型、拓展發展空間，遵循糾紛解決的規律，改革固有不足和弊端；在堅持自身特色的同時，合理借鑒其他國家地區的成功經驗。為此，理論界和實務界都應注重加強糾紛解決理論研究和調解經驗的總結，在大學的法律和公共管理等專業開設相關課程；並進一步完善調解員培訓，[36]注重提高其職業道德和技能，增加其多元性和適應性，從而使古老的調解重新煥發出時代的精神。[37]

（原載《清華法學》2011年第1期）

*中國人民大學法學院教授，博士生導師，本文為中國人民大學多元化糾紛解決機制研究中心重點標誌性研究課題"多元化糾紛解決機制"的研究成果。

[1] 參見范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》，中國人民大學出版社2000年版，第二章。

[2] 參見張晉藩主編：《中國司法制度史》，人民法院出版社2004年版，第546－547頁。

[3]該制度建立後作用一度並不明顯，1983年，"司法院"曾制定《法院適用鄉鎮市調解條例應行注意事項》，加強了法院對鄉鎮市調解的審核工作。1996年"法務部"和"內務部"制定了《鄉鎮市調解業務督導辦法》，對調解委員的人選、組織及其業務的具體督導作了更加詳細的規定。此後，鄉鎮市調解有了較大的發展。

[4] 參見前引范愉：《非訴訟糾紛解決機制研究》第二章第一節。

[5] 參見強世功編：《調解、法制與現代性：中國調解制度研究》，中國法制出版社2001年版；黃宗智：《民事審判與民間調解：清代的表達與實踐》，中國社會科學出版社1998年版；[日]滋賀秀三等著，王亞新、梁治平編：《明清時期的民事審判與民間契約》，法律出版社1998年版。

[6] 作為第一個在《憲法》中明確規定基層調解制度的範例，人民調解受到很多國外糾紛解決研究者和實踐者的讚許。

[7]例如，熊先覺先生提出，人民調解除民間性或群眾性之外還具有司法性，或稱"司法輔助性"或"群眾司法性"，認為"人民調解......是一種司法輔助制度，屬於國家司法制度體系的範疇，是一種具有中國特色的司法制度"。熊先覺著：《中國司法制度新論》，中國法制出版社1999年版，第214頁。另參見江偉、楊榮新主編：《人民調解學概論》，法律出版社1994年版。顯而易見，其目標是一種具有較高制度化和准司法性的調解，與台灣鄉鎮市調解比較接近。由此，一些法學家認為人民調解協議的效力應高於一般合同效力，甚至可以強制執行。參見江偉、廖永安：簡論人民調解協議的性質與效力，《法學雜誌》2003年第2期。

[8] 但城鄉和地區之間的差別很大，相比之下，農村的民調組織與基層民主、自治、經濟發展、社會結構、家族宗族勢力、民族文化、地方精英的作用等因素關係密切，而城市居委會實際上屬於政府派出機構，自治程度較低，人民調解的活動取決於居委會及其成員的能力，對社區居民的生活和糾紛解決介入程度遠低於農村。事實上，司法行政機關內部政策多次反覆、經常發生微妙的變化，也影響了人民調解發展的統一性。有關實證調研資料及分析參見范愉：《糾紛解決的理論與實踐》清華大學出版社2007年版，第七章。

[9] 參見陸思禮："鄧小平之後的中國糾紛解決，再談"毛澤東和調解""；傅華伶："後毛澤東時代中國的人民調解制度"，均收入前引強世功編：《調解、法制與現代性：中國調解制度研究》。

[10] 例如，根據1954年的《通則》人民調解可以調解刑事自訴案件和一些輕微的治安事件，但1989年《條例》則將調解範圍限定於民間糾紛，法且不包括法人之間的經濟糾紛，其限縮人民調解範圍的意圖可見一斑。

[11] 例如認為調解是欠發達社會的制度"落後的文化遺存"，周永坤："警惕調解的濫用和強制趨勢"，《河北法學》2006年第6期。

[12]中共中央辦公廳、國務院辦公廳2000年8月轉發了《中央社會治安綜合治理委員會關於進一步加強矛盾糾紛排查調處工作的意見》。要求各級黨委、政府要提高認識，加強領導，把矛盾糾紛排查調處工作擺上重要位置，納入社會治安綜合治理領導責任制。堅持"預防為主、教育疏導、依法處理、防止激化"的原則，努力把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態。強調要加強督促檢查，嚴格實行責任制，確保工作措施落實。要嚴格執行社會治安綜合治理領導責任制和一票否決權制，特別是要把矛盾糾紛排查調處工作開展情況和實際效果與責任人的政績、晉職晉級、獎懲等緊密掛鉤。

[13] 有關這一背景的分析，參見筆者其他有關調解的論文："當代中國非訴訟糾紛解決機制的完善與發展"，《學海》2003年第1期；Fan, Yu : Development of ADR in Contemporary China, Zeitschrift für Zivilprozeβ(ZZPInt)7.Band 2002, Carl Heymanns Verlag,2003, pp533-555.；"淺談當代"非訴訟糾紛解決"的發展及其趨勢"，《比較法研究》2003年第4期；"調解的重構--以法院調解改革為重點"，《法制與社會發展》2004年第2、3期；"非訴訟糾紛解決機制（ADR）與法治的可持續發展"，南京師範大學《法制現代化》第九卷，南京師範大學出版社，2004年版；"社會轉型中的人民調解制度--以上海市長寧區人民調解組織改革的經驗為視點"，《中國司法》2004年第10期；"以多元化糾紛解決機制保證社會的可持續發展"，《法律適用》2005年2期；"有關調解法制定的若干問題"（上下），《中國司法》2005年第10-11期；"客觀、全面地認識和對待調解"，《河北學刊》，2006年第6期；"糾紛解決中的民間社會規範"，《民間法》2007年第1期，山東人民出版社2007年版；"訴前調解與法院的社會責任--從司法社會化到司法能動主"，《法律適用》2007年第6期；"行政調解問題芻議"，《廣東社會科學》2008年第6期；"從訴訟調解到"消失中的審判""，《法制與社會發展》2008年5期；"訴訟調解：審判經驗與法學原理"，《中國法學》2009年第5期；"調解年與調解運動"，《河南社會科學》2010年第1期。

[14]有關該法的官方或立法解釋參見王勝明、郝赤勇主編：《中華人民共和國人民調解法釋義》，法律出版社2010年版，該書亦收錄了各部門和民眾的主要意見。

[15]台灣法社會學家林端對鄉鎮市調解的運行，及其人員構成、調解方式、經驗等進行了深入的實證調研，他指出現實的調解依然是依據"情、理、法"的順序作用，但隨著現代法律意識的影響，中心城市和鄉村對於調解的認知和調解的作用都出現了明顯的差別，而越來越多的法律人進入調解，也在進一步提升調解的制度化程度。參見林端："情、理、法--台灣"調解委員、的法律意識"，"華人的法律意識--以台灣社會"調解制度"的現代意義為例"，均收入作者：《儒家倫理與法律文化--社會學觀點的探索》，中國政法大學出版社2002年版。

[16] 參見前引林端的實證研究。

[17]草案原文為："依據法律、法規、規章和政策進行調解，也可以在不違背法律、法規、規章和政策規定的前提下，遵循社會公德或者參考村規民約、社區公約、企業事業單位規章和社會善良習俗進行調解"。

[18]一些學者因此也以"調解的權力化"為由打出反調解旗幟，如前引周永坤："警惕調解的濫用和強制趨勢"，不過這些意見並非真正支持和熱衷無權力背景的民間調解及自治，不過是以此為借口反對調解，推崇訴訟和裁判至上罷了。實際上，法律界主流是支持國家加強對民間調解的監管、指導和"司法化"的，相反，法社會學和公共管理等領域的學者則強烈反對國家對自治組織的滲透。

[19]參見范愉、史長青、邱星美：《調解制度與調解人行為規範》，清華大學出版社2010年版。中國的許多研究者都誤將這些民間團體自發制定的"法典"或規範誤認為國家指定的法律，例如前引周永坤文。

[20]市場化機制的發展主要是以當事人的選擇和市場份額決定，調解機構和調解員需要從收費中維持其運營並贏利，調解員資格和調解機構的競爭必然追求通過嚴格的准入制、資格、培訓及考核標準等，在優化其素質、提高公信力的同時，也旨在遏止無序競爭、形成職業壟斷和行業自治。同時，這種服務需要具有與訴訟相比較而言的效益或結果等當面的優勢，只有如此，當事人才可能願意付費利用。非營利性民間機構也同樣需要依靠收取費用維持生存和發展。而中國大陸的人民調解和台灣的鄉鎮市調解均屬於政府支持的公益性調解機構，沒有趨利的可能，調解員不以此為業，不存在市場化問題，也很難形成真正意義上的行業，但由於國家規製為其保留了較大的自治空間，因此仍需要並可能實現自治和自律。

[21] 例如對家事調解、商事調解、勞動調解等儘管有一些大致的區分，但在理念、調解員的構成、調解方法、調解與司法程序的銜接等方面很少有細緻的分類和相應的程序和人事安排，多採用粗放和混合的模式。

[22] 鄉鎮市調解要求：調解委員應本和平、懇切之態度，對當事人兩造為適當之勸導，並徵詢列席協同調解人之意見，就調解事件，酌擬公正合理辦法，力謀雙方之協和。調解事件，對於當事人不得為任何處罰。人民調解法則規定：人民調解員根據糾紛的不同情況，可以採取多種方式調解民間糾紛，充分聽取當事人的陳述，講解有關法律、法規和國家政策，耐心疏導，在當事人平等協商、互諒互讓的基礎上提出糾紛解決方案，幫助當事人自願達成調解協議。

[23] 歐洲各國正在積極推行的Ombudsman制度，就是一種以調解和裁決相結合的方式處理申訴的解紛機制。

[24] "中共中央政治局（9月）29日就正確處理新時期人民內部矛盾問題研究進行第二十三次集體學習。胡錦濤強調，更深刻認識正確處理人民內部矛盾的重要性和緊迫性，著眼於最大限度激發社會創造活力、最大限度增加和諧因素，更加積極主動地處理好人民內部矛盾。要善於用法律手段解決矛盾，推行領導幹部接待群眾制度，堅決糾正損害群眾利益行為。" 新華網，登陸時間2010-9-30。

[25] 關於中國古代和當代民眾的訴訟行為的活躍和非理性特點，已為大量從古至今的訴訟檔案和統計數據所證實，此處不再贅述。

[26]河南省各級法院在基層鄉鎮建立"社會法庭"的理由之一，是克服"人民調解剛性不足"的弱點，這體現了對鄉鎮一級相對正式的糾紛解決機制的需求和法院積極探索司法社會化的努力，但也體現出崇尚裁判、模仿司法程序的偏好。實際上，"社會法庭"並不具有裁判的權力，稱之為調解更加名正言順。調解本身並不需要剛性，而人民調解協議的司法確認則可以賦予其必需的剛性。參見《河南社會科學》2010年第1期的專題討論。《人民調解法》實施後，最適宜的方案是將這些"社會法庭"整合為鄉鎮人民調解組織。

[27]儘管近年來法學界總是以人民調解組織與其調解糾紛的數量之比來證明其作用的降低，但這些社會功能不僅難以量化，而且其效果有時正好與糾紛數量成反比；況且，基層民調組織建立在村居委組織內，不需要過多和額外的費用支出，因此，調解員人數與調解案件數量比並不是客觀反映人民調解效益的適宜指標。

[28]筆者近年來的調研表明，許多人民調解組織並未獲得高額的財政支持，但運作良好，並具有很高的認知度。但同樣不可否認，很多地方的人民調解組織幾乎形同虛設，接近解體，其中一些在司法行政機關和法院的指導下，很快得到復興。例如，陝西省隴縣法院通過"駐村法官"指導人民調解，很快使得調解組織、人員和作用得到重振，一些村甚至從訴訟頻發轉變為"無訟村"，而這一結果並非是通過禁止訴訟達到的，法院也並未越俎代庖，而是通過指導和重整民調組織實現的。法院投入的僅僅是一些人力資源和指導，並沒有耗費任何公共資源，但結果是大量地節約了司法資源，實現了良好的治理結果。這比直接由法官包辦糾紛處理效果更好，相比之下，近年來一些中心城市政府在財政實力雄厚的基礎上，對社區調解則有了較高的投入，但其成本仍然有限。

[29] 實際上，正是由於人民調解自身的多元特徵，不同的調解組織很難採用同樣的規範性標準，在這個意義上，靈活性、便利性與程序的規範性之間的矛盾必然會長期存在。以案件數量和檔案等形式要件作為農村村組人民調解績效考察的標準，無疑都存在不合理之處。

[30] 最高人民法院已開始著手調研製定有關司法確認的司法解釋，目前法院內部和法學界仍存在各種不同意見，特別是進行形式審查或實質審查，是否作為獨立訴訟形式等。

[31]正如當年全國人大有關人民陪審員的規定中並無學歷等條件，但很快就被各地理解和發展為選拔高學歷的精英、專家型陪審員一樣，各地司法行政機關仍會追求建立專業化、職業化和高端調解機構，這顯示出社會和司法機關對民眾的不信任。

[32]史長青對鄉鎮市調解的實證研究中列舉的案例顯示，針對交通事故賠償這類糾紛，調解員似乎缺少專門對策和經驗。參見史長青："我國台灣地區鄉鎮市調解走勢之研究"，《法學評論》2010年第1期。

[33]據台灣"內政部統計處"通報，2006年地方辦理調解業務結案 111840件，較 2005年增加 3389件或 3.12%;其中刑事調解案件增加了 3993件或增 6. 93%,而民事事件則減少了 604件或減 1.19%。按調解業務類別分:民事事件調解結案 50210件 ,佔總結案件數 44. 89%;其案具體類別以債權、債務26014件占 51. 81%為最多 ,物權 5865件占 11. 68%而居次。刑事事件調解結案 61630件 ,佔總結案件數 55.11%;其案具體類別以傷害 50197件占 81. 45%為最多 ,毀棄損壞 5078件占 8. 24%而居次。調解成立 85799件 ,調解不成立 26041件 ,調解成立比率為 76. 72%，較 2005年降低 0. 84個百分點;民事事件調解成立 35309件 ,調解不成立 14901件 ,調解成立比率為 70. 32%,較 2005年降低 0. 31個百分點;刑事事件共調解成立 50490件 ,調解不成立者 11140件 ,調解成立比率為 81. 92%,較 2005年降低 1. 73個百分點。史長青指出：台灣地區鄉鎮市之民案調解近年來無論從數量上還是調解成功率上看，與刑案調解相比，都呈顯萎縮跡象。實證研究表明，影響民案調解成功率的因素包括：當事人的情緒、權利意識、證據意識、對主要事實的認識、參與調解的誠意；調解人的作用等。但制度化程度不高才是台灣地區鄉鎮市民案調解走向萎縮的真正原因。她主張其借鑒西方的模式，進一步完善准入機制、調解員倫理等方面的規範，提高其制度化程度。參見前引史長青文。從數據看，鄉鎮市調解的調解成功率並不比歐美國家低，但從其實例看，確實存在調解經驗和專門化不足的問題。

[34] 我國大陸近年來的訴訟激增首先與立法及制度安排密切相關，如《道路交通法》取消調解前置導致交通事故賠償案件大幅度進入法院；《勞動合同法》和勞動爭議處理機制的低效導致的勞動爭議案件的激增，等等。與此同時，各種非訴訟機制的作用卻不斷被弱化甚至取消。

[35] 一方面，以解紛數量還是以治理效果評價調解組織的效益需依調解機構的性質而異，基層人民調解應注重社會功能，而正規的調解組織則需要有績效評估。另一方面，調解與訴訟並不必然絕對相互替代，此消彼長，例如，當事人通過調解對財產分割和子女撫養等問題達成離婚協議，但仍需經過行政或司法程序使離婚成為法律事實，調解儘管不能逾越法定程序確認離婚生效，但其作用仍是不可或缺的。

[36]通常人民調解員培訓的內容主要是講授法律法規及調解制度，方式方法簡單，一些現代調解原理、理念、倫理規範和技巧則未得到重視。不僅司法行政機構缺少這方面的理念、知識和經驗，培訓機構自身亦然，很多調解員對調解缺少理解和熱愛，簡單機械理解依法調解，對調解的優勢、特點理解不夠，強調公開調解、裁判式調解，年輕調解員則對各種民間社會規範缺少了解和尊重。相比之下，台灣鄉鎮市調解規定了迴避、保密等程序，並對調解書製作嚴格規範，但調解人的技能和方式也同樣十分簡單，乃至難以有效引導當事人行為、控制調解運行、促成合意。參見前引史長青有關鄉鎮市調解研究論文中的案例介紹。調解是一種來源於實踐的經驗和藝術，並非簡單依靠學歷教育即可產生，因此培訓對調解員而言必不可少。

[37] 作為為此目標做出的努力，參見"中國人民大學法學院糾紛解決研究中心"（DRRC）和"汕頭大學長江談判與爭議解決中心"（CKND）最新推出的系列教材：范愉、李浩：《糾紛解決》；范愉、史長青、邱星美：《調解制度與調解人行為規範》，清華大學出版社，2010年。

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