民族社會工作經典文獻回顧——碧樺依：香港種族共融政策下的社會工作

編者按語

一、前言

然而，香港回歸後，整個社會的政治體制、社會語言和人口結構都發生了很大的變化，中文隨之成為主要語言，無論是工作和教育都需要一定程度的中文水平，這對從來沒有接受過中文教育的非華裔人士構成了極大挑戰。如果說最初來香港的人士多出於政治和經濟方面的原因，而後期，尤其是香港回歸後過來的非華裔則多以家庭團聚為目的。他們不是單純來港務工的流動人口，而是立志以香港為家，有著融入社會的需要。有鑒於此，社會開始關注非華裔人士在香港的生活狀況，包括種族關係以及融和問題。

二、何謂移民和少數族裔社群？

全球化背景下，人口流動頻繁，「移民」成為世界各國難以迴避的問題，香港亦不例外。對於香港的非華裔社群而言，他們不僅僅是在族裔歸屬上與漢族華人不同，由於他們的移民身份，導致其來港時長、社會關係網路以及與原本國家的聯繫都會影響他們對本地社會的了解程度。移民社群的多元文化背景對於他們能否融入香港社會帶來一定的挑戰。

目前學界尚未就「移民」概念達成共識，但多數研究都根據出生地、國籍和∕或居住年期來判定某一類人是否為移民。有些研究甚至將在本地出生但其父母並非本地出生的人界定為移民。大多數情況下，基於不同的研究需要，人們會把移民、入境者和外國人互通使用。根據聯合國的建議，以一年為期，若在一個地方固定居住時間不少於一年，則可視為長期國際移民，而此地即為其長久居住地。然而這一定義並沒有得到國際社會的一致認可。基於現實情況，每個國家不但對移民身份的定義不同，其各項權利與義務的享有和履行也對居住年期有不同的要求，即居住時間的長短和性質會直接影響到移民的福利獲取情況，其所得福利保障程度主要取決於三個方面：包括身處（presence）、居住（residence）和國籍/公民身份（citizenship）。[1]相比較而言，移民普遍都能得到最基本的緊急醫療服務，而其他權利，如教育和政治參與等則必須具備居民身份才能享有，而涉及國籍/公民身份的權利，則通常要求永久性居民身份。以香港為例，移民需在港居住滿七年方可申請登記為選民，具備投票權，但居住滿一年便有資格申請綜合社會保障援助（綜援）。

雖然採用不同的定義有助於在現實情景中處理移民社群的實際需要，但未能形成統一的定義使得我們無法全面掌握移民人口的資料進行分析和研究。此外，如果政府不同政策對移民的定義各異，那麼則會導致某些移民社群因未能被某一政策定義涵蓋而不能得到全面的保障，社會大眾亦會因沒有統一的定義，而很難界定何謂移民和了解移民人口的實際狀況。因此，這種根據自己的主觀意識來判斷不同社群是否為合理居留、應否被賦予相關權利的做法，往往容易使他們被標籤化、受到歧視，社會共融就會顯得更加困難。

綜合看來，移民的國籍和入境狀況決定了其在遷入地享有的權利，包括能否逗留及逗留期限、工作權、使用公共服務權、領取住屋津貼權等。所謂入境狀況包括移民原因、工作狀況、家庭狀況、年齡、婚姻關係、是否獲得其他途徑的財政支持、入息、專長和技能等。

香港的非華裔社群非常多元化，雖然具有共同的移民背景，但在港居住時間卻有很大的不同，如有些是剛來的新移民，有些則已是幾代在港，在政策定義上已不算是移民。但不論在港多久，因文化差異，他們與華人社群仍有明顯的區別。移民能否融入當地社會在很大程度上取決於遷入地政府和居民對他們的認識和態度。移民通常在文化、宗教、歷史背景等方面和當地居民有所不同，因此當地人擔心移民的到來會改變其原本的社會秩序。[2]如果認為改變將帶來負面影響，社會大眾和政府便會將移民拒之門外，政府不會給予其正式公民身份，市民大眾亦會排斥、歧視他們，而一旦關係處理不善，則會造成社會不穩。鑒於非華裔社群的多元性，因此簡單以「移民人口」的特性作為處理社會共融和社會關係問題的標準會面臨一系列的困難。

㈠ 香港的非華裔社群

根據2011年香港特區政府人口統計數字顯示，截至2011年，共有451183名少數族裔居住在香港，佔全港總人口的6.4%。包括印度尼西亞人（29.6%）、菲律賓人（29.5%）、白人（12.2%）、混血兒（6.4%）、印度人（6.3%）、巴基斯坦人（4.0%）、尼泊爾人（3.7%）、日本人（2.8%）、泰國人（2.5%）、其他亞洲人（1.6%）、韓國人（1.2%）及其他（0.3%）。大部分（98.7%）在港少數族裔都是常住居民，只有5918名（1.3%）是流動居民。在過去10年間，少數族裔人口由2001年的343950上升至2011年的451183人，上升比例高達31.2%。

根據以上統計可見，香港的最大非華裔族群為印度尼西亞人和菲律賓人，他們多數沒有居港權，主要為在港的外籍家庭提供傭工服務。他們特殊的公民身份導致其在工作和社會服務模式的享受上與其他在香港定居的非華裔社群不同，其關注的議題也主要以勞工權益為主。

不同族群來港的原因、經濟狀況、就業和教育背景各不相同，僅就教育背景而言，日本人、韓國人、白人及其他族裔的教育程度相對較高，有70%以上的人接受過專科以上的教育，而巴基斯坦人和尼泊爾人則多為初中或高中教育水平。職業分布也表現出明顯的族群分野。整體而言，大部分（86.0%）的非華裔亞洲人，尤其是巴基斯坦人和尼泊爾人多為非技術工人，他們主要從事建造業，而約有一半的尼泊爾裔女性從事住宿及膳食服務業。白人從事的行業種類多為經理及行政級人員、專業人員/輔助專業人員等，分別占其總人口的40.5%及46.3%。就勞動參與率而言，各族群男性之間較為統一，比例均超過70%，而女性則表現出不同的族群差異。在印度人、巴基斯坦人、日本人及韓國人當中，勞動人口參與率呈現明顯的性別差異，這可能與這些族裔的傳統觀念有關，女性多為家庭主婦。除了社會經濟地位以外，非華裔族群的宗教信仰同樣多元。大部份巴基斯坦和印度尼西亞人信奉伊斯蘭教，印度人信奉印度教和錫克教，菲律賓人則多信奉天主教、基督教和佛教。

㈡ 轉變中的政治和經濟地位

隨著時間推移，非華裔社群在港人數不斷增多，各族群人口比例也不斷變化 （見表1）。英國人、歐洲人以及印度人是早期主要的非華裔族群，除了在政府部門就職，他們多選擇經商，因此教育水平和經濟能力較佳，政治地位也高於當時的華人。在八、九十年代，香港經濟開始發展，大量中產階級家庭有能力聘請外籍傭工，這些外籍傭工多來自東南亞國家，因此在這一階段，東南亞人口數目顯著上升。同一時期，中英雙方處於香港回歸事宜的協商準備過程中，因此英國居民開始撤離香港。早在六、七十年代，英國政府大量聘請巴基斯坦人和尼泊爾人任職於香港紀律部隊和軍隊當中，並授予他們及其直系親屬香港居留權。因不知道香港回歸後居港權是否被取消，因此大批南亞裔人士趁著香港回歸前大量移民過來。整體看來，南亞裔社群政治地位低下，而且學歷普遍偏低，在港生活面臨較大困難。

㈢ 少數族裔面對的挑戰

非華裔新移民在融入香港社會的過程中面臨諸多困難，除了學習和就業機會遠低於本地華人以外，在日常生活中還要面對因膚色和種族而衍生出的歧視問題。相關調查顯示，市民對有色人種表現出明顯的不友善態度，導致非華裔在港生活遇到重重困境。[1]

平等機會委員會調查發現，南亞裔遭受的歧視最為嚴重，主要體現在求職過程和職業待遇方面。南亞裔工作機會少，一方面是由於當地僱主根深蒂固的歧視，認為有色人種比較懶散，因此不願意聘用他們；另一方面則與他們自身的工作能力有關，因為中文水平較低，很多工作他們確實也無法勝任。除了職業上的歧視外，有些南亞裔也表示，他們在開設銀行賬戶和房屋租賃方面同樣遇到困難。[2]在生活中，本地華人與南亞裔社群互動較少，基本沒有交集。南亞裔也很少參與香港社會的社交、文化和政治活動。本地華人很多時候也缺乏足夠的文化敏感度，一些大眾活動很難吸引南亞裔人士的參與。

對南亞裔學生而言，他們面對的最大困難就是學習中文。香港回歸前，非華裔學生人數較少，除了國際學校以外，還有兩所專門接收非華裔學童的學校，因此學校有足夠的學生配額。然而，隨著移民潮的發展，導致這些學校學生配額不足，非華裔學生不得不就讀於主流的中文學校。然而，很多南亞裔學生無法適應中文學校的教學，在學習中文方面遇到極大困難，在缺乏足夠支持的情況下，很多人中途輟學。因為缺乏一定的中文能力，進而導致他們在求職和升讀大專方面陷入困境。

然而，值得注意的是，並不是所有的非華裔人士在港生活都面臨困難，主要是印度、巴基斯坦和尼泊爾裔面對的問題最為嚴重，因此政府在政策設計上重點關注這三個族群，政府政策和社會服務過程中所謂的「少數族裔」也泛指以上三個族群。

三、針對少數族裔的政策和服務

社會對非華裔人士的關注肇始於香港社工對他們在港生活困境以及社會融入困難的發掘與關心。香港回歸初期，社會環境突變，外展社工發現在公共場所內出現了很多四處遊盪的印度、巴基斯坦和尼泊爾裔青少年，且發現他們中的大部份因為中文水平有限而無法升學和就業。加之本地華人對非華裔人士認識不足，極容易導致種族歧視問題。眼見問題越來越嚴重，社工聯同他們工作的社會服務機構便將問題反映給政府。

㈠ 小區共融與種族關係政策

政府於2001年開始展開對少數族裔的工作，同時訂立種族關係政策。種族關係政策包括：消除及應對一切形式的種族歧視；促進種族平等及種族和諧；鼓勵在港定居的少數族裔融入社會，同時保留本身文化特色，也即所謂的「融入小區政策」。「融入小區政策」也包括三個部分：向少數族裔提供實際支持，使他們順利在港定居和融入社會；處理有關歧視少數族裔的問題；促使不同種族人士享有平等機會。為了促進種族和諧，為少數族裔提供所需的支持服務，以及與種族有關的公眾教育及推廣工作，同時也為了制訂建議和評估財政、執行上的可能性，政府專門成立了促進種族和諧委員會和少數族裔人士論壇，並進一步於2002年成立了種族關係組。促進種族和諧委員會及少數族裔人士論壇主要負責執行不同的計劃，通過撥款資助非政府機構，向少數族裔提供一系列的支持服務等。

政府亦於2008年審議通過《種族歧視條例》，希冀通過立法禁止種族歧視。《種族歧視條例》的目的在於保障所有人士不會因為他們的種族而遭受歧視、騷擾和中傷，並在僱傭、教育、貨品、設施及服務提供、處所的處置或管理、公共團體的投票和參選資格等領域為少數族裔提供保障。

㈡ 支持小組與少數族裔服務中心

目前，民政事務總署共資助了兩個小區支持小組，分別為香港的巴基斯坦和尼泊爾裔社群提供服務。同時，政府也為社會服務機構撥款，開設和營辦了七間少數族裔人士支持服務中心以及兩間分中心，專門為本港的少數族裔服務。

針對少數族裔提供的社會服務主要發揮兩個作用。第一是致力於改善少數族裔的基本生活，如教育和就業問題。相關服務包括中文語言學習、課後支持、就業配對、傳譯以及提供關於香港的不同信息。由於很多少數族裔人士並不具備本地中文水平，因此在學習、工作和日常生活的溝通上都會遇到困難。良好的中文語言學習不但可以方便他們的生活，更能促進他們有效參與社會，真正成為香港社會的一份子。而也正是因為語言不通，才使得傳譯在緊急情況下變得尤其重要，這起碼讓少數族裔不會因語言障礙而得不到適當的醫療和其他服務。第二是改善歧視，促進融和，通過增加少數族裔和主流大眾的互動和溝通，從而消除隔閡。服務既包括小區共融活動，以及讓少數族裔認識香港社會的一些大型活動，也包括較小規模的群體交流活動，如婦女烹飪班和學童朋輩輔導計劃等。

經過多年的發展，現在每一區都有政府和其他社會服務機構開辦的少數族裔服務中心。由於不同族裔的生活模式、文化和宗教不同，提供的服務也變得日益多元，甚至針對不同年齡組，如兒童、青少年、婦女和老年人等開展更具針對性的服務。

㈢ 社工的角色

社工在整個少數族裔社會服務的發展過程中扮演著非常重要的角色，一直擔當少數族群與社會大眾和政府的橋樑。社工除了首先發現了少數族裔在港的生活狀況外，其最重要的貢獻是將少數族裔的需要轉達給政府和社會。由於沒有接觸和溝通的空間，社會大眾未能意識到在港非華裔社群的改變，一直認為他們都如早期來港的移民一樣能夠自給自足，甚至擁有較高的社會地位。而新來港的少數族裔對社會和政治體制並不熟識，也很難將社群需要直接傳達給政府。因此社工在雙方的溝通方面發揮著重要作用。

社工不僅僅是單純的向政府和社會轉達少數族裔的需要，而是會經歷一段深化的過程，促使社會了解不同社群的改變和互相影響的重要性。要想有效幫助少數族裔，必須有與之配套的政策和服務。新服務必然涉及社會資源的運用和再分配，而新政策也會改變社會原本的運作模式，甚至有可能對其他社群帶來額外的工作和資源剝奪。因此社工需要進行「遊說」，接觸不同層面的持異見者，令不同人士接納建議。整個服務發展是一個推動社會以及政府價值觀改變的過程。目前，除了官方的促進種族和諧委員會，社會服務機構也成立了一個非正式的社會關係網路，社工會定期見面，商討服務發展方向。

四、服務發展方針

種族歧視條例和針對少數族裔的服務在港實施已超過十年，社會各界對種族關係問題的認知亦有所加深。全球化背景下，社會急速變遷，社會大眾對移民社群和少數族裔的態度亦會有所改變。上述資料說明，移民的社會經濟地位並非固定不變，其他國家針對移民人口的政策亦會影響香港特區政府的移民政策以及市民大眾對移民和少數族裔的看法。如美國經歷9.11恐怖襲擊後，香港特區政府隨即收緊中東和南亞地區的移民申請，在港南亞社群遭受到的歧視亦相對增加，如銀行限制南亞人士開設戶頭，業主禁止南亞人士租住房屋等。

彼此之間的了解和溝通有助於創建共識，促進種族融和。移民社群需要對自己的權利有所認識，對身處的社會有所認同，並且需要培育參與社會的能力；社會大眾亦需要對移民社群加強認識；政府更須履行責任，促進和保障不同社群之間的溝通和交流。若社會沒有充分的開放空間，不積極投入資源、採取措施處理族群矛盾，那麼，弱勢族群將會一步步被社會所排斥，抑或走向自我孤立。

以上談及的種種情況並非香港獨有，移民因社會經濟狀況、文化差異、對法律的認識和語言不同、與大眾之間的互動等問題造成的融入困境在大多數社會中普遍存在。針對以上問題，相關學者建議應著重從四大方面促進族群之間的共融：

第一是社會經濟融合。成功的社會融入，在很大程度上取決於移民在社會經濟領域的參與狀況，如能否參與就業勞動市場、是否有接受教育以及語言學習的機會等。適當的就業保障和溝通能力不但能夠維持移民的基本生活，而且能在更高層面上拓展移民的社會關係網路，增加與大眾互動的機會。

第二是文化共融。社會大眾不能單方面要求移民社群採納移居國的文化與價值觀，而應該在尊重人權的基礎之下，提供合法的空間讓不同社群維持和發展原有的習俗及文化活動。社會應在建立多元文化的框架下，尊重不同社群的需要，秉持平等和非歧視原則，保障不同社群的文化屬性。

第三是促進司法和政治參與。國籍是影響移民身份認同和權利獲得的直接因素。不同國家的經驗普遍發現，移民參加政治活動、參與民主選舉的程度非常低。究其原因，一方面是因為移民的遷出國與移入國政治體制不同，缺乏政治參與的經驗；另一方面，語言能力、知識和時間亦是限制移民認識政治體制和參與社會事務的因素。有鑒於此，社會需進一步培養和提升移民的政治知識，從而鼓勵他們參與社會事務。同時，移民參與公民社會的程度同樣有助增加他們對社會的認識和了解。積極促進移民與社會持異議者的討論和對話不僅是履行他們應有的政治權利，同時也會在這一過程中明確自己的社會定位和身份。

第四是接收社會（即遷入地）對移民的態度。共融是一個雙向的互動過程，移民和遷入地民眾需要在平等的基礎上互相認識和溝通，同時政府也需要制定各項政策消除歧視和種族主義。

㈠ 共融社會服務發展趨勢

雖然社會服務發展日益多元，但是面對公眾越來越高的服務要求，挑戰依然巨大。香港的少數族裔人數不斷上升、類型也日益多元，他們散居於香港社會各處。一方面，政府重點資助的七個少數族裔服務中心的服務範圍輻射面有限，不可能將在港的所有少數族裔囊括在內；另一方面，服務中心針對的服務對象主要是少數族裔，香港普通民眾較少參與，兩者之間的互動空間並沒有有效建構起來。正是基於此種情況，前文所論述的促進共融的四大方面較難實現。

就目前情況來看，不論是服務中心還是少數族裔個體，都比較偏向於經濟融合方面的服務，其他三個方面體現的並不明顯，而諸如語言學習、就業和教育培訓等也都是為經濟融合服務的。目前少數族裔服務中心提供的多為普遍化的服務，缺乏專門性的針對服務，比如針對家庭暴力的庇護所、兒童之家等。這並不是表明少數族群不需要這方面的服務，而是因為語言方面的障礙，導致少數族群對這些方面的服務認識不足，不清楚這些服務的具體內容。而對社會服務機構和社工而言，受制於文化敏感度和資源供給不足的影響，較為專門化或針對性的服務提供亦有一定的困難。

雖然目前有一些社會服務機構舉辦了一些促進少數族裔和普通公眾之間相互交流的活動，但是這種交流認識還僅停留在表面，如飲食和衣著等，尚未觸及價值觀方面的交流。同時，還有一個值得注意的情況是，參與交流的雙方都是出於個人的自願選擇，因此，深存偏見的群體通常並不會參與，這就導致一些深層次的矛盾和歧視仍然無法化解。

國內外經驗均表明，服務提供者不能僅僅局限於指定的服務單位，服務主流化才能讓少數族裔更容易享受不同類型的服務。所謂少數族裔服務主流化就是指在主流公共服務系統中，加入種族元素，推行相應制度及措施，達至社會融和及種族平等的目的。目前關於少數族裔的社會服務雖然具有一定的彈性，但是服務卻相當分散，並趨向隔離主義。同一項服務內容卻要設立兩個服務單位，一個為少數族裔而設，一個為大眾而設，不盡浪費了資源，也會帶來彼此的隔離。少數族裔人士使用主流服務可以促進小眾與大眾之間的交流，為彼此創造更多相互了解的機會、互相磨合。而服務主流化的實現，離不開社會服務機構自身能力的培育以及資源發展狀況，唯有如此，少數族裔才能認識、理解並接受各項服務。

㈡ 文化敏感度的社工教育

社工需要對少數族裔的文化、生活習慣，甚至價值觀有清晰的認識，這樣才能更有效地與服務使用者溝通，了解他們的需要。然而，現在的社會工作課程設置缺乏專門針對少數族裔需要和文化敏感度訓練的內容，很多畢業生並不能掌握為少數族裔服務的技巧。通常情況下，社工都是邊做邊學，這就導致社工在服務之初缺乏對服務使用者的深入了解，當面對與自身價值觀和信仰相衝突的情況時，缺乏進一步分析和處理的能力，因而衍生出專業倫理操守的問題。

文化敏感度訓練包含三個方面的理念：社工的自我意識和對自己價值觀的了解；對其他文化的認識和了解；以及如何將社會工作理念和原則，包括充權、倡導、輔導和自決應用於不同文化中。社會工作理論和實務課程都應該加入文化敏感度的訓練，使學生真正了解少數族裔與大眾之間的區別。只有這樣，才能激勵更多的社工學生在畢業後有信心、有能力投身於為少數族裔服務的事業中。

很多國家都會為少數族群提供適當的社會工作訓練，培養他們成為合格的社會工作者。因為他們是對自身族群最了解的人，作為社工，他們不但可以有效為少數族群服務，更能促進其他社工對少數族群的認識和了解。過去由於語言障礙，少數族群在香港基本無法修讀社工課程。但是，隨著少數族裔自己為自己服務效果的顯現，一些院校便開始開設專門為少數族裔量身打造的社會工作課程，越來越多的少數族裔青少年能夠在香港修讀社會工作課程。

綜上所述，雖然不同學者提出了很多關於種族間互動模式以及和諧共融的分析框架，但是，種群問題的處理沒有一個標準的模式。種族問題在不同國家有不同的表徵和屬性，以香港為例，即使是同一社會中，不同時期的族群分布就表現出極大的差異性。因此，族群之間的共融需要不斷對族群問題進行追蹤分析和了解。政府需要定期收集不同族群的人口統計資料，客觀分析，以便制定正確的政策方針。社會服務也應該因族群特性的改變而做出適時的調整。在這一過程中，社工任重而道遠，要時刻保持文化敏感度，並與不同族群保持溝通，洞察族群特性的變化情況，及時了解他們的需要，以便提供適當的社會服務。