涵養城鎮化助推經濟社會發展引擎

城鎮化是我國經濟社會發展的強大引擎，這件事情搞得好，既有利於擴大內需、實現經濟平穩較快增長，也有利於釋放改革紅利、推動改革開放向縱深發展。目前我國正處在經濟轉型發展和全面建成小康社會的關鍵時期，一定要涵養好、利用好城鎮化這一新引擎，為實現我國由經濟大國向經濟強國轉變提供持久動力，為全面建成小康社會、實現中國夢增添力量。

深刻認識城鎮化對我國經濟發展的推動作用

目前我國經濟結構性矛盾比較突出，投資消費比例失衡導致內需不足、部分行業產能過剩，發達國家再工業化、新興市場崛起、歧視性貿易摩擦造成我國出口增速大幅下降，加上一直未能妥善解決好的貧富差距、城鄉差距、地區差距等問題交織在一起，我國經濟發展面臨前所未有的下行壓力，迫切需要尋找強有力的經濟社會發展引擎，來助推中國未來10年、20年乃至更長時間的經濟社會發展。

從目前的情況看，我國常住人口的城鎮化率剛剛突破50%，而戶籍人口的城鎮化率只有35%，我國的城鎮化發展不僅與高收入國家相比還有不小的差距，也低於同等收入國家的平均水平。因此，城鎮化還需要大力發展，水平還有待逐步提高，以便在更長時間內為中國經濟發展提供持久動力。

城鎮化是我國內需最大潛力之所在。大量農業人口進入城市，需要配套大量的交通、住房、教育、醫療、衛生等公共基礎設施，這就需要政府和民間資本加大對城市基礎設施的投入；農民的減少便於土地流轉和適度集中，刺激經營者加大農業投入，獲取農業投資的規模效益。城鎮化將帶來農民生產方式和生活方式的巨大轉變。目前受收入水平和生產生活方式的影響，除了糧食消費外，農民各種物質、文化消費均與城市居民有較大差距。隨著城鎮化的穩步推進，可以預見，農民轉變為市民後，將會更多地在城鎮中投資和消費。

城鎮化是經濟轉型升級的主要推動力。

大量人口在城鎮中集聚、分工協作，有利於科技、金融、信息、文化創意等各類特色產業的抱團發展，也將大大刺激普通居民服務業的繁榮，提高服務業在三次產業中的比重；新型城鎮化以綠色低碳為發展目標，為科技創新的產生和應用提供廣闊的研發空間和巨大的市場需求；城鎮化通過人口集聚將實現土地、水資源、能源利用的集約化和廢棄物處理的集中化，能夠減輕資源環境壓力。

城鎮化是深化改革的重要突破口。要推動改革，首先就要形成改革共識，而在利益格局基本形成、利益主體日趨多元化的今天，城鎮化是少有的幾個可以迅速形成改革共識的領域，特別是戶籍制度改革、農民工市民化和棚戶區改造等問題，社會各界認識比較一致，改革阻力相對較小。通過農民工市民化和棚戶區改造推動城鎮化，通過城鎮化的一系列配套改革推動改革，為深化收入分配改革、土地制度改革、財稅體制關係改革、行政體制改革等整體配套改革的全面推進提供契機。

城鎮化是贏得國際關係主動權的一張王牌。城鎮化將著力點放在國內，可以有效降低我國經濟的對外依存度，繞開一些不良用心國家對我國和平發展的遏制；新型城鎮化堅持綠色低碳的方向，可以降低國際社會對中國工業化、城鎮化進程大量消耗全球資源能源的擔憂；我國城鎮化過程需要從國外引進巨量的產品、資金、技術、人才，可以為世界經濟發展增添活力，也可以為中國贏得國際關係的戰略主動權和國際話語權，為我國的和平發展創造良好的外部環境。

認真處理新型城鎮化建設的若干關係

我們現在所講的城鎮化是新型城鎮化，「新」是與「舊」相對而言的，「舊」的城鎮化發展模式將注意力過多地放在土地開發上，改革開放以來，我國的城市建成區面積擴大了4倍，而城鎮人口只增加了1.6倍。 2000年-2010年，城鎮建成區面積增長61.6%，其中城市建成區面積增長了78.5%，但同期城鎮人口只增長了46.1%。在推動經濟發展的同時，也存在著「半城鎮化」、「被城鎮化」、城鎮化「大躍進」等諸多弊端，媒體和輿論對這些問題都有強烈的批評。

新型城鎮化就要克服這些弊端，將關注點轉移到「人」本身，其本質就是從滿足人民群眾的基本需要和維護人民群眾的根本利益出發，構建以人為核心、以質量為關鍵、以改革為動力的新型城鎮化發展道路。城鎮化是一個系統工程，在「廢舊立新」的實踐探索過程中必須堅持以人為本、科學發展原則，正確處理好以下幾個方面的關係。

速度和質量的關係。城鎮化的穩步推進需要一定的發展速度，但最關鍵的是要穩步提升發展質量。 「六五」到「八五」期間，我國城鎮化率大體在年均0.5-0.9之間，平均0.64；「九五」到「十一五」期間，城鎮化率大體在年均1.3-1.5之間，平均1.39。最近的15年，城鎮化率明顯提速，比前15年快了1倍，累積了很多問題。現在看，未來每年城鎮化率不宜過高，保持在1%左右可能比較好，有利於提高城鎮化的質量。如果到2050年戶籍城鎮化率達到峰值70%-75%，真正解決農民工市民化問題，我們就真正開創了又一個偉業。

政府和市場的關係。城鎮化的健康發展需要「有形的手」和「無形的手」相互配合，政府要積極發揮規劃引導作用，使城鎮化始終不偏離正確的發展方向。目前，國家發展改革委正牽頭研究起草我國2011年-2020年城鎮化健康發展規劃，有望在今年末由國務院正式頒布。把規劃制定好，對於城鎮化健康發展意義重大。同時更要充分發揮市場機制的基礎性作用，提高城鎮化過程中的資源配置效率。在城鎮化建設中，政府要努力打破壟斷，積極激活民間資本，多採取購買公共服務的方式，發揮市場主體的重要作用。

土地和人口的關係。城鎮化的核心是人的城鎮化，其他資源必須圍繞「人的城鎮化」聚集組合在一起。只有真正把「人」的需求放在優先地位，才能夠使城鎮化在政治上和道德上立得住，城鎮化的路子才能走得正。要改變土地城鎮化長期快於人口城鎮化的局面，也就是說要改變熱衷於蓋樓、建新城的土地城鎮化現象，在人口城鎮化方面採取實實在在的政策和措施。在堅決維護農民基本權益的基礎上，不斷克服土地財政帶來的不利影響，堅持土地利用的集約節約。

中央和地方關係。城鎮化既要有中央全局性、戰略性謀劃，也要有地方區域性、操作性措施。要充分發揮中央和地方兩方面的積極性，就必須從各地的實際情況出發，因地制宜、分類指導，其中最關鍵的是在財稅分配製度上做好妥善安排，使地方財力和事權相匹配，既保證中央的權威也尊重地方的發展權。因此，下一步需要在推動城鎮化的發展中，加快財稅體制改革，建立中央和地方財力與事權相匹配的體制，構建地方稅體系。

大中小城市和小城鎮的關係。城鎮化要積極推進，也要避免出現遍地開花、無序發展的亂象，要以資源環境承載能力為依據，以大城市為依託，以中小城市為重點，以城市群為主要發展形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展，堅持因地制宜、重點推進，建立健康有序的城鎮體系。在當前和未來一段時間，要特別注重研究如何重組和轉移特大城市部分過度集中功能，使農村富餘勞動力在大中小城市有序流動、均衡分布。

集中做好城鎮化建設的基礎性緊迫性工作

新型城鎮化建設千頭萬緒，科學涵養城鎮化這一引擎，充分發揮其帶動作用，必須「牽住牛鼻子」，找准著力點，這樣才能做到事半功倍，在現階段要集中人力、物力、財力做好以下幾方面工作：

積極推進農民工市民化和棚戶區改造。

現在我國有2.6億農民工和9000萬棚戶區居民，農民工問題和棚戶區問題是城鄉二元和城市二元結構的突出癥結所在，是城鎮化過程中急需解決的問題，同時也是城鎮化過程中可以達成共識、易於推進的問題。從區域分布看，農民工市民化問題主要集中在東部沿海和大中城市等經濟較發達地區，棚戶區則主要集中在東北老工業基地等歷史包袱較重的城市和地區，兼有這兩項任務的地區較少，實施起來並行不悖，因此農民工市民化和棚戶區改造理應成為城鎮化工作的重中之重。

制定科學、權威的城鎮化中長期發展規劃。目前我國只有一部有關城鎮體系的發展規劃，還缺乏一部全局性、系統性、權威性的城鎮化發展規劃來指導、規範各地的城鎮化行動，因此應該抓緊制定國家層面的新型城鎮化總體規劃，對大中小城市和小城鎮如何發展、東中西部城鎮化如何協調、中央地方政策行動如何匹配、綠色低碳型城鎮化如何構建等重大問題進行頂層設計，為城鎮化發展指明正確的方向，避免走彎路。

進一步深化體制改革，加快機制體制創新。城鎮化的發展需要一系列公共政策的創新驅動，戶籍制度改革要去利益化，逐步消除附加其上的各種福利，努力實現基本公共服務均等化；土地制度改革要保護農民基本權益，有利於保護耕地，保證糧食安全，實現土地使用集約高效；住房制度改革要以解決城鎮中低收入群體和農民工保障性住房為重點，建立多元化供應體系；財稅體系改革要增加公共服務支出，減少地方政府對土地財政的依賴，建立多元化、多渠道的資金供給模式；優化行政區劃設置，探索市鎮體制改革，降低行政成本，提高行政管理和社會管理能力。

加強對新型城鎮化的闡釋，避免各種問題和誤區的干擾。要將人口城鎮化擺在首要位置，避免「化地不化人」；要尊重人民群眾的權利和意願，避免「被城鎮化」；要將城鎮化建立在滿足普通群眾需要的基礎之上，避免「貴族化」傾向；要增強城鎮化的產業支撐，避免「大躍進」衝動，杜絕出現「鬼城」現象；要增強城鎮化規劃的科學性、權威性，避免「建了拆、拆了建」，造成資源浪費；要因地制宜，增強城鎮化的地方適應性和環境友好性，避免「兵營式」城鎮化；要加強城鎮基礎設施建設，避免「城市看海」、「垃圾圍城」等城市病的發生。

（作者系國家行政學院經濟學部主任、教授、博士生導師）