從「達芬奇傢具事件」看我國保稅區監管的弊病

2011-12-31 08:54:54　來源: 網易家居　有0人參與 手機看新聞

此外，從立法許可權來看，具有保稅功能的特殊監管區的設立都是由國務院批准設立，但管理規定卻由只是執行部門之一的海關來制定，以下位法來規定上位事權，這與我國《立法法》原則精神相違背。

從我國現行保稅監管體制來看，保稅區有廣義和狹義之分。廣義的保稅區是指一切具有保稅功能的海關特殊監管區域，涵蓋了保稅倉庫、出口監管倉庫、保稅物流中心（又分A型和B型）、出口加工區、保稅區、綜合保稅區、保稅物流園區和保稅港區等所謂的現代海關保稅監管體系，即「四個層次，七種模式」。

狹義的保稅區只是海關特殊監管區的其中一種模式，是指經國務院批准設在我國境內的海關監管的特定區域。這個定義是根據海關總署規章《保稅區海關監管辦法》第二、三條規定所得，但此定義十分籠統和模糊，沒有說清保稅區的本質，該辦法對保稅區功能的規定也較抽象含糊。所以到目前，狹義保稅區的生存和發展面臨諸多困境。

總體上看，截止到2010年底，全國各類海關特殊監管區域增至近100個，數量上發展較快。從理論上說，各類海關特殊監管區均具備四大特徵：一是須經國務院批准，並納入國家級開發範疇，享受所在地區政府給予的優惠政策；二是採取封閉圍網管理，嚴格執行海關監管設施驗收標準；三是集中體現「一線放開，二線管住，區內自由，入區退稅」的通關監管原則；四是貫穿保稅理念，海關保留對區內貨物徵稅的權力。但上述特殊監管區域，大多存在著與港口分離、區港功能難以協調利用以及貨物通關效率較低等方面的弊病。

全國人大常委會成思危副委員長曾在一次調研後也將中國保稅區的通病歸結為「境內關內」、「多頭分管」、「名不副實」、「區港分離」。筆者以「達芬奇傢具事件」為例，具體分析我國保稅區監管弊病。

依據缺失導致監管失范

目前，我國和保稅區有關的法律文件均是海關總署規章，主要有海關總署令第65號（保稅區海關監管辦法）、第81號（中華人民共和國海關對出口加工區監管的暫行辦法）、第129號（中華人民共和國海關對保稅物流中心（A型）的暫行管理辦法）、第130號（中華人民共和國海關對保稅物流中心（B型）的暫行管理辦法）、第134號（中華人民共和國海關對保稅物流園區的管理辦法）—總署令190號修訂、第160號（中華人民共和國海關珠澳跨境工業區珠海園區管理辦法）—總署令189號修訂、第164號（中華人民共和國海關保稅港區管理暫行辦法）—總署令191號修訂。很明顯，我國具有保稅功能的特殊監管區在監管依據上缺乏確認其法律地位的國家基本法依據，而且連行政法規也沒有，更不用說形成直接、系統的法律規範體系了。相對於發達國家美國的《對外貿易區法》（1998年修正案）甚至同樣是發展中國家的智利的《自由貿易區法》以及介於發達國家與發展中國家之間的韓國《濟州國際自由城市特別法》，都是由國會統一制定的對外貿易區法案。

更為遺憾的是，2000年全國人大常委在修訂《海關法》時，也沒有對保稅區等特殊監管區域作出任何明確的規定。

此外，從立法許可權來看，具有保稅功能的特殊監管區的設立都是由國務院批准設立，但管理規定卻由只是執行部門之一的海關來制定，以下位法來規定上位事權，這與我國《立法法》原則精神相違背。海關的部門規章對別的行政部門執法的約束力可想而知。從這個層面看，發生「達芬奇傢具事件」也就不足為奇了。

缺乏獨立主體地位導致管理「不能」

以保稅物流園區為例。保稅物流園區是指經國務院批准，在保稅區規劃面積或毗鄰保稅區的特定港區內設立的、專門發展現代國際物流業的海關特殊監管區域。該區域只限於對進出口貨物的儲存、貿易及開展流通性簡單加工和增值服務，雖享受入區出口退稅的優惠政策，但不能從事出口加工製造業。保稅物流園區採用全封閉的欄網包圍，海關利用高科技手段實行電腦監控、電子卡口和企業聯網，保證24小時通關，簡化海關通關手續。貨物進入區內，無需填寫報關單，以及交驗許可證，亦無需辦理查驗手續；待貨物最終進口時，一次性辦理報關、查驗、放行手續。

保稅物流園區由所在地人民政府的派出機構管委會代為行使：相關事務則由口岸、海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、稅務、外匯以及工商、質量技術監督、公安、環保、海洋等有關管理部門分工負責。

由於保稅物流園區管委會不具備獨立的行政主體資格，因此，直接導致管委會在保稅物流園區監管上的「不能」：一是管委會以當地政府的名義行使許可權，必然被繁雜瑣碎的行政管理程序掣肘，效率低下；二是管委會不能作為行政執法主體，不具有獨立承擔法律責任的能力，以自己的行為作出具體行政行為，管理相對人不服時，無法成為適任的複議機關和訴訟主體，這關係到管委會全面實施管理的合法性問題；三是在保稅物流園區內行使各自監管職責的部門如海關、檢驗檢疫、邊檢、海事、海洋、國稅、外匯等都是中央垂直領導的部門，即使是工商、質量技術監督、地稅、葯監、國土資源等部門也是省以下實行垂直領導。管委會作為當地政府的派出機構如何組織協調這麼多「中央軍」和「憲兵部隊」也是個大問題。這就是為什麼「達芬奇傢具事件」發生後，質檢、工商、進出口檢驗檢疫、海關等部門紛紛出來「洗清」自己的原因。

職能不明晰導致監管缺位

國外自由貿易區的定位是「境內關外」，享有比自由港更寬泛的貿易和投資自由，外匯制度實現自由化，甚至允許消費品市場的交易。與之相比較，我國保稅物流園區目前的發展狀況距離真正的「境內關外」目標仍很遙遠，境外的貨物進入第一道關卡保稅物流園區與關境外通道口時仍需向海關備案（其實仍是一線、二線、區內三重管理）。不過，在實際監管上我國保稅物流園區還是執行「一線放開、二線管住、區內自由」的原則。

但是，從「達芬奇」傢具保稅區「一日游」的情況來看，這個監管原則也未真正執行，主要原因是保稅區各個部門監管職責不明晰，導致監管集體缺位。而且由於進口傢具監管牽扯到多個部門，每個部門實行分段監管，容易出現監管部門各吹各笛、各唱各調的現象，貌似大家都要管、大家都能管，到最後誰都不管。以至於「達芬奇」傢具能在保稅區內長期暢快一日游，且「達芬奇」傢具在13年間一直沒有「遭遇」質量抽檢。正如坊間流行的「十個大蓋帽管不好一桌飯」，切中的正是九龍治水的弊端。具體表現為：

首先，「達芬奇」傢具不屬於「一線放開」的範圍。「一線」是指保稅區的邊防線，「一線放開」是指境外的貨物可以自由進出第一道關卡保稅物流園區通往境外的通道口。但根據《中華人民共和國海關對保稅物流園區的管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第十七條規定：「海關對園區與境外之間進、出的貨物實行備案制管理」，第十八條規定「園區與境外之間進出的貨物應當向園區主管海關申報。」境外貨物進入園區給予保稅。

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