全面推進依法治國，為建設法治中國而奮鬥
全面推進依法治國，為建設法治中國而奮鬥
——十八屆四中全會《決定》精神解讀
來源：
袁曙宏國務院法制辦副主任、黨組成員
核心提示：報告人參與過我國多部綜合性重要行政法律的起草工作，曾參加黨的十八大報告和十八屆三中全會《決定》起草和宣講工作，這次直接參与了四中全會文件的起草工作。報告人結合自己的思考和體會，詳細講述了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的起草過程、起草原則、基本框架和重要意義等，並分七個部分對《決定》內容做了細緻的解讀。整部報告邏輯清晰、內容全面，對於我們學習、領會十八屆四中全會精神具有重要的啟示作用。
很榮幸利用這個機會跟大家彙報一下剛剛閉幕的十八屆四中全會的主要精神，以及全面推進依法治國《決定》的主要內容。黨的十八屆四中全會是在我國進入全面建成小康社會決定性階段和全面深化改革攻堅期召開的一次專門全面推進依法治國重大問題的重要會議。實際上這句話講清楚了四中全會召開的背景，和三個全面之間的邏輯關係。十八大是研究部署全面建成小康社會，十八屆三中全會是研究部署全面深化改革，四中全會是研究法治。改革為全面建成小康社會提供了動力，法治為全面建成小康社會提供了保障，就是總書記講的三中全會和四中全會是姊妹篇，是兩個輪子。
改革和法治是兩個輪子，我覺得也可以把全面建成小康和改革、法治看成是一體兩翼，全面建成小康是一體，兩翼一個靠改革，一個靠法治。所以四中全會作為我們黨歷史上第一次研究法治的中央全會，充分說明了十八大以後，以習近平為總書記的黨中央對法治高度重視，是從全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢和保證國家長治久安這個戰略全局來謀篇布局的，是有深遠意義的。那麼應當說新一屆中央領導集體對法治的認識達到了新的高度。
總書記在四中全會第二次全體會議上有兩段關於法治的講話，我印象非常深，總書記說法治興則國家興，法治衰則國家亂。什麼時候重視法治、法治昌明，什麼時候就國泰民安；什麼時候忽視法治、法治松馳，什麼時候就國亂民怨。總書記又講了段法治和人治問題，這個問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須要面對和解決的一個重大問題。縱觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好地解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現快速發展，但並沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的陷阱，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面，後一種情況很大程度上與法治鋪張有關。這就把法治上升很高的高度，國家要繁榮、昌盛、穩定，必須要靠法治，法治做不好，就不可能跳出中等收入陷阱而持續走向繁榮。
這次《決定》意義非常重大，是我們黨做的第一次關於全面推進依法治國的決定，它確定了全面推進依法治國的總目標，描繪了建設法治中國的總藍圖，作出了加強社會主義法治建設的新部署，發出了建設中國特色社會主義法治體系的動員令，是奮鬥宣言和行動綱領，應當說在中國法治史上具有里程碑的意義。有的同志講，法學界講，它就是一個馬克思主義法學教科書，對很多大的問題都已經講得很透徹了，它同時又是一個路線圖、施工圖。
《決定》的起草過程。今年1月份中央政治局決定四中全會重點研究全面推進依法治國問題，由總書記親自擔任起草組組長，起草組先後赴14個省市調研，地方雖然充分肯定了我們依法治國的成績，但是也指出了立法上、執法上、司法上、守法上面臨的大量問題。我也帶了一個調研組到上海、安徽調研，都提出了很多的問題，也提出了很多很好的意見和建議。《決定》的徵求意見稿徵求了黨內外三千多人的意見，中央政治局常委會四次研究，政治局兩次審議，最後提交了這次四中全會決議。所以說這個《決定》是集中全黨智慧，凝聚全黨共識，形成的這樣一個《決定》。
《決定》起草主要突出了五個方面的考慮：
第一個是剛才提到的，體現三個全面的邏輯聯繫。
第二個就是圍繞中國特色社會主義事業總體布局。我們是什麼總體布局呢？就是經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設，同時圍繞治黨治國治軍，這次黨政軍全部納入到依法治國的範圍，依法治軍內容在當中也很豐富，內政外交國法都涉及到了，不是就法治講法治，是全面圍繞我們整個黨的事業布局來談法治。
第三個是反映了法治工作的基本格局。我們法治主要是四個環節，即立法、執法、司法、守法，要科學立法，要嚴格執法，要公正司法，要全民守法，主要是圍繞這四個方面來作出工作部署。
第四個是堅持改革方向，問題導向。就是面對這些問題應當採取什麼措施去適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，直面問題，回應期待。總書記在第二次會上講的如果搞得不疼不癢，不解決問題，那還不如不搞這個《決定》，搞就是要破解體制機制難題，要切實解決問題。
第五個是立足我國國情，從實際出發，堅持走中國特色社會主義法治道路，既與時俱進，體現時代精神，又不照抄照搬外國模式。
那麼這是《決定》起草始終貫穿的五個基本考慮。
《決定》的基本框架。《決定》是個什麼框架呢？它一共分七個部分，1萬多字，部署了重大法治舉措和改革舉措180多項，分為三大板塊。
第一板塊是導語和第一部分，屬於總論，是《決定》的總綱，這一塊特別重要，也寫得非常精彩，它旗幟鮮明地提出堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，闡述全面推進依法治國的重大意義、指導思想、總目標、基本原則，闡述中國特色社會主義法治體系的科學內涵，闡述黨的領導和依法治國的關係，這些重大問題。
第二板塊主要是二、三、四、五，四個部分，就是分別講科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法是重點任務。
第三板塊著重講的是保障，是六、七兩部分，講的是隊伍建設的保障和黨的領導的保障，加上結束語，號召全黨全國為建設法治中國而奮鬥。
這是我簡要的一個介紹，就是這個《決定》它的背景，它的起草的過程，它的基本框架和它起草的考慮。
下面呢，主要圍繞七個部分，我簡要地給大家做一個介紹和解讀。
第一個大問題，關於堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系。這是直接在題目上，一個是旗幟鮮明地亮出了我們要走中國特色社會主義法治道路，我們的目標就是建設中國特色社會主義法治體系。同志們注意到，這一次用法治體系的概念，這是我們第一次，原來講的是法律體系，中國特色社會主義法律體系已經形成了，但是法治體系是一個更大的體系，五大體系，我們需要加快建設，這是一個重大的概念、理論和實踐創新。
這裡面的第一個問題就是全面推進依法治國的總目標，總目標非常重要，它是《決定》最大的亮點，也是最大的理論和實踐創新，就像三中全會提出全面深化改革的總目標，也是兩句話——發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。當時三中全會這個總目標是用留白的形式，我們講繪畫當中留白的形式，寫得比較簡潔，逐步去發展，去豐富。而我們四中全會根據各方的建議，在兩句話之外——建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家之外，更加具體化地寫了一段話。這一段話實際上分四個層次：
第一個層次就是在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。這是中國特色社會主義道路的核心要義，就這三句話，黨的領導、社會主義制度、社會主義法治理論，這也是第一次出現社會主義法治理論的概念。相對應於中國特色社會主義理論，十八大不是講要有道路自信，要有理論自信，要有制度自信嗎？那麼我們搞中國特色社會主義法治要有法治道路的自信，要有法治理論的自信，但制度，我們法治就是制度，當然我們要有法律制度的自信。
第二個層次是形成五大體系：
第一個叫形成完備的法律規範體系。這就是我們講的中國特色社會主義法律體系，它已經形成但是還是一個毛坯法，要不斷地完善，但是光有法律是不行的，法律要實施，要從紙面上的法變成現實生活中的法，變成人民行動的法。
第二個就是要形成高效的法治實施體系。它包括我們嚴格的執法，公正的司法和全民的守法形成的體系；我們講立法是第一個體系，後面是三個實施體系——執法、司法、守法是實施體系。
第三就是嚴厲的法治監督體系。我們法治能不能很好地實施，很好地遵守，我們還要監督公權力，監督執法權和司法權，這就是監督體系，四中全會《決定》講了八大監督——第一個是黨內監督，第二是人大監督，第三是民主監督，第四個是行政監督，第五個是司法監督，第六個是審計監督，第七個是社會監督，第八個是輿論監督，這八個監督要整體形成一個體系，要形成合力。
第四個體系是形成有力的法治保障體系。法治能不能得到實施，首先黨的領導是根本保障，然後我們要有隊伍人才保障，當然我們還要有財政保障，我們執法總是靠罰款來養執法隊伍，這個執法已然不可能公平。
最後一個體系是形成完善的黨內法規體系。這一次把黨內法規體系納入推進依法治國改革的總目標，是一個重大創新，因為我們黨是執政黨，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是依法治國的有力保障。小平同志講過，沒有黨規黨法，國法就很難保障。十八大以後，以習近平為總書記的新一屆領導集體抓八項規定，令行禁止，黨法有權威，國法也就有權威。
第三個層次，這段話大的層次就是兩個堅持。
一個是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。這是我們法治工作的布局，兩個堅持，依法治國是黨領導人民、治理國家的基本方略，依法執政，有些同志經常把依法執政跟依法行政混淆了，依法執政是指黨在新的歷史條件下執政的基本方式，它的執政主體是中國共產黨，它是依法治國的核心，依法行政的主體是政府，是各級政府的基本準則，這三個要共同推進。
另一個是堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治國家主要我們是國家的整體的公權力，要在法律軌道上運行，法治政府是重點，法治國家主要是法治政府來管理社會，如果我們的社會不是法治社會，那麼法治國家、法治政府都建不成。全民守法，這個關鍵就是總書記講的要抓關鍵領導幹部、關鍵少數，從而帶動全體人民守法，這樣來實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。
第四個層次是促進國家治理體系和治理能力現代化這個方向。依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的主要內容和重要依託，這就是它總目標的含義，這個總目標既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點和總抓手，是貫穿《決定》的主線，對全面推進依法治國具有綱舉目張的作用。
第二個大問題是實現全面推進依法治國總目標必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路。這是貫穿《決定》的一條紅線，我們講為什麼要走中國特色社會主義法治道路，這是我們黨的文件第一次這麼鮮明地提出來。堅持走中國特色社會主義法治道路，是總結中國近代以來我國法治發展的曲折歷程以及世界各國法治發展道路所做出的唯一正確抉擇。我們近代以來，1840年以後一些仁人志士為了防止中華民族陷入亡國滅種的危機，紛紛變法圖強，探索法治道路，其中有進步的探索有兩次，一次是以康有為、梁啟超為代表的資產階級維新派，要走君主立憲的法治道路，但他即使是君主立憲也被以慈禧為代表的封建勢力很快封殺了。
第二次是以孫中山為代表的資產階級革命派，推翻了封建帝制，建立了共和，制定了中國歷史上第一個資產階級憲法性文件，叫《中華民國臨時約法》，但是幾個月就失敗了，袁世凱當了大總統以後，就廢除了臨時約法，推翻了共和，復辟了帝制。在他之後，北洋政府像走馬燈一樣，總統頻繁更換，幾個月換一個，政黨議會惡性爭鬥。蔣介石國民黨政權上台以後，1927年以後，打著憲法的幌子，憲政的幌子，實際上是行使軍事獨裁統治，他所謂的五權憲法，所謂的軍政憲政，實際上都是憲政。我們講只有中華人民共和國的建立和社會主義制度的建立，才為在960萬平方公里的中華大地真正實現法治奠定了根本的政治和經濟基礎。
新中國成立以後，1954年，黨中央毛主席對法治高度重視，1954年憲法毛主席親自起草，在杭州幾個月，親自起草。1954年前後包括人民代表大會的制度的建立，那是我們法治發展的一個黃金期，但是到了1956年以後，國際上發生了匈牙利事件，國內發生了反右派鬥爭，毛澤東的注意力發生了重大變化，覺得社會主義政權會受到很大威脅，對於階級鬥爭產生了不切實際的問題，提出了階級鬥爭為綱，直至發生了文化大革命。文革結束以後，1978年，十一屆三中全會上，鄧小平同志鑒於這段時期的深刻教訓，明確提出為了保障人民民主，必須健全法治，必須使民主制度化、法律化，使這種制度不因領導人改變而改變，不因領導人注意力的改變而改變。小平同志這一段話，就是針對我們法治的慘痛教訓而言的。應當說對我們現在法治發展起重大作用的，我覺得主要是兩個過程，一個就是文革的發生，使我們接受了深刻的教訓，總書記在講話也講了。
第二個過程就是社會主義市場經濟機制的建立，要求我們必須要搞社會主義法治，市場經濟必須是法治經濟，不然不可能搞市場經濟。所以1992年以後，搞市場經濟以後，1997年我們提出了依法治國，建設社會主義法治國家，1999年寫定了《憲法》，2004年在加強黨的執政能力建設的《決定》當中，又明確的把依法執政寫進了黨政文件，在新的歷史條件下，執政的基本方式，直至2010年我們宣布中國特色社會主義法治體系已經形成，我們現在已經形成了兩個堅持——依法治國、依法執政、依法行政共同推進；法治國家、法治政府、法制社會一體建設，這樣一個高度的政治共識、行動自覺和工作布局。所以我們用幾十年的時間來實現了西方國家一兩百年，兩三百年才能取得的法治建設的成就，這充分證明中國必須要走中國特色社會主義法治道路，這是代價最小，速度最快，成功最快的一條道路，舊中
第二個從西方國家的法治道路來看，它普遍地是把法治的一般理念與各國的國情結合，走自己的法治道路，就是在當今世界各國，前面總書記也講，沒有一個國家走法治以外的道路能實現繁榮，但是也沒有一個國家能夠完全照搬別國的法治道路。世界上第一個實現法治的國家是英國，英國是1688年所謂的光明革命，不流血實現法治，新興資產階級與封建貴族相妥協實現法治，英國為什麼能做到？它的國情決定的，王權從來沒有發展到登峰造極的地步，中世紀就有司法獨立的傳統，就有議會，收稅權在議會。而在它之後101年，1789年的法國大革命，是暴力革命實現的法治，為什麼法國不能走英國的道路？它走不了，法國的封建統治登峰造極，就像我們的清王朝妥協不了一樣，路易十六不願意妥協，最後被送上斷頭台。
那麼美國它走的又是一條道路，它是英國的這些清教徒，把法治傳統帶到了美國，先是移民，移民社區有法治，社區又組成一個一個州，組成13個州，有法治有憲法，最後是1786年，13個州簽訂美利堅合眾國憲法，它的法治是從社區到州到國家倒著走的，我們講其他已經實現法治和正在走向法治的國家，走的道路也都是結合本國國情走的，如果像埃及，像烏克蘭，像菲律賓，甚至包括印度，印度完全照搬英國議會民主，大概已經是六七十年了，很長了，再說它原來是殖民地，菲律賓這些照搬三權分立，都是失敗的。菲律賓60年代人均已經6000美元了，但是這麼多年的發展到今天，實際上是很緩慢的。所以我們講走中國特色社會主義法治道路，是從我們國家的法治發展歷程看，從世界的法治發展道路看得出的唯一正確結論。
那麼走這條道路要遵循五個最重要的原則，這五項原則既是對我國法治道路發展主要經驗的深刻總結，也是對中國特色社會主義法治道路基本內涵的精闢概括，具有重要指導意義。最重要的就是堅持中國共產黨的領導，確保依法治國的正確方向。這一次《決定》回答的一個最重大的問題，就是黨和法的關係問題，回答得非常透徹，非常深刻。為什麼要回答這個問題？一個原因就是這個問題關係國本，關係到我們法治的根本。第二個原因就是我們社會上有各種不正確的認識，國外有各種謠言，故意來混淆對這個問題的認識。我們黨和法治的關係是我國法治建設的核心問題，總書記講的，全面推進依法治國這件大事能不能辦好？最關鍵的方向是不是正確？政治保證是不是堅強有力？具體來講，就是堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，堅持中國特色社會主義法治理論。
黨的領導是中國特色社會主義法治最本質的特徵，是社會主義法治最根本的保證。中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，是全面推進依法治國的根本制度保障。中國特色社會主義法治理論，我剛才講是一個重大創新，它是中國特色社會主義法治體系的理論指導和支撐，是全面推進依法治國的行動指南。這三個方面實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向。
有些人對黨和法的關係有一些混亂的理解，有的人有意無意地把黨的領導和依法治國割裂開來，甚至對立起來，目的就是要虛化、弱化、邊緣化黨的法治的領導。其中有一個似是而非的觀點，很有迷惑性，就是黨大還是法大？這是一個偽命題，這是試圖把黨和法對立起來，兩句話可以把黨大和法大說清楚，一個就是我們的法是黨的主張，人民意願和國家意志的高度統一，它是統一的，不存在誰大的問題。第二句話叫黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律範圍內活動，也不存在是黨大還是法大的問題，它的意志，它的主張是一致的，但是就黨的一級組織，黨的一級組織的領導人來講，那是權大還是法大？法是最大，都必須在憲法法律範圍內活動，一些違反憲法和法律的行為都必須予以追究和糾正，本來這是憲法的話，這次《決定》又重新寫進去了。
我們講堅持黨對全面推進依法治國的領導，怎麼堅持？就要堅持黨領導立法，保證執法，支持司法，這次支持司法是新加上的，為什麼要支持司法，就是支持司法機關依法獨立行使審判權，帶頭守法，要做到三統一、四善於，這個是《決定》的一個很大創新。什麼是三統一？就是把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，要發揮依法執政在依法治國的核心作用，不能搞兩張皮；把黨總攬全局、協調各方，同人大、政府、政協、審判機關、檢查機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，黨領導法治並不是要代替職能機關的作用，而是政治領導、思想領導、組織領導，包括對人的領導，這樣發揮國家政權機關的作用；第三個是把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律範圍內活動統一起來。
四個善於——要善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志；善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員；善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，不是直接領導，我們是通過對國家機關，國家的領導來領導社會；善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。
這個三統一，四善於這次是把黨怎麼領導依法治國講得很清楚。其他四個原則也都很重要，我這裡就不具體講了。人民主體地位，法律面前人人平等，依法治國和以德治國相結合，從中國實際出發，但是積極借鑒人類法治文明有益成果。
第二個大問題，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。
這一次總書記在講話當中引用了法學界的一個觀點，叫法律是人類最大的發明，別的發明使人類學會了駕馭自然，而法律使人類學會了如何駕馭自己。我們講人類從古到今，駕馭自己都非常困難，人類為什麼有戰爭，有專制，有矛盾，有衝突？就是人類駕馭不了自己，我覺得人類最大的敵人是人類自己，就像獅子最大的敵人是獅子一樣，獅子為了自己的領地，新的公獅來了把老獅殺死了，它就佔領這塊領地了。我們在中國歷史上大的朝代更新，改朝換代，最多的死的人口是十分之九，我們講漢代，最興盛的時候可能達到八九千萬人，但到東漢末年《三國演義》的時候，就是八百多萬人，唐朝末年、明朝末年，人類駕馭自己有道德，有法律，這是最重要的手段。但是在現代社會，法治是基本的方式，法治駕馭人類自己主要是兩類，一類是駕馭私權力為主體，公民法人相對比較容易，老百姓發生糾紛了，法院判決。更難的是駕馭公權力主體，國家和政府這個非常困難，因為它掌握了公權力，掌握了強制力，我們講依法治國、依法行政、依法執政就是要駕馭公權力。
我們講中國特色社會主義法律體系已經形成了，我們現在有242部法律，738部行政法規，這是國務院制定的，9000多部地方性法規，在座各部門制定的是規章，包括地方有權政府制定的規章，那是有一萬多部。但是我們講這個中國特色社會主義法律體系只是毛坯房，要不斷地裝修、完善。所以我們要完善中國特色社會主義法律體系，首先要健全憲法實施和監督制度。這次《決定》進一步提出依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政，這是總書記在憲法實施30周年講話明確講的，這一次明確強調，各方面反應非常好，因為憲法是國家的根本法，是治國理政的總章程。同時把每年12月4日定為國家憲法日，12月4號是1982年現行憲法頒布的日子，確定為憲法日有利於保障憲法的權威，維護憲法的權威。第三個建立憲法宣誓制度，我們講世界上有140多個主權國家有已成文憲法，有90多個國家有憲法宣誓制度，大家看美國總統要就任，總統必須把手放到美國憲法上，為什麼要對憲法宣誓，就是你的權力是人民通過憲法給的。我們講古代的
第二，完善立法體制。我們現在都反映部門立法的痕迹太重，部門利益太重，現在立法最大的難度是協調部門利益。這次完善立法體制就講了，建立由全國人大相關專門委員會，全國人大常委會法治工作委員會，組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性法律草案制度，重要行政管理法律法規，由政府法治機構負責組織起草，就是為了克服部門利益，為了克服地方保護主義，明確地方立法許可權，設區的市，地級市逐步都要賦予地方性法規和規章的制定權。
第三個，要深入推進科學立法，民主立法。宋朝王安石有句名言，總書記也引用了，立善法於天下，則天下治，立善法於一國，則一國治。然而法不一定都是善法，不一定都是良法，更不一定都是管用的法，所以我們就要抓住立法質量這個關鍵。
第四個，加強重點領域立法。這次《決定》對經濟、政治、文化、社會、生態五個方面到底還要加強哪些都講得很清楚，而且專門講到要完善要編篡民法典，我們講民法典是現在市場經濟的基石，沒有民法典就沒有市場經濟法治保障，市場經濟、法治經濟首先要規範市場主體，規範市場秩序，規範市場行為，保證公平競爭，有序競爭，這都是民法典要解決的。
我們現在民法有《民法通則》，有《侵權責任法》，有《合同法》、《擔保法》，分散在各個法律當中。民法典很重要，拿坡侖曾經有一句名言，後人將記住我的不是我的赫赫戰功，我的赫赫戰功隨著滑鐵爐一仗失敗煙消雲散了，被關到海當中的荒島上去了。現在證明，對他頭髮進行檢驗證明他是被毒死的，被英國毒死的。拿坡侖法典，就是他制定的法國民法典，這句話被他說中了，我們講大陸國家現代的民法都是參照拿坡侖法典，同時在立法當中，對立法與改革的關係問題講清楚，這就是總書記在深化改革領導小組第七次會議上專門講的，要運用法治思維、法治方式來深化改革和推進改革，這第一句話就是實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革有法有據，不能一改革就要衝破法律的禁區，那法律就沒有權威了。
但另外也有一句話，立法主動適應改革和經濟社會發展需要，你要主動適應，不能要改革你老是沒有依據也不行。第二句話要實踐證明行之有效的要及時上升為法律，實踐當中經驗都成熟了，要趕快立法。第三句話叫實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，要授權改革，驅動改革。第四句話，對不適應改革要求的法律法規要及時修改和廢止。這四句話把改革和法律的關係的問題講清楚了。
第三個，關於深入推進依法行政，加快建設法治政府。我們講十八大報告明確講了，到2020年要法治政府基本建成，這是對法治的唯一有實踐要求的綱性目標，為什麼十八大報告要講2020年法治政府基本建成？能建成嗎？不能建成也要建成。我們要全面建成小康社會了，我們全面小康不能僅僅是物質的小康，我們還要是制度的小康，是公平正義的小康，如果老百姓覺得他的權利得不到保障，他的公平正義得不到保障，那這就不可能是全面建成小康。
現在老百姓對一份公平正義的追求，甚至超過對一份財富的追求，有一些信訪，就是一些小事情，老百姓就覺得不公平，錢本身也不多，也可能就是幾十塊錢，幾百塊錢，他就覺得這個人生活沒有我困難，為什麼要給他發最低生活補助，不給我？他是村長的親戚，然後就上訪，最後小事鬧成大事，老百姓民怨大。所以我們講法治政府到全面建成小康，基本建成都沒有做到，那就不能是全面小康。當然我們這個題目上現在注意講的是深入推進依法行政，原來我們講全面推進依法行政，但是我們現在講全面推進依法治國，依法行政推進了二三十年了，我們應當是深入推進，而且要加快建設法治政府。
法治政府基本建成它的標準是什麼呢？我認為《決定》講了這六個實際上標準，就是職能要科學，權責要法定，執法要嚴明。執法的關鍵是什麼？現在有法可依的問題基本解決了，有法必依，執法必嚴的問題沒有解決，這是最大的軟肋，包括法治國家最大的軟肋就是執法不嚴。所以明朝張居正有句名言，天下之事，不難於立法，而難於法之必行。這個話講得很深刻，立法再困難，要遵守規律，要凝聚共識，畢竟幾百人，幾千人這個事情做了，全國人大法工委幾百人，我們法制辦幾百人，在各方面徵求意見，它並不是那麼困難，當然非常管用，是有難度，但是法治必行涉及到幾億人，都要來守法，那是非常不容易。執法要嚴明，要公開、公正，要廉潔高效，要守法誠信，政府首先得要守法，法治政府，政府不守法，你喊有什麼用啊。我們現在政府的誠信公信力，一些地方政府的公信力比較低，這是非常大的問題，一發生群體性事件，風吹草動，老百姓不相信地方政府說的，相信謠言，相信民間的說法，最大的問題就是我們公信力嚴重透支，這些年一些地方政府講的沒有得到兌現，沒有真正守法。
我們講建設法治政府，《決定》布置了六方面的任務：
第一是依法全面履行政府職能。我們講政府職能是政府的核心，也是法治政府的核心。什麼是職能？就是政府應當做什麼事，有一句話，叫政府應當做正確的事，做正確的事就是政府職能，正確地做就是依法，所謂依法行政，行政就是職能，依法就是正確地做，也就是我們這裡講的，依法全面履行政府職能，這是政府的核心任務。我們講政府做什麼事，這些年包括十八屆三中全會都講清楚了，就是五件事，一個叫宏觀調控，第二個叫公共服務，第三個叫市場監管，第四個叫社會管理，第五個叫環境保護。環境保護是三中全會加的，前四項從十六大以後就講了。這五件事兒，這一次《決定》進一步劃清楚了政府與市場、與企業、與社會、與公民權利的邊界，哪些是政府必須做的，哪些是政府不應當做的，講了法定職責必須為，政府法定職責，為什麼要政府？就是你解決老百姓做不了事，這是政府法定職責，這是行政機關要勇於負責，勇於擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，這就所謂我們現在很多部門搞的責任情感，我們現在搞的責任政府。
第二個叫法無授權不可違。法律沒有授權不能做，那是老百姓的權利，政府是有限政府，行政機關不得設定法外權利，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。有的地方政府，有的市長、縣長對法制辦主任講，這麼多法，你就不能給他做一個決定，趕快把他房子拆了，這個情況經常發生，法制辦主任很難當，他是違法的，甚至在北京講課我都講過，前幾年大概有一個人民日報都登了，一個鄉政府把人家建的大棚拆了，沒有法律依據創造了兩個法律，一個城鄉規劃法，一個土地管理法，人家沒有七十多條，八十多條，生生造了一個法律條文，在《決定》當中引用，在北京市都發生這個情況。所以我們講那是絕對不允許的，要搞權力清單。
第三個法無禁止皆可為。這個克強總理不斷強調負面清單，凡是法不禁止的都可以做，雖然這次《決定》沒寫，但是含義在裡面，三中全會已經有了，但是負面清單，法律不禁止的，你企業公民來可以進入市場，我們講這是依法全面履行政府職能。
第二是健全依法決策機制。我們講決策是履行政府職能非常重要的方式，這一次是把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。不決策、亂決策、拍腦袋決策必須要走嚴格的程序，要建立重大決策終身責任追究制度，即責任倒查機制，不能調了部門退了休就沒關係了，終身要追究，是你首長的責任就是首長的責任，是你副職的責任就是副職的責任，是部門的責任就是部門的責任。
第三是深化執法體制改革。現在我們執法是關鍵，但執法要破除體制機制障礙，這個可以客觀地說，對中央國家機關尤其關鍵。現在執法要向市縣政府下移，力量要向下移，要加強對市縣行政執法統一領導和協調，現在每個領導各管一塊那不行，要統一對執法進行領導。理順城管執法體制，城管現在做了很多事，但是擊中了矛盾和問題，又被妖魔化，城管講他們是上面沒爹沒娘，下面子孫滿堂，上面沒有主管部門，這是1995年行政處罰法當時的一個創造，但是他現在抱怨了，上面沒有主管部門，沒爹沒娘，下面的隊伍很大，有的幾千人、幾百人，管得很寬，上管天，下管地，中間管天氣，真是什麼都管，所以要理順，該怎麼理順？這要探索。
第四，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。現在一抓一個執法，亂執法，就說是臨時工，我們已經把他開除了，從來不允許臨時工執法，但臨時工執法很多，全國我看，有的一個地方、一個領域就有幾十萬人，全國恐怕幾百萬人，清理難度很大。
第五，嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。這個從1995年行政處罰法到現在已經講了快20年，沒有解決。靠罰款養隊伍，這個問題很多，高速公路為什麼壞得這麼快？大車超載，怎麼治理得了？就要靠這個來養活執法隊伍，治不了。
第六，實現行政處罰和刑事處罰無縫銜接。有的行政處罰部門不願意往刑事公檢法移送等等。
第四是要堅持嚴格規範公正文明執法。現在我們要加大執法力度，對關心人民群眾生命健康的食品、藥品、安全生產、環境保護、社會治安要加大執法力度，有句名言叫以霹靂手段顯菩薩心腸，現在有一些就要這樣，把他罰得傾家蕩產。成本太低，代價太低，食品藥品有很多的完全沒有底線，這個要完善執法程序，現在執法的自由裁量權太大，這次都有很多舉措，我這裡不展開了，全面落實行政執法責任制。
第五是強化對行政權力的制約和監督。現在看來不受制約的權力必定要進行制裁，絕對的權力絕對的腐敗，這是一個定律，一個鐵律了，這是孟德斯鳩講，法國法學家，的確是這樣，我們講你現在想害誰，你就給他很大的權力，再不制約他，不監督他，他很快就變壞了，山西發生腐敗，一個市委書記、市長連續四五任很快都被抓了，權力太大。老百姓有些語言很生動，原來抓腐敗，雷聲大雨點小，現在是雷聲不停，大雨不止。所以這次《決定》著重強化對政府內部的權力制約，將對財政資金分配、國有資產監管、政府投資、政府採購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事設權，不同的事分別行使權力，不同的崗位設定不同的權力，分級授權，科長是科長的權，處長處長的權，司長司長的權，部長部長的權，有一些中央機關處長專政，一個處長能夠受賄一兩個億，放在一個房子裡面從來也不敢用，騎個自行車上班，為什麼送他，權力太大了，他那裡一批，司長、部長就畫圈了，他一管管一個領域，一個華北、一個東北，一個處長管的權太大，價格涉及到一厘錢，一個企業就是幾個億，十幾個億。所以要定期輪崗，強化內部流程式控制制防止權力濫用。
第六是全面推進政務公開。公開非常重要。
第四個，關於保證公正司法、提高司法公信力。司法這次也是很重的份量，《決定》明確講了公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要的引領作用，司法不公，對社會具有致命破壞作用。總書記多次引用了英國哲學家培根的話，一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪，因為犯罪雖是無視法律，好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律，好比污染了水源。總書記講這個道理是深刻的，我們國家2006年發生一件事，有個南京的叫彭宇，把老人碰撞倒了，骨折了，然後法院判決讓他賠償，他自己說做好事兒，社會輿論都認為這是做好事被判賠償，這就導致以後老人倒在地上，不敢扶，就這一個判例，最後帶來的消極影響非常大。實際上真實情況，是他倆碰撞了一下，但是彭宇當時下車也不知道，最後雙方為了怕輿論炒作，想保密，但是輿論就變成了他做好事扶老人被訛詐了，這兩年沒少了，就是老人倒在地上不敢扶，就是一個判決對社會風氣的影響非常大。
這一次的司法改革一個是賦予法院依法獨立行使審判權，賦予法官獨立審判案件的權力，另外是加大對他的懲處約束，同時進行了一些重大的改革。比如，建立領導幹部干預司法活動，插手具體案件處理的記錄通報和責任追究制度，講得很重，任何黨政機關和領導幹部都不得讓司法機關違反法定職責，做有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導幹部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分。造成冤假錯案或者其他嚴重後果的，依法追究刑事責任。
原來法院判案，法官審案判不了，小的案子庭長批，大的由院長批，再大的審判委員會討論，那也是院長的意見佔主導，再大的案子有的領導一個批示就定了，這樣實際上是沒有人負責的，主審法官也不負責，領導也不負責，有的領導批案子文字都不留，就是口頭一個招呼，最後這個案件到底誰的意見判的，不知道。現在不行，必須要求這樣。同時強化法院內部的制約，司法機關內部人員不得違反規定，干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄製度和責任追究制度。完善主審法官、合議庭、主審檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責，而且採取責任終身追究，倒查，採取這個方式。
建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。所有的法律文書上網，這樣你判決的法律依據、事實根據，判決的理由最後怎麼判決的，都有。通過公開倒逼公正，這樣中國的法院公開網會成為世界最大的法律文書網，很多國家包括美國法律文書是不公開的，但是我們國家現在司法腐敗很嚴重，必須要採取這個非常手段。再比如，對違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法追究法律責任。原來法官被開除了，他當律師賺大錢，現在不行，終身禁業，律師也終身禁業。
第五個，增強全民法治觀念，推進法治社會建設。《決定》第一次對法治社會進行部署，我們和諧必須是法治社會，不然不是法治社會哪有和諧，矛盾哪裡解決？同時明確講了，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰，這次用了信仰的概念，我們要信仰法律，我們要敬畏法律，既要尊重，還要畏懼，有一種似是而非的觀點。中國沒有宗教，中國人沒有敬畏，沒有信仰，所以現在道德滑坡，這是不對的。中國古代宗教，有的叫儒教就是宗教，中國古代宗教就不是像西方國家信得那麼多，但是我們的誠信意識、道德意識都很強，我們現在就是要樹立法律的權威和信仰，這樣社會才有是非，才有標準。
第六個，關於加強法治工作隊伍建設。《決定》第一次提出了法治工作隊伍，它包括三大隊伍，第一個叫建設高素質法治專門隊伍，這也是第一次提出來，我們原來叫政法隊伍，就是指司法這一塊，公檢法司，最後加安全，公檢法司安。現在我們法治專門隊伍是立法隊伍，行政執法隊伍有幾百萬人，司法隊伍，這三支隊伍把它打通，互相可以交流，同時這三支隊伍也可以給其他的黨政幹部交流。第二支是法律服務隊伍，主要是律師公正，這也很重要。第三個是法治人才隊伍，我們法治的教師、研究人員，培養的學生，我們要用馬克思主義的法學思想，中國特色社會主義法治理論佔領高校和研究機構，這次用的是佔領，證明我們沒有完全的佔領，我們有的講的完全是西方法治理論、法治理念，甚至像總書記講的，一些人吃共產黨的飯，砸共產黨的鍋，必須要堅決糾正，這三支隊伍也必須進一步交流。
最後一個問題，關於加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。我們講要健全黨領導依法治國的制度和工作機制，加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責，是第一責任人，政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持。第二個是加強黨內法規制度建設，就黨的紀律是黨內規矩，黨規黨紀嚴於國家法律，因為黨員是先鋒模範的。第三個，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力。十八大之後，法治思維成為熱詞，為什麼成為熱詞，就是因為我們人民群眾的民主意識、法制意識、權力意識空前提高，在靠權力思維、行政思維、甚至人治思維來治國理政已經不行了，強制命令讓你必須做，老百姓已經不幹了，已經穩定不了了。
什麼是法治思維？我認為法治思維就是領導幹部想問題、做決策、辦事情都必須以法律為準繩，善於運用法治方式保護和實現人民權益，維護社會公平正義的思維方式。
我覺得有五個要點，第一個要堅持自覺地學法、尊法、信法、守法、用法、護法，有的領導幹部一直在講法，實際上不信法，實際上信權。這一次明確講了信法，還要護法，領導幹部要維護法律，法律就是一張紙，如果我們不護法律它就沒有權威。第二個是堅持職權法定，你到底有沒有這個權。第三個是堅持保護公民權利，目的是保護公民權利。第四個是堅持法律面前人人平等。第五個是堅持自覺接受監督和承擔法律責任。這就是五個要點，我們法治思維要按照這個去做。
《決定》有一個非常重要的一點，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實際重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事，作為考察幹部的重要內容，在同等條件下，優先提拔室外法律素養好，依法辦事能力強的幹部，對特權思想嚴重、法制觀念淡薄的幹部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。現在對於幹部最重要的指揮棒，我舉就是兩個，一個給帽子，一個是摘帽子，所以組織部跟紀委的權威很高。為什麼要把法治建設成效納入工作實際考核？三中全會強調淡化GDP考核，不以GDP來硬性規定，但是把法治考核寫進了三中全會《決定》，四中全會進一步強化，什麼原因？就是因為我們現在法治非常重要，但是非常薄弱，很多領導幹部把法治形式化、口號化、使用化，總書記講的搞花架子，並沒有真抓，並沒有抓出實效，所以就要考核，要在用人上充分體現。
另外一個原因，我們法治是一個綜合性的指標，經濟、政治、文化、社會、生態，哪個沒有法治？內政、外交、國防、治黨治國治軍都有，法治真正抓到位了，考核到位了，七大考核都可以取消了，都可以大大縮減了。現在我們法治之外又搞一套考核標準，那樣既不利於法治權威也不利於工作的落實。
這次把港澳台也納入了依法治國總體框架，我們是一國四域，中華人民共和國，一個中國下面，大陸社會主義法治，香港總體上它實際上是英國的普通法，澳門是葡萄牙的大陸法，台灣的法，都納入了，加強涉外法律工作，我們還要參與國際規則制定，保護中國公民在海外的權益、海外公民法人在中國的權益，就是國際法的問題，我們也納入進了全面推進依法治國。所以這次全面推進依法治國的《決定》，的確是我們整個法治的一個頂層設計，是一個路線圖以及施工圖，意義非常重大。所以總書記講話當中多次用法家代表人物韓非的名言，國無常強無常弱，國家沒有永遠強盛，沒有永遠衰弱，奉法者強則國強，奉法者弱則國弱，我們奉行法律的人強則國家強，奉行法律的人弱則國家弱。我們廣大公務員，廣大黨員領導幹部，特別是中國家機關公務員，如果我們奉行法律，我們國家一定會強盛，中華民族偉大復興將指日可待。
這一段時間，一個小時多一點，簡要的給大家彙報一下《決定》和十八屆四中全會的精神，有些是個人理解，如有不對之處，希望同志們批評指正。謝謝大家！
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