關於全面推進依法治國若干重大問題的決定的學習體會。

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　　中國共產黨第十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），明確提出了依法治國的指導思想、總體目標、基本原則和重大任務，並提出了一系列依法治國的新觀點、新舉措，這是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，也是國家治理模式的重大發展。《決定》對我國法學理論和法治實踐具有重要的指導意義，對未來我國政治發展、經濟社會以及人們的生產生活也必將產生深遠的影響。

　　一、全面推進依法治國的總目標

　　《決定》明確了全面推進依法治國的總目標，即「建設有中國特色社會主義法治體系，建設法治國家」。所謂中國特色就是指我國法治建設必須堅持共產黨的領導，堅持從中國實際出發。這是中國法治建設的最大特色，也是中國建設法治國家的最大保證，否則，離開了黨堅強有力的領導，中國不是淪為「四分五裂」，就將面臨「一盤散沙」，人民的根本福祉將遭受徹底顛覆，法治建設也將無從談起。歷史也一再證明，中國的法治建設不能、也無法照搬任何其他國家的法治模式，必須從中國實際和中國國情出發。為此，堅持黨的領導、從中國實際出發，是中國建設法治國家的的最大特色。

　　所謂法治體系，不同於法律體系。法律體系（legal system）是靜態的，不包含價值判斷（正義或非正義）的法律制度體系，這種法制國家在歷史上也曾經存在；而法治體系則是包含了立法、執法、司法、守法等各個環節所構成的完整的動態體系，並且在價值取向上，立法應當是正義之法、良善之法。根據《決定》，中國特色的社會主義法治體系包括五大體系，即完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系。在法治體系和法治國家的關係上，法治體系建設既是我國社會主義法治國家建設的重要內容，也是法治國家建設的重要衡量指標。總之，《決定》明確了社會主義法治體系與法治國家的內在邏輯關係，明確了法治國家建設和實現中國夢的根本方向和路徑。

　　二、全面推進依法治國的重大任務

　　《決定》明確了全面推進依法治國的重大任務，這就是「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快法治政府建設；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。」上述重大任務涉及立法、行政、司法、守法，法治工作隊伍和黨的領導六個方面。《決定》明確了上述六大任務在全面推進依法治國上的地位和作用，同時，還對每一項重大任務明確提出了若干重大改革措施，是涉及立法體制、行政執法體制、司法體制以及法律職業等體制改革的系統方案，而每一項重大舉措均有其深刻的政治、經濟和社會背景。

　　（一）法治國家建設必須立法先行

　　《決定》將「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施」列為法治國家建設的首要任務；明確提出，良法是善治之前提，建設中國特色社會主義法治體系必須立法先行。

　　改革開放30多年以來，我國立法取得了舉世矚目的成就，中國特色的社會主義法律體系已基本形成，初步解決了改革開放初期「無法可依」的局面。我國立法體制的特點是「一元多層級」，即：全國人大及常委會制定法律，國務院制定行政法規；國務院各部委制定規章；地方省級人大及較大市人大及常委會制定地方性法規、省級人民政府和較大市人民政府制定規章等。在「一元多層級」的立法體制下，下位法違反上位法甚至違反憲法的現象，應當屬於常態和自然現象；那麼，與其相適應，我國亦應當建立起解決立法違法、違憲的審查機制。然而，很長一段時期以來，我們沒有建立起有效的立法違法、違憲的審查機制，導致立法出現了很多問題，如在立法上存在的「國家利益部門化、部門利益法制化、部門利益私有化」現象就是其中的典型；同時，在立法理念上，很多立法往往「以官為本、立法擴權」；在法律規範的密度上，立法有時存在不具體、不明確、授予過於寬泛的自由裁量權；同時，不同的法律規範之間還缺乏協調，一些法律規範缺乏針對性，一些重點領域的立法滯後等。

　　為此，《決定》明確提出，要以提高立法質量為關鍵，恪守以民為本、立法為民的理念。對立法違法、違憲的問題，《決定》提出，健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及常委會的憲法解釋機制。同時，提出深入推進科學立法、民主立法，拓寬公民有序參與立法途徑；加強重點領域的立法等。可以說，《決定》對解決我國立法長期以來存在的問題，提出了明確的應對舉措和方案，為我國立法改革指明了方向、奠定了基礎。

　　（二）法治政府建設是法治國家的核心和關鍵

　　《決定》在法治政府建設上明確提出「法律的生命在於實施，法律的權威也在於實施」。可以說，行政機關依法行政，是建設法治國家的關鍵與核心。

　　截至目前，我國已制定有現行憲法和有效法律243部、行政法規721部、地方性法規9200部，國務院部門規章和地方政府規章則達上萬件。在這些眾多的法律規範文件中，80%以上是由行政機關來執行的，而由司法機關適用的法律規範只佔20%，因而，行政機關在法治國家建設中的擔子最重、任務最為艱巨。如果行政機關依法行政，那麼，法治政府建設就有了堅實的基礎，依法治國的目標就能夠實現。正是從這一意義上而言，依法行政、建設法治政府是法治國家建設的核心和關鍵。

　　當前，我國法治政府建設最迫切解決問題是處理好「政府與市場」的關係問題，即政府對市場的介入應當限於市場失靈以及市場機制難以發揮作用的領域。而政府對市場的干預必須確立「有限政府」原則，即法無明文授權不得為。因為經濟發展的動力和活力來自於市場，而非政府的微觀干預和管理。多年來，雖然我們進行了政府職能轉變、機構改革，但是整體而言，仍然沒有處理好政府與市場的關係，政府管了很多不該管、也管不好的事情；而政府應當管也能夠管的很多事情，政府反而缺位。當前，我國法治政府建設存在的最大障礙既表現為政府「不當為而為之」，又表現為「當為而不為」；政府職能交叉、權責不統一、執法不嚴、違法不究等現象仍然屢有發生。而法治政府建設亟待明確政府的權力邊界，合理、科學地確定政府職能，明確其權力範圍，列明權力清單。《決定》明確提出：「依法全面履行政府職能，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。」

　　據統計，全國各地幾乎都或多或少地存在「政績工程」、「形象工程」，有的地方不徵求群眾意見，為了GDP盲目引進高污染項目，引發了許多群體性事件，這些都是「拍腦袋」決策的結果。在一些縣市，地方黨委政府存在明顯的「公司化治理」傾向，其施政的唯一目不是社會管理和社會服務，而是謀取經濟利益和財政收入。頻繁發生的「暴力拆遷」、「土地財政」以及社會公共產品長期缺位等，即是明證。法治政府應當是民主決策的政府，特別是政府的重大決策更應當呼應和順應民意，滿足人民群眾不斷增長的物質、文化和精神需求。否則，政府決策遠離民意，就必然導致官民矛盾甚至衝突。對此，《決定》明確提出，健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。

　　「徒法不足以自行」，各級人民政府及其工作部門應當嚴格履行法定職責，保護人民群眾的切身利益，特別是在食品安全、環境保護、勞動與社會保障等涉及群眾切身利益的執法領域，應當加大執法力度，從嚴執法，不留死角。為確保嚴格執法，避免執法的隨意性，應當明確行政裁量的標準，明確違法不作為的責任。《決定》明確提出，加強執法監督，堅持嚴格規範公正文明執法；強化對行政權力的制約和監督，全面推進政務公開。

　　（三）司法公正是法治國家的保障

　　《決定》明確提出，「公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要的引領作用，司法不公對社會公正具有致命的破壞作用。」

　　在現代社會，對於任何一場糾紛而言，司法程序業已成為最終程序和最高程序，各國立法均確立了「司法最終」和「司法最高」原則，即司法權一旦啟動作出裁判，該裁判就具有了最高的效力和最終的性質。正是在這種意義上，人們說，司法公正是司法的生命。英國哲學家培根早就有一句形象比喻：「我們應當懂得一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪；因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流；而不公正的裁判則毀壞法律——好比污染了水源。」

　　近年來，司法不公現象已不是一種偶然，而已成為人們廣泛關注的社會熱點問題。導致司法不公的原因是多方面的，既有司法體制機制方面的原因，也有傳統思想意識方面的因素。概括而言，主要有兩方面誘因造成：一是司法權的地方化影響。由於地方司法機關的組成人員由同級人大產生，工資福利也由同級政府供給，從而導致司法機關只對地方黨委政府負責，不對國家的法律負責，致使地方司法機關成為地方黨委政府的施政工具。長期以來「民告官」案件存在的「立案難、判決難、執行難」，其癥結就在於此。二是案件當事人和關係人的說情和干擾。中國傳統上是個「熟人社會」，遇到麻煩，首先想到的不是法律，而是「托關係、找熟人」；俗話說，「案子進了法院的門，原告、被告各找自己的人」。打官司演化成為「打關係」，甚至是一起普通的糾紛也可能演變成為原、被告雙方各自政治權力、社會地位和經濟實力的血拚。在這種環境和氛圍下，人民法院要做到公正司法，其困難可想而知。為此，要保證司法公正，提高司法的公信力，必須從觀念和體制機制入手，解決司法不公的問題。

　　《決定》對解決司法不公現象提出了明確的應對舉措，這些改革措施必將對我國的司法體制改革產生深遠的影響。歸納《決定》應對司法不公的舉措主要有：建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄，實行通報和責任追究制度；優化司法資源配置，最高人民法院設立巡迴法庭；推進嚴格司法，實行案件質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗；保障人民群眾參與司法，加強對司法活動的監督等。

　　（四）全民守法是法治國家建設的基礎

　　《決定》明確提出：「法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。」

　　全民守法是法治國家的基本要求，也是法律規範得以實施的最基本方式。全民守法，就是指全體公民無論身份地位等差異，都應當一律平等地依照法律享有權利和承擔義務。立法者制定法律的目的，就是要使法律在社會生活中得到實施，否則，如果一個國家和社會制定了大量的法律，但卻不能在全社會中得到遵守和實施，那麼，立法也就失去了目的，也失去了法律的權威性和尊嚴。而要做到全民守法，就必須培養人們的法治觀念，樹立法律信仰。美國法學家伯爾曼曾經有言：「法律必須被信仰，否則它將形同虛設。」然而，由於中國傳統文化和觀念的影響根深蒂固，雖然我國經過一個多世紀的社會變遷，但法律仍難以融入人們的社會生活，難以成為指導人們思想和行為的規範；在社會各階層中，法治觀念、法律信仰仍然普遍淡薄，守法意識、守法覺悟還沒有普遍確立，相反，「法不責眾」、「知法犯法」甚至是「特權思想」等現象反而頗有市場，構成了對法治國家建設的最大威脅。

　　對此，《決定》明確提出，推動全社會樹立法治意識；把法治教育納入國民教育體系；推進多層次多領域的依法治理，發揮市民公約、鄉規民約、行業自律、團體規章等社會規範在社會治理中的積極作用；建設完備的法律服務體系；健全依法維權和化解糾紛機制等。

　　（五）加強法治工作隊伍建設是法治國家的有力支撐

　　《決定》將法治工作隊伍建設視為法治國家建設的重要支撐力量，明確提出，「全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準；著力建設一支忠於黨、忠於國家、忠於人民、忠於法律的社會主義法治工作隊伍。」

　　法治國家建設，僅有良好的法律還不夠，法律的實施還需要執法者、司法者嚴格執法和公正適法。而執法者、司法者的政治和業務素質如何，又取決於法學教育者。在推進依法治國進程中，由法律工作者、法學工作者所構成的法律職業共同體，其職業的共同特點在於它的道德性和正義性，法律職業是與道德、法律和社會正義為伴的職業。法律職業者的最終目的在於實現個案正義，並通過個案正義實現社會正義。因此，法治工作者必須具備強烈的正義感和使命感，具有社會良知，並勇於承擔社會責任。法治工作者不是工匠，而是社會正義之士。法治工作者不能只顧法條，而不顧天理和正義。

　　改革開放30多年以來，我國的法治工作者隊伍不斷壯大、隊伍的政治和業務素質不斷提高，為法治國家建設作出了重要貢獻。然而，不容否認的是，在市場經濟的影響下，拜金主義也影響到這隻隊伍的純潔性，一些執法、適法者知法犯法甚至貪贓枉法；同時，這種隊伍還存在著各自為戰、缺乏交流與溝通的問題。針對我國法治工作隊伍的這些不足和問題，《決定》明確提出，建設高素質法治專門隊伍，把思想政治建設擺在首位，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度；加強法律服務隊伍建設，各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師；創新法治人才培養機制等，均是解決我國法治工作隊伍存在問題的可行之舉。

　　（六）黨的領導是建設法治國家的最根本保證

　　《決定》強調，「黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本保證。」

　　我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在，是全國各族人民的利益所系、也是全面推進依法治國的題中之義。黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，國家和社會生活法治化才能有序推進。依法執政，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。為此，《決定》強調，堅持依法執政，政法委是黨委領導政法工作的組織形式，必須長期堅持；加強黨內法規制度建設；提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力；推進基層治理法治化；深入推進依法治軍、從嚴治軍等。