馮全民：如何打破香港普選爭議僵局？

 　　當前，香港市民圍繞2017年行政長官普選候選人如何提名而發生的爭議持續發酵。部分市民和學生參與的「佔中」活動已持續半月之久，港府與學聯的對話擱置，部分市民和學生繼續「佔中」行動，甚至在金鐘一帶攜帶帳篷安營紮寨，準備長期抗爭。

　　而政府方面，在9月28日施放78發催淚彈試圖驅散「佔中」人群未果後，目前尚未採取進一步的強制行動。但港府並沒有對「佔中」人士的訴求有讓步的跡象，雙方處於僵持狀態。

　　香港的「佔中」和「反佔中」活動，已經引起國際輿論的廣泛關注。中共十八屆四中全會和APEC會議即將在京召開，如果爭議雙方繼續僵持下去，不但會影響香港的社會秩序和經濟民生，加劇市民之間的對立，損害港府的管制威信，動搖香港作為國際金融中心的地位，而且會貶損「一國兩制」在香港的實踐成效，對國家統一造成嚴重的不利影響。

　　那麼，如何才能消彌港府與部分民眾在特首普選上的爭議，儘快化解港人的街頭抗爭活動呢?筆者認為，在香港這個公民社會發育充分、言論自由、媒體獨立、法治完備的地區，警方強制清場、「反佔中」人士出動反對「佔中」，或寄希望於「佔中」人士偃旗息鼓、自行撤離街頭，並非解決問題的良策。相關各方還是要在法律框架內，以《基本法》為依據，遵循「一國兩制」、「港人治港」的原則，通過協商對話解決爭議。

　　一、堅持公民提名的人士應放棄主張，同意普選行政長官時候選人由提名委員會提名

　　儘管「真普聯」在今年6月22日組織的為期10天、聲稱有近80萬人參與的全民投票結束後宣布，在3個民間政改方案中，包含公民、政黨和提名委員會提名的真普聯「三軌方案」得票最多，為 33萬1千多，得票率42.1%;學界提出的「公民提名」方案，得票30萬2千多，得票率38.4%，人民力量方案獲得8萬1千多票 ，得票率10.4%。由於學界和人力方案都力撐公民提名，因此兩個方案合起來佔48.8%，具有強大的民意支持 。

　　但相關人士必須承認，無論是政黨提名還是公民提名，都面臨超出《基本法》第四十五條規定的明顯問題，可行性非常渺茫。

　　《基本法》第四十五條第二款明確規定，「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。

　　雖然堅持政黨提名、公民提名的人士堅持認為，《基本法》第四十五條並沒有明確排除和禁止政黨提名和公民提名。但行政長官的選舉並非民法範疇內的民事行為，很難用「法無禁止即可為」來支撐自己的主張。

　　而反對政黨提名、公民提名的港府和社會人士，根據《基本法》第四十五條的規定，認為提名委在職能上具有排他性，是行政長官候選人提名唯一主體的觀點，也不能說毫無法據和道理。

　　因此，撇開提名委提名、政黨提名、公民提名的代表性與合理性不談，除非對《基本法》第四十五條作出修改，明確規定香港行政長官候選人可以在提名委提名的同時，允許政黨提名、公民提名。那麼，政黨提名、公民提名就面臨不可逾越的法律障礙。

　　人所共知，要求全國人大召開會議，對《香港特別行政區行政長官的產生辦法》作出修改非常困難、甚至是不可能的。

　　有鑒於此，筆者建議，堅持政黨提名、公民提名的人士應理智地作出讓步，同意普選行政長官時候選人由提名委員會提名(前提是維持原來1/8的提名門檻不變，對此將在下面論述。)，將精力放在候選人確定後爭取選民的選票上。

　　二、將行政長官候選人提名門檻由1/8提高到1/2值得商榷，全國人大常委應維持原1/8的提名門檻不變

　　今年8月31日，全國人大常委會作出了《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》，規定香港從2017年開始普選行政長官時，原來1200人的選舉委員會改名為提名委員會，「每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持」。也就說，將行政長官候選人的提名門檻，由原來須獲得1/8選舉委員會提名支持，改為須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。

　　正是全國人大常委的這一決定，被泛民人士認為是關死了他們在行政長官候選人提名中的閘門，從而引發了他們激烈的抗爭。

　　全國人大常委的決定當然具有法定權威。但這並不等於說就不能討論，不等於就不能提出疑議。否則，就沒有法律的撤銷和修改問題了。

　　以筆者來看，全國人大常委的這個決定，疑似存在以下五個方面的問題。

　　其一，這一決定不符合全國人大頒布的《香港特別行政區行政長官的產生辦法》關於行政長官候選人提名門檻的規定。

　　1990年4月4日，七屆全國人大第三次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區基本法》及有關的附件。《基本法》附件一即《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定，行政長官由一個具有廣泛代表性的共800人的選舉委員會經一人一票無記名投票選出行政長官候任人，報中央人民政府任命。並規定「不少於一百名的選舉委員可聯合提名行政長官候選人」，即行政長官候選人提名門檻是獲得選舉委員會1/8的提名票。

　　到目前為止，全國人大並沒有對《香港特別行政區行政長官的產生辦法》中關於行政長官候選人提名門檻的規定作出修改。因此，全國人大常委的這一決定是不符合全國人大制定的相關規定的。

　　其二，全國人大常委會的這一決定有越權之嫌。

　　全國人大常委會當然有權對《基本法》及其附件進行解釋，這是毫無疑義的。但《香港特別行政區行政長官的產生辦法》中，關於行政長官候選人須獲得選舉委員會中100委員提名的規定清晰明確，根本無需對此解釋。正因如此，1990年4月4日，七屆全國人大第三次會議在通過《香港特別行政區行政長官的產生辦法》，決定香港第一屆行政長官不由800名選舉委員會選舉、而是由400人的推選委員會推舉時，全國人大在同日又制定了《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》。如果全國人大常委會有權通過法律解釋決定行政長官候選人須獲得選舉委員會中多少提名票數，那又何須全國人大制定專門法律呢?因此，全國人大常委會關於「每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持」的決定，是對全國人大原規定的修改，有越權之嫌。

　　也許有人會講，2012年香港進行第四屆行政長官選舉時，全國人大也沒有對《香港特別行政區行政長官的產生辦法》進行修改，那選舉委員會不也從800名增加到1200名了嗎?不錯，第四屆行政長官選舉的選舉委員會是從800名增加到了1200名，但候選人提名的1/8門檻並沒有改變。而且，這一增加是第十屆全國人大常委會第三十一次會議，在2007年12月29日通過的《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》，授權香港特別行政區政府和立法會，允許他們對第四屆行政長官的具體產生辦法「作出符合循序漸進原則的適當修改」的。嗣後，也就是2011年3月11日，香港立法會對《香港行政長官選舉條例 》進行了修訂，將2001年制定的《香港行政長官選舉條例 》規定的行政長官候選人的提名由「須由不少於100名選舉委員作出」，修改為「須由不少於150名選舉委員作出」。

　　其三，全國人大常委會的這一決定打破了香港歷次行政長官選舉候選人提名門檻的慣例。

　　香港從1996年到2012年先後進行了5次行政長官選舉，每次選舉成為行政長官候選人的提名門檻都是獲得選舉(推選)委員會1/8的提名票。

　　第一次是1996年第一屆行政長官的選舉。

　　前面已經談到，1996年第一屆行政長官的選舉並不是按照香港特別行政區行政長官的產生辦法》的規定，由800名的選舉委員會選舉，而是由400人的推選委員會「以協商方式、或協商後提名選舉，推舉第一任行政長官人選」。因為，當時800名的選舉委員會還沒有成立。

　　1996年11月15日， 400名推選委員會成員在香港會展中心舉行會議，對第一屆行政長官選舉候選人進行提名和選舉。雖然《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》並沒有對第一屆行政長官候選人的提名門檻作出具體規定，但推委會在推選候選人時，遵循了《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定的成為行政長官候選人，須獲得推選委員會1/8提名票的提名門檻。結果從李福善、董建華、楊鐵梁、吳光正、杜森、區玉麟、蔡正矩、漢彪8名參選人中，選出3名獲得超過50名推委提名的正式候選人。其中，董建華獲提名票206票，楊鐵梁82票，吳光正54票。在後來的投票選舉中，董建華以320票當選。

　　第二次是2002年第二屆行政長官選舉。

　　1998年，香港決定選舉產生第一屆立法會，以取代回歸之前成立的臨時立法會。60名議員分別從分區直選中選出20名，功能團體選舉30名，選舉委員會選舉10名，任期兩年。

　　1998年4月2日，為了選出立法會中由選舉委員會選舉的10個議席，進行了第一次選舉委員會選舉，從 38個界別中分組選出664名選舉委員進入800人的選舉委員會。其餘人員由宗教界界別分組提名產生40名委員，36名港區全國人大代表和60名立法會議員則是當然委員。自此，800人的選舉委員會正式成立，開始承擔由選舉委員會選舉的立法會議席(第一屆立法會10席，第二屆立法會6席。自第三屆立法會始，不再由選舉委員會選舉立法會議員)和2012年前3次行政長官的選舉職能。

　　2001年9月21日，香港立法會按照《香港特別行政區行政長官的產生辦法》的規定，為了規範行政長官選舉的有關或相應事宜，制定了《香港行政長官選舉條例》。該《條例》第16條遵循了《香港特別行政區行政長官的產生辦法》關於行政長官候選人提名門檻的規定，明確「任何候選人的提名均須由不少於100名選舉委員作出」，延續了行政長官選舉候選人提名的1/8門檻。

　　2002年3月24日，香港進行第二屆行政長官選舉，董建華競選連任，結果獲得選舉委員會762票提名票，成為唯一正式候選人而自動當選。

　　第三次是第二屆行政長官的補選。

　　2005年3月13日，董建華在未完成第二屆行政長官任期的情況下以健康理由辭職。董建華辭職後，由時任政務司司長曾蔭權署理行政長官職務。他在當年6月16日舉行的第二屆行政長官補選中獲得選舉委員會714票提名票而自動當選。

　　第四次是第三屆行政長官選舉。

　　2007年3月25日，香港進行第三屆行政長官選舉。在選舉委員會提名中，泛民代表梁家傑獲得選舉委員會132票提名票，競選連任的曾蔭權獲得選舉委員會641票提名票，雙雙成為正式候選人。當然，在此後的正式選舉中，曾蔭權以649票成功當選連任。

　　第五次是第四屆行政長官選舉。

　　2007年12月29日，第十屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《關於香港特別行政區2012年行政長官和立法會產生辦法及有關普選問題的決定》。在明確2012年香港特別行政區第四屆行政長官不實行普選的同時，允許對第四屆行政長官的具體產生辦法「作出符合循序漸進原則的適當修改」。

　　對第四屆行政長官產生辦法的「適當修改」的具體體現，就是將選舉委員會由800名增加到1200名。因應這一「適當修改」， 2011年3月11日修訂的《香港行政長官選舉條例 》也在第16條中明確，任何行政長官候選人的提名均「須由不少於150名選舉委員作出」。這一規定繼續維持行政長官選舉候選人提名的1/8門檻不變。

　　2012年3月25日，香港進行第四屆行政長官選舉。在前期提名階段，因梁振英獲選舉委員會305票提名票，何俊仁獲188票提名票，唐英年獲390票提名票，均超過150票提名票而成為正式候選人。爾後在正式選舉中，梁振英以689票勝選。

　　縱觀從1996年到2012年的5次行政長官選舉，成為行政長官候選人的提名門檻都是獲得推選委員會、選舉委員會1/8的提名票。顯然，全國人大常委會的決定是打破了香港歷次行政長官選舉候選人提名門檻的慣例。

　　其四，全國人大常委會的決定不符合循序漸進發展民主的原則。

　　香港行政長官的選舉，從400名的推委會選舉，發展到800名的選舉委員會選舉、1200人的選舉委員會選舉，最終發展到「一人一票」普選，體現了循序漸進發展民主的原則。應該說「一人一票」的普選，已經是選舉行政長官的最高民主形式，不可能還有什麼一人兩票、一人三票的普選。

　　本來，行政長官的選舉由1200人的選舉委員會選舉發展到「一人一票」普選時，在推選行政長官候選人上也應同步發展民主，即使不降低候選人提名的門檻也應維持不變，以儘可能地保證各黨派所支持的人選均有成為候選人的機會。然而，不幸的是，全國人大常委會的決定在放開「一人一票」普選的同時，卻收緊了候選人提名的關口、大大幅度提高了候選人提名的門檻。這恐怕很難說是一個發展民主的規定。

　　其五，全國人大常委會決定缺乏令人信服的理由支持。

　　全國人大常委會決定將行政長官普選時候選人的提名門檻由1/8提高到1/2，由獲得150選委會提名票提高到獲得601票提名委提名票後，香港一時間輿論大嘩。為什麼2017年開始 「一人一票」普選行政長官時，在提名委員會的人數、構成和委員產生辦法與第四屆行政長官選舉委員會相同，只是改了一個名字的情況下，候選人的提名門檻就要由1/8提高到1/2呢?

　　是為了提高候選人的代表性嗎?既然以前5次選舉行政長官時，無論是400人的推委會，還是800人、1200人的選委會，其按1/8門檻提名的候選人都具有「廣泛代表性」，為什麼實行普選時1200人提名委按1/8的提名門檻提名的候選人就沒有廣泛代表性呢?

　　是為了提高候選人的「質量」，確保「行政長官必須由愛國愛港人士擔任」嗎?任何選舉本質上都是選舉人的一個擇優過程，候選人並不等於當選人。如果在行政長官普選的推舉候選人環節就已經由1200人的提名委選擇了「愛國愛港人士」，那麼候選人提名之後全體選民「一人一票」再一次選擇「愛國愛港人士」豈不成了毫無意義的多餘之舉?

　　上述分析表明，全國人大常委會的決定確實存在一些不可迴避的問題，需要加以彌補糾正。全國人大常委會應當按照《香港特別行政區行政長官的產生辦法》的規定，繼續維持選行政長官候選人1/8的提名門檻。

　　令人欣慰的是，全國港澳研究會秘書處在今年9月24日發表的《行政長官普選的核心問題》一文中，也提出了「在預提名階段，委員聯名推薦人選所需的最低法定人數，也可以參照行政長官選舉委員會現行的辦法，定為150名，以儘可能地保證各黨派所支持的人選，均能獲得「入閘」的機會」的建議。

　　此外，在行政長官由1200人的選舉委員會提名候選人和選舉時，現行《香港行政長官選舉條例 》第26A條規定，在只有一名候選人的情況下，候選人所取得的支持票的票數超逾600票才能當選。但全國人大常委會在允許行政長官普選時，卻沒有對當選人要獲得多少比例的登記選民票作出規定。對這一重大缺漏應作出補充規定。筆者認為，在當前香港社會民意嚴重分化的情況下，行政長官不能按簡單多數計票原則確定當選，而應當獲得1/2以上登記選民票才能當選。唯此，才能保證行政長官有足夠合法性，增強特別行政區政府的管制能力。

　　2014-10-13