熊秋紅：監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究（上）

熊秋紅

中國社會科學院法學研究所研究員、博士生導師。

 摘  要 

在國家監察體制改革中，監察委員會是否擁有職務犯罪偵查權存在著爭議，監察委員會應當享有哪些職權也尚待明確。由於各國司法體制不盡相同，因此刑事案件管轄權的分工和職務犯罪偵查權的配置存在差異，主要有由警察行使偵查權、檢察官直接行使偵查權和設專門機構行使偵查權之別。不同的模式選擇往往由法律文化傳統、訴訟模式、職務犯罪的特點、腐敗的嚴重程度、偵查能力、公眾的信任程度等多種因素共同決定。監察委員會的設立，使得我國職務犯罪偵查權從檢察機關直接行使模式轉向專門機構行使模式，在此背景下，新加坡貪污調查局、香港廉政公署、澳門廉政公署的實踐經驗對中國大陸地區具有重要的借鑒意義。受法治原則和人權原則的約束，應當賦予監察委員會履行反腐敗職責所需的必要權力，而非打擊腐敗所需的全部權力；監察委員會偵查權不應是原有反腐敗機構權力的簡單相加，而應從我國現行法律出發，參照新加坡及其他地區的經驗和刑事司法國際標準進行具體甄別；在監察體制改革中，應注意避免「只轉權力、不轉權利」的片面思維，完善對監察委員會偵查權進行監督和制約的機制。

2016年1月12日，習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中指出：「要做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督」；「要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察範圍，整合監察力量，健全國家監督組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。」2016年11月，中共中央辦公廳印發了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》），這標誌著國家監察體制改革正式拉開帷幕。2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），授權在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。《試點方案》和《決定》勾勒了反腐敗體制機制建設的基本框架，但相關的理論論證和制度設計有待進一步展開。國家監察體制改革將依規治黨與依法治國有機統一，融紀律檢查、行政監察和刑事偵查於一體。公職人員腐敗行為的嚴重程度，存在著從違紀、違法到犯罪的不同層級，其中犯罪是腐敗行為最為嚴重的表現形態。在監察體制改革中，檢察機關行使的職務犯罪偵查權是否應當轉由監察委員會行使？對於職務犯罪案件，應當如何設定監察委員會偵查權的具體權能？如何防止監察委員會的職務犯罪偵查權被濫用？上述問題是監察體制改革中存在較大爭議的問題，也是急需進行深入探討的問題。在本文中，筆者擬從比較法的進路，對上述問題做出回答。

一

問題之提出

關於監察委員會是否擁有職務犯罪的偵查權，《試點方案》和《決定》均未予以明示。《決定》要求，試點地區監察委員會按照管理許可權，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察；監察委員會履行監督、調查、處置三項職責，即監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況；調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。根據上述要求，對於公職人員的職務違法和職務犯罪行為，監察委員會負有「調查」之責，這裡未使用「偵查」一詞。

從《決定》的具體內容看，與職務犯罪偵查權相關的規定主要包括以下三個方面：其一，檢察機關的自偵部門轉隸至監察委員會，將試點地區人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會；其二，對監察委員會可以採取的措施進行了列舉，包括「談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等」；其三，要求暫時調整或者暫時停止適用現行《刑事訴訟法》的若干規定，包括《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節。

儘管《決定》未使用「偵查」一詞，但具體內容卻體現出監察委員會實際享有原來由檢察機關所行使的部分偵查權，主要表現在：

首先，檢察機關自偵部門整體轉隸至監察委員會，必然帶來相關職能的移轉，在檢察機關失去專門自偵部門的情況下，原來由自偵部門行使的職務犯罪偵查權不可能全部改由檢察機關內部其他部門行使，而是主要由新設立的監察委員會行使。整合反腐資源的目的是為了加強對職務犯罪的打擊，如果只轉機構，不轉職權，將難以達此目的。

其次，在《決定》所列舉的調查措施中，部分措施的強制性程度頗高，帶有明顯的「偵查」色彩。刑事偵查中可以採取的強制性措施大體上包括三類：第一類為針對人的強制性措施，如逮捕、拘留、取保候審、監視居住、拘傳；第二類為針對物的強制性措施，如搜查、查封、扣押、凍結；第三類為針對隱私的強制性措施，如竊聽電話、攔截電子郵件等技術偵查措施。這些強制性措施涉及到對公民的人身權、財產權、隱私權等基本權利的干預，其使用必須受到法律的嚴格規制。現代法治國家的普遍做法是對逮捕、搜查、通訊監聽等強制偵查措施的採用進行司法審查，由法官事先批准後才能進行。《決定》中所列舉的「搜查」措施顯屬嚴厲程度較高的強制性措施，一般視其為「偵查」措施。《人民警察法》第12條規定：「為偵查犯罪活動的需要，公安機關的人民警察可以依法執行拘留、搜查、逮捕或者其他強制措施」。根據《行政監察法》，監察機關在「調查」違反行政紀律行為時，可以採取的措施包括暫予扣留、留存；責令不得處置涉案財產；責令作出解釋和說明；查詢存款等等。調查措施的嚴厲程度明顯低於偵查措施。至於留置措施，根據《人民警察法》的規定，主要針對具有違法犯罪嫌疑的人員採用，限制人身自由最長不得超過48小時。從限制人身自由的強度來看，留置既可被視為「調查」措施，亦可被視為「偵查」措施。

最後，暫時調整或者暫時停止適用的《刑事訴訟法》條款均與檢察機關的職務犯罪偵查權有關。如《刑事訴訟法》第3條授權檢察機關對部分案件直接行使偵查權；第18條規定了檢察機關立案偵查的案件範圍（包括貪污賄賂犯罪、國家工作人員的瀆職犯罪、國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪、侵犯公民民主權利的犯罪以及國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件）；第148條規定檢察機關可以採取技術偵查措施；第二編第二章第十一節規定檢察機關可以採取逮捕、拘留、訊問、取保候審、監視居住等措施。既然涉及檢察機關職務犯罪偵查權的上述規定要暫時調整或者暫時停止適用，那麼在很大程度上可以理解為這些職權的行使主體將暫時從檢察機關變為監察委員會。

從以上分析中可以看出，在監察體制改革中，出現了職務犯罪的偵查權從檢察機關轉移至監察委員會的趨向，《決定》列舉的部分調查措施突破了《行政監察法》的規定，明顯帶有刑事偵查的色彩。但是，由於《決定》籠統地使用了「調查」一詞，加之未明確逮捕、拘留、取保候審、監視居住、技術偵查等措施的權力歸屬，學術界對監察委員會是否享有職務犯罪偵查權產生了理解和認知上的分歧。如馬懷德教授認為，國家監察委員會應當定位為執法監督機關，而非司法機關。檢察院擁有的偵查權、批捕權、公訴權，監察委員會並不能承繼。監察委員會的調查權不能取代檢察院的偵查權，性質上也不同於偵查權。而吳建雄教授則認為，職務犯罪偵查權並不具有檢察權的本質屬性，相反，偵查權的配置與檢察權設置的初衷存在緊張關係，因為偵查起訴職能同體不符合刑事訴訟的現代法治精神，有悖於偵、訴、審相互制約的憲法原則，偵查權的轉隸有利於突出檢察權的司法屬性。監察委員會是監察執法機關，監察執法權包括查處腐敗違法行為的調查權和非刑事處罰權以及查處腐敗犯罪的刑事偵查權。賦予監察委員會對腐敗違法行為的調查權、處分權，對腐敗犯罪的偵查權，這與腐敗從違法到犯罪的關聯性特徵高度契合，是非刑事手段和刑事手段並用反腐敗治理模式的創新，增強了腐敗預防的前置性和有效性；由監察委員會偵查、檢察機關審查起訴，從根本上改變了刑事訴訟中檢察機關「既當運動員又當裁判員」的弊端，體現了偵、訴、審獨立運行和相互制約的刑事訴訟原理及以權制權的控權法則。

要對上述爭議作出回答，比較法視角不可或缺，因為從歷史發展的源流關係來看，無論過去職務犯罪偵查權歸屬於檢察院，還是現在提出職務犯罪偵查權應當轉由監察委員會行使，這兩種方案均不是憑空出世，而是在比較法上有著各自的制度原型及成功經驗。而從中國法治的發展路徑來看，引進和移植外國法並加以中國化改造是基本路徑之一。有鑒於此，對職務犯罪的偵查權問題進行深入細緻的比較法研究，無疑有助於澄清學術界的爭議，較為清晰地說明監察委員會的權力性質、權力範圍和權力監督制約機制。

二

域外職務犯罪偵查權歸屬的基本狀況

偵查是刑事訴訟的初始階段，通常指依法享有偵查權的機關為收集證據、查明案件事實進行的一系列調查活動以及採取的強制性措施，如現場勘驗、逮捕、搜查、辨認、鑒定、詢問證人、訊問犯罪嫌疑人、通緝等等。偵查機關通常是最早接觸犯罪嫌疑人或被害人的國家公權力機關，代表國家行使刑事偵查權。當代各國的司法體制不盡相同，關於刑事案件管轄權的分工和偵查權的配置存在差異，但也有一定的共性。從職務犯罪偵查權的歸屬來看，大體可分為三種模式：第一種是由警察行使偵查權；第二種是由檢察官直接行使職務犯罪偵查權；第三種則是由專門機構行使職務犯罪偵查權。

（一）檢警一體化與警察行使偵查權

現代刑事訴訟以審判為中心，形成了控訴、辯護和裁判三種基本職能，其中警察機關和檢察機關共同承擔控訴職能，因而在理論上形成了檢警一體化的格局。在審判前的程序中，警察機關和檢察機關共同追訴犯罪，為法庭審判做準備。由於偵查職能服務於公訴職能，因此，在一些國家和地區，檢察機關被視為享有偵查權的主體，而警察機關則被視為偵查輔助機關。但從實踐狀況來看，偵查權實際上主要由警察機關行使，同時警檢關係呈現出不同的表現形態。

在大陸法系國家，檢察機關享有一般偵查權與指揮偵查權。如《德國刑事訴訟法》第160條規定，偵查程序由檢察院主導，檢察院負責對案件進行偵查和起訴，為此，檢察院享有廣泛的偵查權，「檢察院不僅要偵查對犯罪嫌疑人不利的情形，而且還要偵查對犯罪嫌疑人有利的情形，並且負責提取有喪失之虞的證據」。檢察官可以自行偵查，也可以指揮警察進行偵查。在理論上，警察在偵查犯罪時僅享有有限的權力，警察的作用僅限於在犯罪現場採取必要的手段防止關鍵證據的流失，採取一切緊急的、必要的措施解決案件中的疑惑，而由檢察官完成其餘的偵查。但在實踐中，警察在刑事訴訟中的權力已經擴展到可以進行任何偵查活動，除非法律有不同的規定。在一般案件中，刑事偵查由警察進行，檢察官真正的作用在於對警察偵查的結果進行複審、提出建議或者要求補充偵查。

根據《法國刑事訴訟法典》第53條的規定，在確認發生現行重罪或輕罪案件之後，在檢察官監督下進行的調查可以在8日內不間斷地進行。檢察官可以命令司法警察官在其指揮下進行辦案活動。除了現行犯罪案件之外，檢察官擁有與司法警察官身份相關的一切權力與特定許可權；對違反刑法的犯罪行為，進行或派人進行一切必要的追查與追訴行動；檢察官指揮（領導）其法院轄區內的司法警察官與警員的活動。在偵查方面，檢察官相當於司法警察官的上級。但在實踐中，檢察官很少親自負責偵查，也很少指令司法警察調查他們不願意調查的事實。

根據《義大利刑事訴訟法典》第326條和第327條的規定，公訴人和司法警察在各自的職責範圍內進行必要的初期偵查，以便作出與提起刑事訴訟有關的判斷；公訴人領導偵查工作並且直接調動司法警察，在報告犯罪信息之後，司法警察繼續進行自己主動開展的調查活動。另據該法典第55條的規定，司法警察應當偵查包括主動偵查犯罪，阻止犯罪造成更嚴重的後果，搜尋作案者，為保護證據而採取一切必要的措施，並且收集其他可能有助於刑事法律適用的材料；司法警察執行由司法機關決定或者委託的一切調查活動和其他活動。根據該法典第358條的規定，公訴人為實現刑事追訴的目的，可以「開展一切必要的活動，並且也核實對被調查人有利的事實和情節」。

日本《檢察廳法》第6條規定：「檢察官對任何犯罪都可進行偵查。檢察官與根據其他法令有偵查權的人的關係，依照刑事訴訟法的規定。」根據《日本刑事訴訟法》第189條、第191條、第193條的規定，司法警察職員在知悉有犯罪發生時，應及時偵查犯人及證據；檢察官認為有必要時，可以自行偵查犯罪；檢察官在管轄區域內，可以就偵查對司法警察職員作出必要的一般指示，可以為要求協助偵查而對司法警察職員進行必要的一般指揮；檢察官在自行偵查的場合有必要時，可以指揮司法警察職員，使其輔助偵查；司法警察職員應當服從檢察官的指示或指揮。在日本，「刑事訴訟的基本模式是，在警察偵查結束後，將案件移送給檢察官，並進行檢察偵查。因此，對於移送給檢察官的案件，從維持公訴的角度看，檢察偵查原則上是補充偵查」；「在承認檢察官偵查必要性的同時，也確立了警察在偵查中的主體地位」。

在英美法系國家，偵查權的配置比較分散，同時檢察制度並不發達，警察在偵查犯罪方面起主要作用。在英國，警察在應對犯罪方面的權力，最初主要源於治安自治的普通法傳統，對已經發生的犯罪，警察所能採取的行動和普通公眾無異。隨著警察職業化程度的提高，與普通公眾不同的偵查犯罪的手段和措施自然地發展出來，逐漸形成了警察所特有的偵查權，並且不斷擴張。「警察獨立」、「警察只對法律負責」等觀念得到了普通法的確認。1986年10月，英國引入了皇家檢控署（CPS），但該機構並未在刑事偵查中扮演支配性的角色，而是接管了起訴犯罪的責任；檢察長的職責之一是「為警察就所有有關刑事犯罪的事項提供建議」。

在美國，偵查機構大體可分為聯邦、州和地方三級。聯邦偵查機構分設在聯邦政府的七個部（包括財政部、司法部、內政部、郵電部等），共有19個。聯邦調查局是聯邦系統最重要的偵查機構，偵查範圍主要涉及白領犯罪、違反賭博法、毒品犯罪、縱火、詐騙、外國間諜、侵犯市民權利、暴力性的連續犯罪以及涉及高科技的犯罪等200多種犯罪。美國各州和地方警察機構種類繁多，如高速公路巡警、州警察局、州公園警察署、州立大學警察等。早期除了警察行使偵查權之外，大陪審團也行使偵查職能，目前聯邦系統和部分州只在需要特殊的調查時才使用大陪審團，大陪審團作為調查機構的最初職能已削弱，但在一些特殊種類的案件中一直發揮著重要作用。檢察官通常依賴警方和其他偵查機關對被指控的犯罪行為進行調查，但檢察官在其他機關尚不足以解決偵查問題時得肩負起偵查涉嫌非法活動的責任。在聯邦層面，聯邦地區檢察長就在其司法區內實施的違反聯邦刑法的不法行為，有權要求進行或繼續進行偵查；在州及地方層面，州總檢察長必要時可派其助手去警察局協助工作，地方檢察官有權在提起訴訟前調查犯罪事實。

（二）檢察官直接行使職務犯罪偵查權

在大陸法系國家的司法實務中，檢察機關通常只對職務犯罪、經濟犯罪、環境犯罪等特殊種類的案件直接行使偵查權。如在德國，謀殺案件、嚴重的經濟、環境犯罪案件，檢察官從一開始就主動參與偵查，許多檢察院還設有處理這些事務的專門部門。在地方法院的檢察署設有專門處理經濟刑案的科組，對特別重大及範圍廣大的經濟刑事訴訟則委派特別職務的檢察官處理之，以適應此類犯罪的專業化要求。

在日本，檢察官自行偵查的案件主要包括：沒有被害人報案但損害全體國民利益的公職人員瀆職案件；偷稅案件；需要較多的法律專業知識和偵查技術手段才能偵破的高智能犯罪案件；有民事和商事問題交織在一起的犯罪案件；被害人直接向檢察官控告的犯罪案件；突發的惡性犯罪案件等。2003年的統計結果顯示，在檢察官處理的案件中，直接進行偵查的案件僅有0.5％；直接受理的案件多數都是重大、疑難案件。為了保證檢察官有效地行使偵查權，日本除在各級檢察廳設有檢察事務官作為輔助檢察官的專職偵查人員外，還在東京、大阪、名古屋三個地方檢察廳分別設有一個「特別偵查本部」，專門負責重大職務犯罪案件的偵查。自成立以來，「特別偵查本部」在一系列涉及政、官、財界要員的大案中發揮了重要的作用，被譽為「反腐敗的先鋒」。

在韓國，大檢察廳（即最高檢察廳）下設中央搜查部（即中央不正腐敗事犯特別搜查本部），地方各級檢察廳下設不正腐敗事犯特別搜查部（班），負責受理、偵查、起訴公務人員貪污、賄賂等犯罪案件。韓國檢察機關直接偵查的案件主要是四級以上公務員利用職務犯罪的案件，其他案件如重大的毒品犯罪、偷稅犯罪、警察瀆職犯罪等案件，只要檢察機關認為有必要直接受理，都可以直接受理、立案偵查。各級不正腐敗事犯特別搜查部在偵查起訴腐敗案件方面取得了突出的成績。

在我國台灣地區，2000年，為掃除「黑金政治」，檢察機關內部設立了「查黑中心」及四個特別偵察組。2006年，「立法院」通過了「法院組織法修正案」，增訂了以下條文：「最高法院檢察署設特別偵查組，職司下列案件：一、涉及總統、副總統、五院院長、部會首長或上將階級軍職人員之貪瀆案件。二、選務機關、政黨或候選人於總統、副總統或立法委員選舉時，涉嫌全國性舞弊事件或妨害選舉之案件。三、特殊重大貪瀆、經濟犯罪、危害社會秩序，經最高法院檢察署檢察總長指定之案件」（「法院組織法」第63條之1） 。另據「法院組織法」同條規定，特別偵查組置檢察官六人以上，十五人以下，由最高法院檢察署檢察總長指定一人為主任，該組之檢察官、檢察事務官及其他人員，由最高法院檢察署檢察總長自各級法院檢察署中調最高法院檢察署辦事。特別偵查組為辦案需要，得借調相關機關之專業人員協助偵查。

英美法系國家沒有嚴格的職務犯罪的概念和分類，公職人員利用職權所實施的犯罪存在於各類犯罪之中，分別由不同的偵查機構負責偵查。但檢察機關主持或參與對職務犯罪以及白領犯罪、商業犯罪的調查是通常的做法。在英國，自從設立檢察長以來，按照法律的規定，公共機構的腐敗案件由警方和檢察長負責處理，對腐敗案件的起訴必須經過檢察長同意。1988年，英國成立了重大欺詐犯罪調查署（SFO），它是一個獨立的政府部門，在檢察總長的監督下行使職權，進行調查時要與警方合作。

在美國，在聯邦層面，聯邦總檢察長有權偵查政府官員的不法行為。郡市級檢察院在調查特定刑事案件時通常採取自設專門偵查機構自行偵查與聘用當地警察協助調查兩種形式，尤以前者最為常見。如加利福尼亞州洛杉磯郡地區檢察院專門設立了調查局，僱傭260名具有治安官資格的偵查員，為該郡第四大執法機構，調查範圍從政治腐敗到移民欺詐等案件。大陪審團有時也用於對職務犯罪的調查。「儘管大陪審團很少因為調查目的而被運用，但當其他偵查犯罪的工具不合適時它是很有效的工具。大陪審團一般調查複雜的有組織犯罪、政府犯罪、政府機構貪污和其他運用警察通常運用的方法很難偵查的犯罪。在一些州，法律限定大陪審團只能調查影響整個社區的案件，比如政府貪污。」在美國，還存在獨立檢察官制度。1972年「水門事件」間接催生了獨立檢察官制度。根據《1978年政府倫理法》，授權總檢察長向法庭推薦任命「獨立檢察官」這一職位。國會與總檢察長均可利用獨立檢察官調查現任或前任聯邦政府高級官員以及總統競選團隊高級官員不法行徑，獨立檢察官將報告直接呈送國會。由於考慮到在前總統柯林頓白宮性醜聞案件中，獨立檢察官斯塔爾涉嫌濫用職權以及不計後果的花費，1999年6月30日，運轉二十餘年的美國獨立檢察官制度終止運作。取代它的是隸屬於司法部的特別檢察廳，在聯邦總檢察長指導下，特別檢察廳負責對聯邦政府高級官員的不當行為進行獨立調查，但在許可權、經費及社會影響力等方面不能與獨立檢察官相提並論。

第8屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關於檢察官作用的準則》認可和強調檢察官在偵查職務犯罪中的積極作用。該準則第15條規定：「檢察官應適當注意對公務人員所犯的罪行，特別是對貪污腐化、濫用權力、嚴重侵犯人權、國際法公認的其他罪行的起訴，和依照法律授權或當地慣例對這種罪行的調查。」

（三）專門機構行使職務犯罪偵查權

一些國家和地區在通過警察或檢察機關偵查職務犯罪成效不佳的情況下，成立了獨立於警察、檢察機關的專門反貪機構，如新加坡的貪污調查局（CPIB）、我國香港特別行政區的廉政公署、澳門特別行政區的廉政公署、澳大利亞新南威爾士州的反貪污腐敗獨立委員會等。據介紹，其他類似機構還有馬來西亞的「國家反貪污局」、泰國的「反貪污委員會」，奈及利亞的「腐敗行為調查局」、印度的「中央調查局」、南非的「嚴重經濟犯罪行為調查署」、泰國的「反貪污委員會」、巴西的「議會反貪污調查委員會」等。

新加坡的貪污調查局成立於1952年，是一個負責調查和防止貪污的獨立機構，隸屬於總理公署。20世紀40年代至50年代初期，人們或多或少地將貪污行為當作生活的一部分。在1952年之前，所有貪污案件由新加坡警察部隊的一個小單位—「反貪污部門」負責調查，但該部門的成效不大，因此，政府便於警察部隊之外，設立了獨立運作的貪污調查局，調查所有的貪污案件。貪污調查局在早期面臨的問題很多，包括反貪污立法不完善，對於收集證據造成了相當的阻礙；還有缺乏民眾的支持，民眾懷疑貪污調查局的成效，同時害怕遭到打擊報復，因此不願意和貪污調查局合作。1959年之後，情況有了明顯改變。政府對貪污官員採取了強硬的行動，致使許多貪污官員被撤職，甚至一些官員自動辭職以避免遭受調查。民眾對貪污調查局的信心得以提升。

香港廉政公署成立於1974年2月，是一個獨立的反貪機構，由廉政專員、副廉政專員及獲委任的廉署人員組成。20世紀六七十年代，香港經歷了急劇的轉變，人口快速增長，經濟快速發展，但由於經濟資源未能滿足實際需求，助長了貪污現象，貪污行為極為常見。70年代初期，公眾人士不斷向政府施壓，要求採取果斷行動，打擊貪污，社會上匯聚了一股強大的輿論壓力。1973年10月，在立法局的會議上宣布成立一個獨立的反貪污組織。廉政公署於1974年2月正式成立，該機構以執法、預防、教育「三管其下」的方式打擊貪污。根據《香港特別行政區基本法》第48條的規定，廉政專員由香港特別行政區行政長官提名，並報請中央人民政府任命。

澳門廉政公署是專責反貪和行政申訴的部門，其前身是「反貪污暨反行政違法性高級專員公署」，簡稱「反貪公署」。1975年澳葡政府時期，已經有人倡議設立打擊貪污的專門機構，但歷經數任總督，始終沒有取得任何進展，反貪工作僅由司法警察有限度執行。直至1992年澳葡政府才完成立法程序，正式成立了「反貪公署」。由於資源和權力不足，「反貪公署」開展工作並不順利。1999年12月20日，澳門特別行政區成立，根據《澳門特別行政區基本法》第59條的規定，澳門特別行政區設立廉政公署，獨立工作；廉政專員對行政長官負責。

聯合國區域間犯罪和司法研究所編寫的《反貪污腐敗講習班背景文件》指出：要防止行政部門發生貪污腐敗現象，需要形成一種公民政治文化，在這種文化中，公眾能夠以評判的眼光觀察官方活動。獨立委員會的監測、審計和監督工作有助於實現這些目標。「香港特區的反貪污腐敗獨立委員會、新加坡的貪污腐敗行為調查局以及澳大利亞的新南威爾士反貪污腐敗獨立委員會等實例證明了此類監測機構的有效性。雖然人們大都認為建立獨立委員會的做法是成功的，但這類組織是否對貪污腐敗問題具有專屬管轄權還不得而知」1997年聯合國在布宜諾斯艾利斯舉行了一次各區域專家會議，就反貪污腐敗的實際措施進行討論，專家組會議建議考慮採取的一系列具體措施中包括「建立專門的反貪污腐敗機構」。

通過上述比較法考察可以看出，職務犯罪偵查權大體經歷了由警察機構行使到由檢察機關行使再到由專門機構行使的演進過程，其中的主要考慮是加強職務犯罪偵查的獨立性和有效性，這與職務犯罪的特點如隱蔽性強、犯罪嫌疑人關係網複雜且具有較強的反偵查能力有關。一般認為，由檢察機關主持、參與或直接行使職務犯罪偵查權，是在現有的司法體制內行使特定犯罪的偵查權，受到權力制衡機制的制約，權力濫用的可能性較小，而且對司法資源的消耗也不會太高。但是，其查處職務犯罪抗干擾能力相對較弱。而由專門機構行使職務犯罪的偵查權，獨立性強，對權力的限制較少，打擊職務犯罪的力度大，但潛藏著權力被濫用的風險，並且會相對增加財政負擔。關於不同模式的利弊，第8屆聯合國大會通過的《反腐敗的實際措施》第13條作了以下評述：「關於是否需要建立專門的反腐敗機構，或者可否由現有的組織機構擔任這一職能的問題，可以說，就警察所、檢察官和調查官這一類部門來說，單獨成立機構既有利又有弊。機構分開的弊端是，新機構和現有機構之間可能產生矛盾和隔閡，互不通氣，而且增大行政費用，降低整個組織機構的威信和工作情緒」；「建立專門機構的好處是專業化、提高安全性和責任感。最後一點尤其重要，它使政治當局有可能衡量出以某一數額的資源取得多大的成績，並將反腐敗的責任落實到具體個人之上」。《反腐敗的實際措施》第15條還指出：「到底某一社會是否需要有一個獨立的權力機構，使其有能力在正常的渠道之外，對政治領導人採取行動，這個問題似乎只能根據下述具體情況來回答，即該國政府貪污舞弊或易於沾染此不良風氣的程度，執法機構的工作作風和成效，司法部門的獨立性和公正無私及對待公眾輿論的態度。」這段論述對於世界範圍內不同國家和地區在職務犯罪偵查權歸屬上的模式選擇做了很好的註解，有助於我們理解模式選擇中需要考慮的有關因素。

來源：《環球法律評論》2017年第2期

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