從非法營運事件透視省人大的社管路徑
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我們可以聯繫孫中界案和張暉案的查處標準。原南匯區交通行政執法大隊負責人2009年10月19日就曾對記者表示，定義「黑車」在「業內」只要滿足四個條件即可：揚招、聽乘客指令行駛、司機和乘客互不認識、提供有償服務{2}。這樣的標準沒有法律依據，也有悖於生活規律，如順風車、拼車出行等，這些利國利民利環境利節能的案件難道也要處罰？如此看來，很多人會被無辜地認定為非法營運。第二部分繼續圍繞這兩點特徵敘述。
二、廣東省內關於非法運營問題的認定 《廣東省道路運輸管理條例》（2002年12月實施，廣東省人民代表大會常務委員會於2002年10月13日修訂）並沒有對非法運營的標準進行規定，只規定了罰則：「未經許可，擅自從事營業性道路運輸的，責令停產停業，沒收違法所得，並處以五千元以上一萬元以下的罰款。（第五十九條）」 在廣東省交通廳關於印發《廣東省交通廳實施〈道路貨物運輸及站場管理規定〉》和〈道路危險貨物運輸管理規定〉辦法》的通知（2006年2月1日實施）中，我們可以看到文件的認定標準濃縮為兩點：為社會提供公共服務和商業性質。其中規定：「經營性道路貨物運輸應具備以下兩個方面的條件：（一）為社會提供公共服務，即車輛除了為車屬單位（個人）提供運輸服務外，還為其它單位或個人提供運輸服務。 （二）具有商業性質。」2006年7月31日，廣東省交通廳下發《關於對經營性貨物運輸有關問題的批複》，批複對於認定非法運營的標準認為：「根據《廣東省交通廳實施〈道路貨物運輸及站場管理規定〉和〈道路危險貨物運輸管理規定〉辦法》規定，經營性道路貨物運輸必須同時具備商業性質和為社會提供公共服務兩個特徵。其中商業性質根據交通部公路司2000年對我省《關於對營業性和非營業性運輸劃分問題的復函》（公運政字[2000]57號文）的界定方法，所有的道路貨物運輸車輛均具有商業性質。因此，認定經營性道路貨物運輸車輛的關鍵是其是否具備『為社會提供公共服務』這一特性。」當然這是一個以是認非的反面標準，按批複，只要運貨車子上路，只剩下為己還是為人這一標準。所以說，這個標準夠簡單了。
我們再看看實務中對非法營運的認定標準。 案例1：深圳市民王先生案 深圳市民王先生和幾位鄰居、朋友「拼車」遇到了相關部門檢查，因他收取每人3元錢的「油費」，而被以「非法營運」的名義扣留了車輛，並收到了高達3萬元的罰單{3}。經過調查，最終執法部門將其車輛放還。主要原因是從付費的金額來看王先生並不能營利。[1] 案例2：深圳大學校車電白被罰案2012年1月14日，考慮到學生回家難，深圳大學用校車送44名學生回家，因收取了學生每人80元油費，而被認定為非法營運，被電白交管部門扣車罰款8000元。校方表示難以理解，因為深圳的檢查站都讓過。廣東省電白縣交通運輸局相關負責人認為：「在高速公路的出入口那邊，查到一輛大巴，大巴裡面有44名旅客，旅客都是學生，每個人手上都有專門的乘車票，每位是80元。這違反了《廣東省運輸管理條例》第十一條的規定。」據介紹，深大每年寒暑假、黃金周都會開出10多輛校車送廣東省內部分學生回家，並收取60元至100元不等的費用，用來補貼運營成本中的60％，餘下的成本則由學校補貼。這就是說，雖收取了費用，學校不但沒賺錢，反而倒貼{4}。[2]
案例3：梁佳成訴佛山市交通局案 2008年7月28日，因顧客在南海平洲滙豐電器商場買的冰箱面積過大無法塞進小車，商場安排司機免費送貨上門。一周後，道路稽查隊員發現了留有顧客家庭住址的送貨單，商場由此被認定非法營運，根據廣東省交通廳《關於對經營性貨物運輸有關問題的批複》罰款三萬元。佛山市交通局稱，商場在免費送貨過程中，雖然沒有收取運費，但商場會將運費計入貨品零售價中，也就間接收取了運費，這是間接營運，間接營運也屬於非法營運。商場老闆梁佳成認為，間接收費是佛山市交通局憑空猜測，在法律上不能成立。2009年3月3日下午，禪城法院判決市交通局處罰適用法律法規正確，予以維持{5}。 從以上情況和案例，我們發現：①廣東省對非法運營的認定標準於地方法規層面上沒有清晰統一的規定，該標準操於交通行政管理部門之手。②現實中，各地認定非法運營的標準並不一致。③罰款數額標準不一。④對諸如免費送貨上門的廠商認定為非法運營，於情不合。難道法不容情（記得普通法諺語：普通法是最講人情的。東西法諺都說：法不外乎人情）？偏偏不予人民生活方便？交管部門同樣和前面所提到上海的兩個特徵一致，簡單化和部門利益。而汪洋書記所言「要突破部門利益法制化的障礙」，從中可以預知：任重道遠。
本文的重點不在於非法運營的標準之討論。而在於從非法運營這一系關人民生活至深的現象出發，對省人大在其職責範圍內，如何進行社會管理進行推演，以發現可能的合法途徑，實現人民的意志。 三、省人大可能的監管路徑 按照《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，對非法運營事件省人大可能的監管路徑有：①罷免部門負責人；②對此事件提出質詢案；③組成特定問題調查委員會；④要求省政府作出專項工作報告；⑤進行視察或專題調研；⑥組織執法檢查組；⑦制定地方法規對非法運營的認定標準進行規範；⑧撤銷省政府的相關規定；⑨對司法進行個案監督。 列出這些可能的路徑時，筆者也不由一驚：原來省人大有那麼多的監管權力﹗但是，且慢，實際上有的路徑並不能解決或徹底解決問題，如前面六個路徑只能起到旁敲側擊的間接作用，有的還只是屬於準備性的活動，如路徑②至⑤。而路徑①卻有聲東擊西之嫌。路徑⑥呢？檢查執法情況，執誰的法？目前只有交通廳的批複較明確，難道是批複執法狀況的檢查？這似乎要求省人大制定認定非法運營標準方面的法規。從而將問題轉到了路徑⑦。對於路徑⑧，省政府沒有相關的規定，無由撤銷，所以該路徑其實不成立。看來繞了半天，省真正能夠「露一手」的只有路徑⑦和路徑⑨。 （一）可否為非法運營認定標準制定地方法規 《立法法》第六十三條第一款規定，省級人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法等上 ······推薦閱讀：