走進法律體系「2.0時代」（《法治熱點面對面》⑤）

——怎樣推進科學民主立法

《 人民日報 》（ 2015年02月06日   09 版）

　　2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議對立法法修正案（草案） 進行了初次審議，隨後公開向社會廣泛徵求意見，12月召開的全國人大常委會第十二次會議對草案進行了第二次審議。這是立法法實施14年後的首次修改。人們普遍期待，對這部規範立法工作的基本法的修改，將推動中國特色社會主義法律體系進入「2.0時代」。

　　法律是治國之重器，良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會強調深入推進科學立法、民主立法，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。這是中國立法工作的一個新跨越，標誌著立法將發揮越來越重要的引領和推動作用。

　　一 為何說良法是善治之前提

　　「立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治。」國家若善治，須先有良法。立法是法治的龍頭環節，龍頭昂起來，龍才可能騰飛起來。全面推進依法治國，必須堅持以立法為「開路先鋒」，發揮好立法的引領和推動作用。

　　30多年前，歷經十年浩劫的中國，法律園地一片荒蕪，只有憲法和婚姻法等寥寥幾部法律。黨的十一屆三中全會後，隨著社會主義民主法制建設的推進，中國立法進程不斷加快。1997年，黨的十五大明確提出「到2010年形成有中國特色社會主義法律體系」，2010年年底這一歷史任務如期完成，國家生活的各個方面實現有法可依。這是我國法治進程中的一座重要里程碑。

　　隨著法律體系的形成，有法可依的問題已經總體解決了。那是不是立法工作的使命就結束了呢？答案是否定的。

　　立法進程沒有終點。社會實踐是法律的基礎，社會實踐永無止境，立法也永無止境。即使是一些法律比較完備的國家，每年也都會新制定或修改一批法律。我們的法律體系已經形成，但它不是靜止的、封閉的、固定的，而是動態的、開放的、發展的，將隨著中國特色社會主義實踐的發展而發展。目前，仍存在一些重要領域法律法規缺失的問題，存在一些法律法規跟不上形勢發展的問題，存在一些法律法規銜接配套不夠的問題，立法任務依然艱巨而繁重。

　　立法質量亟待提高。不是什麼法都能治國，不是什麼法都能治好國。試想，如果立法先天不足，存在這樣那樣的問題，執法、司法、守法就不可避免會出現問題，引起不良後果。因此，立法質量直接關係法治的質量，越是強調法治，越是要提高立法質量。目前，人民群眾對法律的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問題。與之相比，目前我們有的法律法規未能全面反映客觀實際和人民意願，解決實際問題有效性不足。提高立法質量，成為當前和今後一個時期立法工作的重中之重。

　　立良善之法，根本途徑在於科學立法、民主立法。科學立法的核心在於尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在於為了人民、依靠人民。要抓住提高立法質量這個關鍵，完善立法體制，深入推進科學立法、民主立法，堅持立改廢釋並舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，努力使我們的法律立得住、行得通。

　　微評

　　◆ 國富民強需要法律重器，但如果沒有良法，則難以實現善治。

　　◆ 只有在完善的法律法規體系下，人民才能安居樂業，生產才能發展，社會才能穩定和諧。

　　◆ 法律冷冰冰的條文背後，應該有人文的溫度，這樣制定出來的法才是良法。

　　◆ 劣法非法，因為它徒具法的形式，而沒有靈魂。

　　問與答

　　問：什麼是中國特色社會主義法律體系？

　　答：中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規範構成的有機統一整體。2010年年底，中國特色社會主義法律體系已經形成，涵蓋我國社會關係各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。截至2014年12月，我國已制定現行憲法和有效法律242件、行政法737件、地方性法規8500多件、自治條例和單行條例800多件。

　　二 怎樣防止立法部門化和地方化

　　現實生活中，很多人聽到或遇到過這樣的現象：兩部法律法規就同一問題作出了不同的規定，相互「撞車」「打架」，令人無所適從；一些地方從自身利益出發，出台一些與「國法」衝突的「土法」，在自己的「一畝三分地」上橫行無阻。這些現象折射出來的，就是立法部門利益化、地方利益化問題。

　　為什麼會產生立法部門利益化、地方利益化問題呢？究其原因，是由於現行立法體制不完善造成的。我國是統一的、多民族的、單一制的社會主義國家，但各地方經濟社會發展又很不平衡，從這一基本國情出發，我國憲法確立了既統一又分層次的立法體制。立法法對全國人大與國務院、中央與地方的立法許可權劃分、立法程序、法的適用規範和備案審查作出了全面規範。隨著經濟社會發展和全面深化改革的推進，立法工作遇到一些新情況新問題，要按照黨的十八屆四中全會的要求，進一步完善立法體制機制和程序。

　　健全人大主導立法體制機制。人大是我國的權力機關，立法權是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。人大要在立法的規劃、立項、起草、審議、修改、表決等各個環節充分發揮主導作用。要通過立法規劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統籌安排。對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案的起草，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草。為更好發揮主導作用、提高立法質量，人大要建立一支高素質的立法工作隊伍，增加有法治實踐經驗的專職常委比例，健全立法專家顧問制度。

　　加強改進政府立法制度。目前，政府部門承擔著大量的法律法規的起草工作，國務院部門還有發布部門規章的權力。必須完善政府部門立法程序，增強部門立法的公開性、透明性。發揮政府法制機構在政府立法中的主導和協調作用，負責起草重要行政管理法律法規。對部門間爭議較大的重要立法事項，要引入第三方評估，充分聽取各方意見後及時作出決定，不能為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

　　明確立法權力邊界。在我國，除了全國人大及其常委會以外，國務院及其各部委，各省、自治區、直轄市和一些較大的市以及民族自治地方都擁有立法權。要明確各立法主體在立法體制中的地位及相互關係，以及各自製定的立法文件的效力等級。各立法主體必須嚴格依照法定許可權和法定程序立法，既不能超越許可權，也不能背離程序。隨著各地經濟社會的發展和城鎮化建設的推進，設區的市在城市建設、市容衛生、環境保護等方面普遍有制定地方性法規的客觀需求，但目前我國只有49個較大的市擁有地方立法權。要嚴格按照法律規定，逐步增加有地方立法權的較大市的數量，依法賦予設區的市地方立法權。

　　三 怎樣推進開門立法

　　安全生產法修正案（草案）、航道法（草案）、食品安全法（修訂草案）、反間諜法（草案）、行政訴訟法修正案（草案二次審議稿）、廣告法（修訂草案）、立法法修正案（草案）、刑法修正案（九）（草案）……2014年前11個月，全國人大常委會已將8部法律草案向全社會公開徵求意見。這期間，共有19512人次在網上提出62315條意見，對草案的修改完善發揮了很大作用。像這樣敞開大門立法，已經越來越成為我國立法工作的常態。

　　開門立法是推進科學立法、民主立法的重大舉措。隨著經濟社會快速發展，隨著人們政治參與積極性不斷提高，對科學立法、民主立法不斷提出更高要求。要在總結實踐經驗的基礎上，把握立法規律、遵循立法程序，以嚴謹科學的態度，廣泛聽取、認真對待各方面的意見和訴求，努力使每一項立法都體現和尊重人民的主體地位，保障人民各項權利。

　　健全溝通機制。兼聽集思廣益，溝通增進共識。黨的十八屆四中全會提出，健全立法機關和社會公眾溝通機制，建立基層立法聯繫點制度，這些都將使立法機關更好了解公眾的關注點和訴求。立法協商是對不同訴求進行比較和平衡的重要方式，要開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。還要探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者對立法中涉及的重大利益調整論證諮詢機制，以更好統籌兼顧社會不同方面利益。

　　拓展參與途徑。廣納民意、廣集民智，法律法規才能更接地氣、更具民意基礎。公開徵求意見是公眾參與的重要渠道，目前全國人大常委會審議的法律草案，一般都公開向社會徵求意見。今後，除公布法律草案初審稿徵求意見外，還將公布草案二審稿廣泛徵求意見，使公眾有更多機會發表看法。應積極探索完善召開立法座談會、論證會、聽證會機制，為公眾提供發表意見的平台。此外，還要建立公眾意見採納反饋機制，讓人們知道哪些意見被採納了，哪些意見沒被採納、為什麼不能採納，避免「你說你的，我改我的」，調動人們參與的積極性。

　　發揮人大代表作用。人大代表是人民群眾的「代言人」。在長期實踐中，我們探索形成了人大代表參與立法的很多有效形式。比如，邀請部分全國人大代表列席全國人大常委會會議；發揮代表議案在立法工作中的作用，十一屆全國人大任期內共有603件代表議案涉及的149個立法項目列入了立法規劃和年度立法計劃。要創新和完善各級人大代表參與立法工作體制機制，健全法律法規規章起草徵求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用。

　　加強組織協調。一部法律，往往涉及多方面的利益關係，涉及多個部門的權力和責任，必須加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制，健全向下級人大徵詢立法意見機制。要健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，完善立法項目徵集和論證制度，完善法律草案表決程序，推進立法精細化。

　　四 怎樣使立法與改革決策相銜接

　　2014年8月1日，《中國（上海） 自由貿易試驗區條例》正式施行。這部被稱為上海自貿試驗區建設「基本法」的條例，從管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務、稅收管理，到綜合監管、法治環境等方面，對推進自貿試驗區改革進行了全面的規範。這個條例的施行，為自貿區的改革探索提供有力法治引領和保障，標誌著自貿區改革正式進入於法有據、由法推進的新階段。

　　說到法治與改革，許多人首先想到二者的矛盾：法治的特點是「立」，有穩定性；改革的特點是「破」，有變動性。但這一破一立之間，更是彼此促進、相互推進的關係。正如古人所講，「治國無法則亂，守法而弗變則悖，悖亂不可以持國」。推進改革離不開法治的規範，法律又要適應改革向前推進的要求，發揮對改革的引領和保障作用。黨的十八屆四中全會強調立法與改革決策相銜接，就是要著眼全面深化改革推進立法工作，保證法治建設不偏離正確方向、推進改革不偏離法治軌道。

　　主動適應改革需要。改革推進到哪裡，立法進程就要及時跟進到哪裡，增強立法的主動性和及時性。針對目前立法工作存在的不適應、不符合問題，要實事求是、與時俱進地分類做好相關法律的立改廢釋工作。對實踐證明行之有效的改革舉措，要及時上升為法律；對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止；對需要通過法律解釋來解決問題的應當及時釋法，賦予法律條文更加準確、更具有針對性的內涵。

　　加強重點領域立法。要緊緊圍繞中國特色社會主義事業總體布局，加快法律法規的立改廢釋，完善社會主義市場經濟法律制度，推進社會主義民主政治法治化，建立健全文化法律制度，加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設，加快建立生態文明建設法律制度，依法保障公民權利，推動法律體系完善發展。十二屆全國人大立法五年規劃確定了68件立法項目，其中新制定20多部法律，修改40多部法律。這些法律的制定和修改，將為經濟、政治、文化、社會、生態文明等各領域的一系列重大改革提供法律依據。

　　依法授權先行先試。對法律立改廢釋的條件暫不成熟而改革實踐又迫切需要的，可以通過法定程序進行特別授權先行先試，解決法律依據不足的問題。2014年6月，十二屆全國人大常委會第九次會議表決通過了《關於授權在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，這就為推進司法領域改革提供了法律授權，對保障司法改革依法有序進行，具有積極的示範引領意義。

　　「法者，國之權衡也，時之準繩也。」立法是依法治國的第一道「工序」。隨著科學立法、民主立法的深入推進，中國特色社會主義法律體系必將更加完善，必將為構築法治中國的宏偉大廈奠定更加堅實的基礎。

　　深閱讀

　　《〈中國特色社會主義法律體系〉白皮書》，《人民日報》2011年10月28日。