天津「土改」不走尋常路：一場自上而下的改革

2008-04-10 14:46:19　來源: 南方周末(廣州)　 進入貼吧 　    黑馬推薦

當廣東、重慶農民自發地嘗試衝破農地流轉樊籬之時，天津，這個北方經濟新增長極，卻開始了一場自上而下的土地變革。政府強力主導下的農民宅基地換房，釋放出農村土地改革破局的最強勁信號，但能否真正平衡政府、企業和農民間的利益，卻是破局能否成功的關鍵。

拆遷中的葛沽鎮王小喬/圖

已經建好的華明鎮新房 魏靜起/圖

農村宅基地轉讓的種種限制，正被天津市津南區的葛沽鎮試出一塊缺口。

去年3月份起，葛沽鎮開始嘗試通過「宅基地換房」、「土地換保險和補償」，先把全鎮土地收歸鎮政府，整合後將農地轉為國有再招拍掛出售。這被視作集約土地及用土地收益彌補小城鎮建設資金缺口的一箭雙鵰之舉。

與廣東的南海模式、四川重慶的農地入股、北京郊區等地的小產權房不同，這一次農地流轉改革的動力直接來自省級政府。

這座距市區約30公里的華北古鎮，是天津去年3月啟動的第二批「宅基地換房」試點之一，眼下則被濱海新區列為綜合管理配套改革的「示範試點鎮」。

今年3月17日，濱海新區的綜改方案終於獲批，而土地制度改革正是其中重要的一塊試點內容。因此葛沽的試點成敗，將直接關係到濱海新區的試點改革能否成功。

從自下而上到自上而下，土地制度僵局打破的信號日強。然而，政府強力主導之下，農民的改革意願是否同樣強烈？利益能否得到保障？「同意但不滿意」，一份未公開發表的調研報告這樣總結試點鎮農民對土地整合的態度。

期冀、比較、存疑之中，大拆大建還是開始了——「你們村的地多少錢一畝？」「你家能換幾平方米樓？」「地離樓房有10公里遠，你家還種嗎？」——12個鎮、5個村的「宅基地換房」試點和以葛沽鎮為代表的更深層土地變革，正改變著天津郊區農民的生活。

經濟發展推動宅基地流轉

從葛沽鎮鎮政府往西1公里，高庄一村正在進行拆遷。

在這裡，每一份整合工作協議書一被落筆簽字，房子就迅速被拆除。毗鄰的大灘村的三百多戶村民，去年就已經離開故土，租房過渡，等待搬入新起的房子。大灘、高庄村外，接下來的還有高庄二村、鄧岑子村……

在這些率先拆除的村落上，將建成容納25個行政村、5.1萬村民的樓房，最後騰出約3000畝建設用地。

根據2020年遠景規劃，全鎮人遷入樓房後，剩下的土地將被劃分為商貿宜居區、工業帶、農業帶和發展帶，其中，農用地從佔全鎮土地的2/3降為1/3。「這只是規劃，將來還要按土地指標調整。目前能商業化的只有集約出的建設用地。」葛沽鎮鎮長張偉解釋道。

葛沽鎮的規劃藍圖

但這「有可能減少的農業用地」恰恰也有可能成為葛沽試點對制度的最大突破。2007年初，天津國土資源局局長吳延龍曾對濱海新區土地改革指路：突破行政界限，由鎮一級政府統一規劃；先徵收、儲備，再適時轉用；探索跨地域「占補平衡」的可能。

也就是說，仍然堅持耕地佔一畝補一畝的原則，但葛沽的佔用可能由其他鎮補，甚至濱海新區的佔用由其他區補。而統一規劃、征轉分離則是個前提。

2006年天津市下達濱海新區的農業用地轉非農用地的指標佔全市的34%，但仍然無法滿足新區高速發展的需要，土地價格一再上揚。而佔比達1/3的農用地，卻因鹽鹼度高並不適宜耕種。

葛沽鎮的情況頗為類似，2007年的10億元稅收，只有1%來自農業。

「濱海新區正在向國土資源部申請征轉分離，我們則向濱海新區申請。」在張偉看來，這是比「宅基地換房」更複雜、深遠，範圍更廣的變革。

「宅基地換房」，作為濱海新區土地改革的雛形、先頭部隊，這項試行了3年的改革，也是從一開始，就直接來自最上級的推動。

2005年8月份，從寧波調任天津市副市長的黃興國提出了這一試點。因為靠近機場和東麗湖旅遊區，距市區僅10公里路程，東麗區華明鎮成為首選。

根據天津市發改委的規劃，農民放棄宅基地後，可以無償置換同等樓房；集中居住節約出來的建設用地，則可以出讓來平衡小城鎮建設的資金。

據華明鎮管委會主任魏靜起介紹，藉助國家開發銀行的20億元貸款，華明鎮已於2007年建成還遷房，近半數居民簽訂了拆遷還遷協議。同一時間，天津市被確立為宅基地換房試點城市，並開始了包括葛沽鎮在內的「九鎮三村」第二批試點。

大膽突破，探索出全國可借鑒的土地管理經驗和模式，吳延龍在公開場合如是表述。在天津市政府向中央尋求儘可能深層次的改革試點的同時，區鎮一級政府也在博弈更多的許可權，天津各郊縣湧現出一批各種形式的土地整合嘗試。

農民同意但不滿意

但這場自上而下的改革中，農民的訴求鮮見於公開信息之中，他們是否也有著自下而上的動力？

無論是華明鎮還是葛沽鎮，「宅基地換房」都是遵循1∶1無償置換的大原則，葛沽鎮每人還有5萬元/畝的失地補償和人均1萬到6萬元的保險。

這似乎算得上一個天大的餡餅，但農民卻並非人人欣然接受。

建成一年有餘的華明示範鎮小區，如今仍有四分之一房屋無人還遷。魏靜起無奈地解釋有些農民看到新房已經蓋成，就以不搬遷為要挾讓政府提高置換標準。

而華明鎮經濟最落後的貫庄村，村民不願意搬則多數因為「沒錢搬遷」。

貫庄是地震後政府建起的村莊，全村大部分是小院落，面積小，只能兌換60平方米左右的新房。儘管鎮規定人均不足30平方米的，可按1000元/平方米購買不足部分，但幾萬元的購房款加裝修費，「對我們來說還是一筆巨款啊。」一對老夫妻無奈地告訴記者。在他們看來適合老人居住的一樓小戶型還是太少。「先建後拆」帶來的釘子戶和需求不匹配等，成了華明鎮始料未及的還遷絆腳石。

葛沽鎮吸取了教訓，先拆遷再蓋房，但農民同樣滿腹疑惑，高庄一村一位村民對記者說：「為什麼沒有紅頭文件？為什麼是和村委會而不是鎮政府簽協議？」

據葛沽鎮鎮長張偉介紹，這也正是試點的特點。通過村裡的宣傳，讓農民自覺自愿地參與土地整合。並且只有全村達到95%以上的公決率，才能一級級地向鎮、區、市政府上報，批准後也是鎮政府與村委會統一簽訂一份大的協議。

天津市發改委委託南開大學法學院研究的「宅基地換房」合法性課題，也提出宅基地換房的核心法律關係就是自願、平等基礎上的置換關係。

但在樸素的農民看來，村集體無法保障他們的權益，出了事情無處討說法。在南方周末記者得到的一份《葛沽鎮高庄一村村民整合工作協議書》中，也確實沒有村民關心的何時還遷、誰來監督建房、村土地總面積總人口等問題。「我們同意整合，但不滿意目前的拆遷條件。」在高庄一村，記者看到了一份200餘人按了手印的反對書。不過眼下其中的100多人又接受了拆遷。

張偉對此無法理解——公決之前已經廣泛宣傳了拆遷條件，為什麼現在才表示反對。

2007年6月，大灘村公決通過之後，高庄一村的村民收到了村黨支部下發的關於土地整合的公開信。12月份，村委會開始入戶徵求意見，簽署同意整合意見書。「整合是一件大好事，而且村委會只是問我們對整合有沒有意見，我們沒有，就簽字了。」在高庄一村村民看來，同意整合的簽字只是一個調查，並不等於拆遷合同，村委會的宣傳存在誤導。

過完春節，村委會通知要拆遷了，並劃定了截止日期，這時很多農民才開始認真考慮是否拆遷。

「農房評估價一般是1310-1380元，置換房是1500元，要不就得掏錢，要不就少要些平方米，這還叫1∶1嗎？雖然每人有4萬元補償款（人均0.8畝，每畝5萬），但那是用土地換來的吃飯錢，不能動。」另一位劉姓村民給記者算了一筆賬，「而且，宅基地換房，卻只評估宅基地上物，不評估院落。」

第一個拆遷的大灘村，相對順暢。一位大灘村村民告訴記者，「因為我們村是葛沽最富裕的，有一個大灘鍋爐廠，多數人都住樓房，也不種地了，憑空給4萬元，錦上添花。」

與華明鎮類似，為了有利於政策推行而實行的「一碗水端平」，卻可能損害了本來就弱勢的一部分人。

對於正在拆遷的高庄一村和其他處在觀望之中的村莊來說，更重要的是土地的價格。「同屬一個區，為什麼王串場、秦庄、八里台、鹹水沽都是十幾萬二十幾萬一畝，我們卻只有5萬元？」

張偉鎮長認為，正是這種比較讓農民從同意轉成了反對。「去年5月份開始拆遷大灘村，一度停滯了，因為津南區八里台鎮的拆遷政策是16萬元/畝。」

高庄一村的部分質疑和拒絕，讓這場本應多方得益的改革暫時走向了慢車道。

地價高低是核心問題

地價差異過大，也讓農民開始紛紛揣測政府及其背後公司的獲利。

與華明鎮利用國家開發銀行的貸款發展新型小城鎮建設不同，葛沽鎮土地統一規劃整理的資金來源是天津的一家民營房地產公司——天津永泰紅碪集團，這也讓坊間的傳言更多了些色彩，博弈變成了三方。

土地改革試點之初，葛沽鎮就和永泰紅碪合作成立了葛龍灣公司，葛沽鎮政府佔25%股份，永泰紅碪佔75%的股份。

「但我是董事長和法定代表人，鎮政府享有絕對的控制權，」張偉給葛龍灣公司作了定性，「永泰紅碪的收益來自於未來土地出讓之後，平衡小城鎮建設成本之後的盈餘。」

張偉認為，這筆盈餘並沒有想像的那麼多，他還通過解釋葛沽鎮的土地補償款定價，給記者算了一筆賬：「葛沽鎮人多地少，人均0.8畝，八里台鎮人少地多，人均3畝。土地整理成本相同，但每畝土地上人頭需要的保險等費用，則是他們的三倍，簡單對比並不合理。」

2008年2月，毗鄰的津南區小站鎮的三塊地分別拍得每畝87萬元、84萬元、73萬元。張偉說，他和小站鎮鎮長都認為，按這種價格，整理土地後只能是盈虧平衡。「葛沽鎮的平均整理成本40萬左右，如果只拍到70萬，同樣無法盈餘。」

因為天津郊區很多村鎮都在進行宅基地試點或者新城建設的土地整合，農民走親訪友的一大話題就是當地的土地價格和房屋價格。

「所以每個新的土地整合項目，對我們都是考驗。兩周前鹹水沽鎮報出20萬元/畝，我一晚上沒睡好，第二天了解清楚人均實得5萬元，才鬆了一口氣，」張偉說，「這一年來，鎮政府工作人員都沒有周六日了。」

「我們是以年均收入最高的大棚500元/畝作基數，每畝翻倍到1000元/年，一次性支付50年。事實上，天津市公布的葛沽鎮區片地價也就是3.5萬到5.5萬元。」

「無論是地價差價還是農民通過比較拒絕搬遷，都在所難免，這就需要多方的平等博弈。如果現有補償無法基本滿足農民宅基地換房和土地整合的合理需求，就需要修正。」並且，在南開大學經濟研究所副教授周京奎看來，更重要的是，切實解決好失地農民的生活安置問題。「換房之後，失去或減少生活來源，改革就會變味。」

南方周末記者得到的一份未公開發表的對華明鎮宅基地換房的調研，就提到了農民對就業保障不滿意，對安排的保安、物業不願意做，電腦培訓學不會，空港的發展和未來的高科技產業發展都與農民就業不匹配。多數農民還希望繼續種田。

儘管華明鎮並未開展如葛沽鎮這樣的土地整合，但集中居住也使得耕地遠離了農民的住所，在華明示範區的達園裡開小超市的一戶農民就因為地太遠，以800元的價格包給了鄰居，鄰居則要每天花費5元坐公交車去20里之外的地方種葡萄。

「葛沽、華明試點，如若成功，能解決天津城市化進程中土地緊張的問題，改善農民的生活條件，提高小城鎮的管理建設水平，參與其中的公司也能適當得利，博弈得當，是個多贏，」周京奎表示，「但不能無限博弈下去，否則最終會傷害到所有的參與方。」

無論是天津市發改委還是濱海新區管委會，面對記者的採訪請求，都選擇了同樣的態度：先做，再說。

鏈接

廣東南海模式：

由村莊組成股份公司向工業投資方出租農地，地租收益按股在農戶和集體之間分紅。

重慶農地入股：

在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社；區縣人民政府批准，在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股，設立有限責任公司和獨資、合夥等企業。

小產權房：

在北京等地興起的佔用農村集體土地修建的商品房。按我國現行法律，這類土地只能用於農業生產或者作為農民的宅基地，因此小產權房不受法律保護，不能辦到產權證。但這類房子因為價格便宜受到城市購房者的歡迎。 (本文來源：南方周末 作者：王小喬)

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