該是對道路運輸安全行政管理「痛下決心」實施「改革手術」的時候了

2014年的山西晉濟高速「3.1」道路交通事故、湖南滬昆高速邵陽段「7.19」道路交通事故、西藏「8.9」道路交通事故；2015年的陝西咸陽淳化「5.15」道路交通事故；2016年的湖南宜鳳高速「6.26」道路交通事故、津薊高速天津「7.1」道路交通事故；2017年的陝西京昆高速秦嶺一號隧道「8.10」道路交通事故都是特大生產安全事故，事故造成眾多人民群眾生命以及巨額財產的損失，造成震撼的不良社會影響。事故之後，進行事故調查後作出的事故處理造成眾多的企業生產及管理人員、政府及有關管理部門的公職人員被進行嚴肅追責。事故死傷造成了家庭悲劇，事故追責同樣造成了很多家庭悲劇。每次事故之後，與事故有關係或聯繫的眾多有關政府官員及行政管理人員被黨紀政紀或刑法追責已經成為當前道路運輸安全交通事故調查處理的常態或「理所當然」。看事故處理報告，看起來這些人都是「罪大惡極」，或瀆職，或玩忽職守，等等。但筆者感悟不同，覺得這其中的很多人、很多事其是是道路交通管理體制弊病的犧牲品，是形式主義作風的陪葬品，是法治探索進程的試驗品，也對道路運輸安全政府監管有一些思考、疑惑及質問。

一、行政管理體制弊病在根子上造成的「惡果」到底是誰的責任？

    企業生產安全事故追責「綁架」政府行業監管追責，這是《安全生產法》的規定，屬於「中國特色」，還將長期一段時間在中國存在。2012年，《安全生產法》修改調研時，全國人大法工委曾到德國考察。西方安全政府監管的作用更多地體現在制定法律和政策，加強對安全生產工作的引導和宣傳，強調發揮行業組織、社會中介機構、工會和相關保險機構等在安全生產工作中的作用。一些法律專家也產生將政府監管責任剝離的想法，但經過反覆論證認為，目前中國還處於發展中國家，很擔心地方政府為一味追求經濟數字而放低「安全門檻」，只能繼續採取「企業安全主體責任與政府行業監管責任綁在一起」的做法。

   道路運輸安全對政府監管的「綁架」現象尤為嚴重，這源於我國的道路交通行政管理體制。道路運輸安全屬於道路交通安全的「派生物」。1993年，國務院在道路交通安全內明確道路運輸安全範疇由交通部門負責，也就是說營運車輛由交通部門管理。隨著從上世紀80年代到90年代國務院對於公安部和交通部的職責劃分改革，交通部門實際上喪失了機動車車輛及駕駛員的行政管理權。矛盾的是，營運車輛又規定交通部門要進行行業管理，這就給交通部門出了難題，鑒於管理手段的缺失，實在沒轍，經過「艱難」地「博弈」最終還是形成了運管部門的「車輛營運證」、「駕駛員從業資格證」管理手段，但這也是建立在公安交警的機動車登記證、機動車駕駛證前置條件的基礎上。所以，為較好區分各自責任，道路交通安全屬於公安交警行業管理的概念，是「大籃子」，道路運輸安全則屬於交通運管行業管理的概念，是「子籃子」。由於國家對上路檢查權進行限制，交通運管對營運車輛的管理只能局限在「源頭管理」，在非路面的作業現場如汽車客運站、客貨運集散地等，並且延伸「插手」到道路運輸企業的制度建設、駕駛員職業素質、車輛動態監控效率等企業管理。說白點，道路運輸安全就是給道路交通安全分責的。無論是營運車輛或非營運車輛，既然機動車登記、機動車駕駛的行政管理權全部在公安交警，道路交通事故的所有政府監管責任也應該全部在公安交警部門。但因為營運車輛的道路交通事故和交通部門有聯繫，在被有關部門主導的生產安全事故調查中被「有意無意」放大交通部門的責任，現實的結果就是最終交通運管部門的公職人員被大量「墊背」追責。

公安部和交通運輸部的職責劃分屬於行政管理體制改革的範疇。道路交通安全與道路運輸安全因為營運車輛由兩個部門一起管理造成「兩個和尚扛水吃」的局面，在責任問題上相互推諉，在行政管理上難以形成「合力」。營運車輛的道路運輸安全由於「生產安全」原因對交通及運管追責十分嚴苛，但凡有所為的一丁點「間接責任」，都會讓事故調查組的其他部門「打了雞血」樣興奮，為有可推責的地方而高興，甚至利用自己在事故調查組的特殊地位將交通及運管部門的責任無限放大。非營運車輛是公安交警單獨管理，但每年多達10萬人的交通事故死亡倒沒看到過有幾個交警被追責，如果萬一要像道路運輸安全一樣進行追責，估計全國不剩一個交警，全部已經關在監獄裡面。將機動車分為營運和非營運並分別不同部門進行行政管理到底科學不科學，這有待歷史評判，但現實事實是道路交通安全形勢越來越嚴峻，死亡數字到了驚人的地步。在一條道路上，不可能實現非營運車輛和營運車輛分開行駛，肯定是存在交匯，肯定是需要統籌管理，肯定需要將管理責任進行統一。

公安部門管好社會治安應為最大之責，偏偏要抓著車輛、駕駛員管理權不放。交通部門既然沒有車輛管理和駕駛員管理權，不如向國務院放棄營運車輛的管理職責。但是，現實的問題是都不放，何故？看來可能是「權力」的利益之爭。

這樣我們不難看出，道路運輸安全的很多問題實際上是「體制之殤」，「交通不統一」是任何責任中的最根本責任，事故調查應該向有關應履行行政管理體制改革的單位進行追責。在十六大時就有將公安車輛及駕駛員管理權劃歸交通部門的提法。這麼多年過去，道路交通事故死傷數難道換不回有關部門的冷漠？該是到了對道路交通管理體制儘快進行上層設計或改革的時候了。

二、道路運輸安全的政府監管進入「誤區」，看不到希望，在越來越嚴峻的追責形勢下，履責行為越來「形式化」。

交通及運管部門在道路運輸安全的行政管理手段是乏力的，在事故倒查及追責中是「心虛的」，本部門經常出現從上到下被「一擼到底」的情況，部門劣勢盡顯，「食之無味，棄之可惜」，對於道路運輸管理及安全監管該怎麼樣盡職履責的問題上沒有底氣，失去方向。

（一）在道路運輸安全交通事故中，有明顯「刑不上省級」的現象，基本上都是對地市縣的運管人員「刑辦開刀」，對交通主管部門或政府官員最多也是一個黨紀政紀處分。省級交通及運管部門為體現抓安全工作「盡職履責」形象，在安全生產法律法規等之外大搞部門性「安全文件」，以文件的要求對地方運管進行「指導」而指責繼而推責，在事故來時把自己責任推得「一乾二淨」，「官僚」、「形式」嚴重作怪，「事不關己、高高掛起」，「口號的巨人、行動的矮子」，實際是缺乏擔當。

（二）基層運管要應付上級布置的安全工作「疲於奔命」。同樣的一個安全工作問題，層層批示，層層細化，多的要處理十幾個文件，「文山會海」在道路運輸安全領域越來越嚴重。今年春運中某死亡11人的道路運輸交通事故之後，從省政府到省政府多位領導發聲，從省交通運輸廳部門及領導發聲到省運管部門，從省級到地級，從市政府到市交通及運管部門，一個個會議，一個個文件，一場場督導，一個個專項行動，安全警示工作「多管齊下」、「狂轟濫炸」。省運管部門本來在2018年布置了安全隱患檢查專項行動，省交通運輸廳偏偏也重複炮製了一個同樣性質的安全隱患檢查專項行動。

（三）做工作要靠人、靠隊伍、靠戰鬥力。長期以來，各級政府及交通主管部門忽視運管部門機構及隊伍建設，單位性質多數是事業單位，有的甚至還是自收自支的事業單位，行政經費及人員素質得不到基本保障，運管部門又要做「行業管理」，又要自己搞經費維持單位運轉，還要承擔「履職不力」的疑問以及追責。全國各地的省人大基本上都出台了道路運輸條例，條例中基本上都明確了地方政府要將行政管理經費列入財政預算，也就是說運管的經費保障是地方政府的職責，但是，為什麼法規訂的事在地方就沒用？筆者也懷疑，省級人大對地方落實條例的情況進行過執法檢查，沒有發現這個關鍵問題嗎？說運管「瀆職」，是嗎？不是，是這些人這些部門從開始起就在「違法」，就在「瀆職」。記得前幾年有個地方治超因為車主喝「農藥」死亡，最終「刑辦了」幾個運管同志。其實，這些運管同志就是「替死鬼」，是體制的犧牲品，他們的執法並不不當之處，他們只是按照部門的要求在進行職務行為，要說有問題，也是部門及政府的問題。

    （四）道路運輸安全生產監督行政執法與中國絕大多數部門行政執法一樣，其行政處罰難以到位，受到了中國司法不完善的嚴重影響。要知道，在中國，行政處罰強制執行是以人民法院強制執行為主。除稅務等少數部門外，行政機關沒有行政處罰強制執行權。運管部門對道路運輸企業的安全生產監督行政處罰要申請到人民法院強制執行非常艱難。在現實中，老是有因為行政處罰、行政強制不到位而質疑行政機關的聲音，甚至檢察部門還冠以「瀆職」的帽子，孰不知，這種結果是人民法院不作為造成的。按理論，對於道路運輸安全違法，運管部門只要在作出行政處罰決定書的三個月後向人民法院申請強制執行就可以了，罰款可以直接由人民法院轉付到位。但是，現實呢，一則人民法院還沒有這麼強大的行政強制執行能力，二則在沒有這樣能力的情況下提交強制執行申請基本上處於「石沉大海」的狀態。如果要讓行政執法的力度跟上去，就應該修改《行政處罰法》，賦予行政機關「自力執行」的權力，通過立法使行政機關可以對企業財產或財物進行處置的權力，或者最大量地補充、完善人民法院的執行能力。

     行政處罰、行政執法的力度和效率其實也是考量中國「依法治國」的一個重要指標。在目前，這個指標是不合格的。「依法治國」、「依法治運」的進程非常艱難。2015年的陝西咸陽淳化「5.15」特大道路交通事故中就是一輛非營運客車非法從事客運。兩名運管人員被「刑辦」的主要原因就是在之前對該車非法營運的行政處罰不到位而存在所為「瀆職」。難道他們不想處罰到位，實在是因為中國的行政處罰強制執行制度與中國的現實脫節啊。趕快彌補中國司法的漏洞吧！另外，打擊非法營運從道路運輸法規、行政許可法等來看確實是運管部門的事，但非法營運的車輛首先是非營運屬性，要在道路上檢查、發現其非法營運的非法行為，一定需要公安交警部門的檢查配合啊。有的地方政府鬧著、叫著要堅決打擊非常營運，但就是不牽頭建立公安交警、交通運管的聯合檢查「打黑機制」，這是政府的責任啊。

   （五）道路運輸安全生產監督走入「誤區」。在類似於「父子」關係的政府監管與企業管理的「命運共同體」關係，企業的主體責任難以建立。「上管天下管地中間管天氣」。運管部門甚至到了「越俎代庖」地制定企業隱患排查治理制度、車輛動態監控導則，等。安全監管措施「形式色彩」很濃，以文件套文件的形式布置的專項活動、專項工作一年達十幾場。安全應急措施「應付色彩」很濃，2017年河南客車事故後，河南省級運管要求全省運管對長途客車派出運管員跟車，2018年春運中江西客車事故後，江西省級運管要求全省運管派出運管員到道路運輸企業駐守，等等，措施既不科學，也違背法理事理。常年的日常安全生產監督檢查為什麼不能達成企業安全主體責任的建立？道路運輸企業能夠做到「統一招聘和聘用駕駛員、統一簽訂勞動合同、統一指支付勞動報酬、統一購置調度維護運營車輛、統一承擔安全風險責任」才是關鍵，也就是說要做到「公營」。很多地方性道路運輸法規對「禁止掛靠」有明確規定，但是能夠組織開展、落實「禁止掛靠」的有關政府或部門「不為所動」，督導安全工作「本末倒置」、「不知所云」。很多企業連對車輛及駕駛員沒有控制權，政府監管還每天談「夯實企業安全主體責任」，可笑至極。

   三、《生產安全事故調查報告》到底是什麼東東？

依照《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定進行事故調查以及追責是完全必要的。事故調查組依規由「有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門、監察機關、公安機關以及工會派人組成，並邀請人民檢察院派人參加」的 要求成立。道路運輸安全交通事故追責存在很大的公平問題就是因為這個本來就不公平的調查組組成制度。一旦出現營運車輛單獨事故或者營運車輛與非營運車輛的交叉事故，公安交警和交通運管就會在責任上「扯皮」，但是，運管部門「扯不贏」。公安交警有五大部門優勢：一是事故後公安機關有對有關「涉嫌犯罪」人員的立案偵查權，事故調查還沒有開始，與事故有關聯的運管人員就已經作為「犯罪嫌疑人」被控制或直接逮捕；二是公安機關在事故調查中有直接參与權；三是公安機關的主要領導在「有關人民政府」中擔任了重要職務，在政府中有直接話語權；四是對於事故車輛的車輛技術鑒定由公安交警獨家負責；五是雖然邀請人民檢察院參加，但公安機關的領導是人民檢察院的領導，如在地市中，公安局長兼了副市長，有些還兼了政法委領導，這可是直接管人民檢察院的。也就是說，交警有一個可以影響一切的「公安好父親」，檢察院也得聽公安的「領導」。

眾所周知，政府部門本身因為權力問題存在「強勢」和「弱勢」之分。顯而易見，運管部門是沒法和公安交警「抗衡」的，由此，在道路運輸安全交通事故的事故調查中的《事故調查報告》的重要內容以及對有關人員的處理建議不可能是真實、公正的。這些年來，隨著安全生產監督部門（安監局）已經利用對《安全生產法》等法律修改的權力（中國的行業法律是「部門法」，部門利用起草的機會將本部門的權力與利益進行「法律固化」）及機會將自身的安全監管責任進行了「技術性」剝離，剩下的所謂「負有安全生產監督管理職責」的部門在追責中就只能是「人為刀俎我為魚肉」了。是時候修改《生產安全事故報告和調查處理條例》了，急需改變事故調查制度而採用「公平、公正」的方式。

生產安全事故調查處理在間接原因追責方面有違法理情理現象。其他「事故」如「治安事故」等如參照生產安全事故的處理邏輯，每次發生治安事件對公安「監管不力」的間接原因也應該追究。生產安全事故處理的「長官意志」很突出，一級級領導對於事故處理都會提前發聲，甚至出現為迎合「領導意思」的「指標追責」。事故的發生有必然性也有偶然性，事故調查應抓住直接原因、分析間接原因與事故的必然聯繫，而不是「眉毛鬍子一把抓」。在一些間接原因的追究「刑責」中，原因與後果之間、主觀與客觀之間不存在必然聯繫性，非法律工作者可以輕易看出，難道檢察部門、法院部門的專業法律工作者看不出，甚或是有「司法不獨立」的「難處」。2014年包頭的「5.30坍塌事故」中律師為安監人員的「無罪辯護」取得成功，不難看出中國司法存在的「缺陷」。正如律師說到的，安監人員是「監管人」，不是「監護人」，「我國安全生產事故頻發，黨和國家領導人對此也高度重視，安全生產，誠然「責任大於泰山」，但是只要出了事故，安全監管人員一定就要有人買單，一定就有人構成玩忽職守，這種「倒推犯罪」、息事寧人的辦案思路，並不符合罪刑法定原則。「要讓人民群眾在每一個案件中都要體會到司法公正」，真正恪守法律規定的「證據確鑿充分」的要求。」

感悟：從道路運輸安全生產監督中我們看到了很多的「中國特色」，看到了中國國家機構及行政管理體制改革的難點，看到「依法治國」的道路艱辛，看到了體制弊病才是「禍害」之本，看到了「公平、公正」的無奈。該是對道路運輸安全行政管理「痛下決心」實施「改革手術」的時候了。