關於訴前調解程序的實踐性思考

              　　在現代我國糾紛解決的理論和實踐中，調解程序的存在既會彌補審判的缺失，又有助於實現法律的發展。因此，調解制度再次得以復興，調解水平逐漸得以提高，調解階段穩步得以發育，調解程序發展到高級階段，會產生當事人在一定的社會關係的前提下強調自己的主張的正當性和合理性、並且服從合乎正義的判斷的論證樣式。【1】筆者所工作的人民法庭地處鄉村社會，在根據鄉村社會的地域環境和案件類型，鄉村人民法庭應當充分發揮審判權的規範、引導和監督作用，完善訴訟與人民調解這種非訴訟糾紛解決方式直接的銜接機制，根據《人民調解法》第33條第1款規定，訴訟與人民調解的銜接主要表現在調解協議的司法確認上。下文筆者將結合在司法實踐中的認知和經驗從訴前調解程序的規範、性質、理論和運行四個方面進行分析。

　　一、訴前調解程序的規範依據

　　2010年8月28日，第11屆全國人民代表大會常務委員會第16次會議通過《中華人民共和國人民調解法》（簡稱《人民調解法》），其立法目的在於：完善人民調解制度，規範人民調解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩定。在此法通過以前，實踐中推動建立了聲勢浩大的「大調解」糾紛解決機制，強調實行司法調解、人民調解、行政調解的並用和聯動，進而形成「三位一體」的大調解格局。

　　2010年11月8日，最高人民法院向各高級法院下達了《關於認真學習和貫徹(中華人民共和國人民調解法)的通知》（簡稱《貫徹調解法通知》）,要求各級法院進一步貫徹「調解優先、調判結合」工作原則，加強與人民調解在程序對接、效力確認、法律指導等方面的協調配合。

　　二、訴前調解程序的性質界定

　　由於部門和利益群體之間的反覆博弈，《人民調解法》對於存有爭議的訴訟前置問題採取擱置策略，以避免引起衝突和質疑。【2】而《人民調解法》第31條第1款明確規定人民調解協議具有法律約束力，並於第33條第1款確立了司法確認程序，這說明人民調解的訴訟前置是倡導性前置，而非強制性前置，在我國人民調解實踐經驗還不充足、價值認同還不統一、操作技術還不成熟、規範程序還不完善、理論知識還不充足、制度設計還不完善等缺失環境下，倡導性前置有利於培育自主協商、社會誠信、紛爭和解的文化，並分擔司法日益繁重的現代化壓力，形成人民調解和訴訟程序的合理銜接。

　　根據《貫徹調解法通知》，基層人民法院對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解，實踐中，鄉村人民法庭根據案件的性質類型和社會結構發現兩造具有可以向相同的人民調解委員會申請調解，就會詢問起訴方是否獲得人民調解委員會出具的調解意見書（不管調沒調成功，只要求實行了糾紛「過濾」），因為調解委員會具有接近糾紛發生地域的優勢，獲取糾紛相關信息的途徑更為豐富，判斷糾紛當事人的品格更為準確等法庭所不具備的天然稟賦，在當前的鄉村司法中，人民調解委員會的調解文書在查清事實、分清是非方面是分量很重的證據，從而政策性、實踐性、能動性的增加了訴前調解運行的頻率。而且，從司法方式與社會的對應關係看，大調解的機制以及對調解手段的強調雖然具有普遍意義，但應當說更適合於農村地區，適合於鄉土社會、熟人社會。【3】

　　雖然鄉村司法的社會土壤已經不再是一個依土而生、以土而富的鄉土社會，但是，以血緣、地緣為連結點的縮小化熟人社會和以業緣、趣緣為鏈接點的擴大化熟人社會決定著鄉村司法地處熟人社會之中。人民法庭為了及時有效的接近案件的客觀真實，發揮人民調解委員會在接近糾紛發生地域客觀公正記錄糾紛事實的作用，當事人出具相應的調解文書能夠作為分量很重的有效證據。因此，筆者認為，訴前調解前置是一種倡導性的立法前置和引導性的司法前置。

　　三、訴前調解程序的理論思考

　　我國《人民調解法》將人民調解定位為公益服務，人民調解工作所需經費由縣級以上地方人民政府給予必要的支持和保障，並對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵。

　　從規範性分析上看，人民調解必然將鄉村人民法庭的一部分案件於訴前過濾掉，在鄉村社會沒有實質性的變遷之前，訴諸人民法庭糾紛的形態和糾紛的數量是穩定的，人民調解過濾掉的那部分能夠進入訴訟的案件必然會與鄉村人民法庭形成資源競相汲取的關係，鄉村人民法庭案件數量的降低是否需要調整人員配備規模、財政經費額度、物質裝備配置等情況，更為重要的是是否需要對鄉村人民法庭重新制定工作任務、業務範圍、考核標準和評估體系。在新型糾紛和「難辦」案件中，鄉村人民法庭和人民調解委員會如何實現合理的分工和有效的銜接，無疑，人民調解委員會在「難辦」案件中發揮的作用更小，在某些情況下，由於人民調解委員會成員的依法調解能力欠佳甚至會將案件司法化和難辦化。

　　實際上，有些糾紛即使產生了也不會（不符合起訴要件）或者不能（符合起訴要件但由於經濟約束等原因沒有起訴）進入訴訟程序，人民調解委員會具有人民性，其所擁有的基層調解網路，天然的親和力和接近性最大限度地調動鄉村群眾的參與，其工作職能應當定位於糾紛預防、道德教化、鄉村治理、動員和組織等方面的社會功能；在糾紛的解決上盡量化解不會、不能以及不宜（進入訴訟程序有礙於善良風俗和社會和諧）進入訴訟程序的糾紛；在鄉村人民法庭的訴訟過程中，法庭可以通過委託調解等方式吸收人民調解參與司法輔助活動，人民法庭的調解是依法調解，人民調解委員會的調解是不違法調解，在訴訟程序中，吸收人民調解參與司法輔助活動，必然增加人民調解依法調解的意識和水平，為今後人民調解的依法調解趨向奠定實踐基礎和積累寶貴經驗。

　　《最高人民法院關於人民調解協議司法確認程序的若干規定》第4條第2款規定的調解協議司法確認受理條件和第7條 規定的確認調解協議效力的消極條件是《人民調解法》第3條所不能涵蓋的，而且人民法院辦理人民調解協議司法確認案件，不收取費用，就等於說司法確認不是人民法院的結案方式，不會對審判人員增加工作業績和相應激勵，但對調解協議司法確認的合法性判定必然需要審判人員智識的努力、精力的耗費和工作的增加，這也是為何有些法院沒有至今沒有「調確字」案號的實踐性原因，但不是不存在司法確認的實踐，該種實踐以調解終結糾紛的形式存在。

　　四、訴前調解程序的運行分析

　　眾所周知，法定的財政負擔使法院告別了以開發案源來保障經費的窘迫時代，這只是一種規範性的表達和結果性的取向，實踐性的認知和過程性的關注會使我們發現法院仍然在依靠訴訟收費維持運轉。否則，同樣是依靠國家財政負擔法院和檢察院在大多數基層地區為何會在人頭工資以外的其他方面表現出很大的差異。多數縣級法院以收納的訴訟費維持運轉，到了縣級財政負擔的時候再以所收訴訟費總額同應撥付財政額度進行核算，多交少補，從賬面上看，法院確實依靠國家財政維持運轉，但是，卻也時常會聽到法院內部「借」訴訟費辦事的消息。

　　人民調解委員會不收取調解費，依靠地方財政負擔維持運轉，人民調解的實際經費運轉情況如何就需要進行實證性的調研。首先，人民調解委員會的經費情況總會受到當地經濟發展狀況和財政收支狀況的制約；其次，地方財政並不是隨時都可以應人民調解委員會經費之所需及時進行撥付，總有時間差的運轉情形；再次，人民調解委員會經費的情況還有看其同政府部門的爭取和交涉的能力、方式、內容、過程和結果，甚至還有看地方關鍵領導的態度取向、重視程度、關注深度等。

　　如果人民調解的經費不能及時保證，那麼，人民調解的廣度、深度和效果就會大打折扣，同時，人民調解的調解補助激勵也將使人民調解委員把工作的重點放在對容易實現對進入訴訟程序「過濾」的糾紛上，在這些容易解決的糾紛上，人民調解委員和鄉村人民法庭審判人員會產生經濟資源的競相汲取，而鄉村人民法庭對調解協議的司法確認又可能依法予以否定，如果這樣的話既增加了當事人的成本支出，又造成了人民調解同訴訟程序的人為斷裂和糾紛解決人員間的不當內耗，更損害了糾紛解決體系的職能分工和國家社會控制的制度效用。

　　五、小結

　　在新修訂的《民事訴訟法》第194條中，仍然規定了倡導性的訴前調解程序，由當事人自願申請進行調解協議的司法確認。然而，如何在規範上科學合理規定依《人民調解法》達成調解協議的司法確認要件和在實踐中現實妥當的協調人民調解和司法確認的機制定位、功能銜接、適用限度和經費保障，將是一個確保調解協議司法確認程序得以順利運行、獲得實效、合理構建的前提。

　　參考文獻

【1】季衛東著：《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》，中國法制出版社2004年版，第46-47頁。

【2】范愉：《(中華人民共和國人民調解法)評析》，載《法學家》2011年第2期。

【3】龍宗智：《關於「大調解」和「能動司法」的思考》，載《政法論壇》2010年第4期。

　　（作者單位：陝西省南鄭縣人民法院）            
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