李洪峰：中國古代的廉政制度建設(中)

李洪峰：中國古代的廉政制度建設(中)

來源：國家風尚網   2012-03-12 【字型大小 大 中 小】

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四、隋唐時期

　　隋唐時期是中國封建社會重要的發展期。隋王朝雖然國祚短暫，但是它在某些方面的創製作用功不可沒。

　　隋朝首創科舉取士，擢拔寒門俊傑，削弱門閥士族。隋文帝終止「九品中正制」，於開皇十八年(598年)下詔「以志行修謹、清平幹濟二科舉人」。隋煬帝大業三年(607年)「始建進士科」，創立了延至1905年的科舉取士制度，保障了封建官吏隊伍能夠源源不斷地從各社會階層吸收有生力量，這在廉政制度建設方面具有劃時代的意義。第一，把天下才俊籠絡到統治集團內部，實現了精英政治。隋煬帝詔書說得很透徹：「天下之重，非獨治所安，帝王之功，豈一士之略。自古明君哲後，立政經邦，何嘗不選賢與能，收采幽滯。……夫孝悌有聞，人倫之本，德行敦厚，立身之基。或節儀可稱，或操屢清潔，所以激貪厲俗，有益風化。強毅正直，執憲不撓，學業優敏，文才秀美，並為廊廟之用，實乃瑚璉之資。才堪將略，則拔之以禦侮，膂力驍壯，則任之以爪牙。爰及一藝可取，亦宜採錄，眾善必舉，與時無棄。以此求治，庶幾非遠。文武有職事者，五品已上，宜依令十科舉人。有一於此，不必求備。朕當待以不次，隨才升擢。」第二，把官員選任權從地方集中到了中央，有利於國家的穩定和統一。「前代選用，皆州郡察舉……至於齊隋，不勝其弊……是以置州府之權而歸於吏部。自隋罷外選，招天下之人，聚於京師春還秋住，烏聚雲合。」「隋氏罷中正，舉選不在鄉曲，故里閭無豪族，井邑無衣冠……五服以內，政決王朝；一命拜免，必歸吏部。」

　　為加強權力制約和提高行政效率，隋文帝對中央官制進行改革。在三省六曹制的基礎上，嚴格了三省職責，確定內史省掌管起草詔書、參與決策，門下省掌封審議、兼具監察，尚書省下轄六部、負責行政。整頓地方官制，「存要去閑，並小為大」，裁撤郡一級政府，實行州縣兩級制，專治民政，不再具有軍事職能，不僅防止了地方割據生成，而且改變東漢以來沿襲了五百年的三級轄制，革除了「民少官多，十羊九牧」的現象。

　　隋代監察制度進一步加強，在御史台之外又增設了司隸、謁者二台，三台分理監察。又頒布了「司隸六」的監察法條，制定了《開皇律》的刑律。又建立大理寺作為最高審判機關、刑部作為最高司法政務部門，地方上仍以州刺史、縣令兼知司法，建立起一套較為完整的司法審判機制。

　　唐代的制度建設，承繼隋代而加以進一步完善。這主要包括：施行外朝聽政、朔望朝參和君臣常朝的朝參制度，促進朝臣勤政自律；完善三省六部制的中央官制，內史省改稱中書省，六部設為吏、戶、禮、兵、刑、工，確立起中書省決策、門下省審議、尚書省執行的制衡行政格局；在地方上設置了專事監察的「道」，加強監察和巡視；發展科舉制度和官吏致仕制度，促進官僚隊伍吐故納新；對官員進行嚴格考課，重修譜牒，推行「以資產為宗」的兩稅法，獎拔寒素、抑制士族。

　　唐朝反腐倡廉建設，突出了法制建設。本著「德禮為政教之本，刑罰為政教之用，猶昏曉陽秋相須而成者也」的治國思想，唐朝先後編修《武德律》、《貞觀律》、《永徽律》、《唐六典》等，促進保障廉政建設。《新唐書·刑法志》上說：「令者，尊卑貴賤之等數，國家之制度也。格者，百官有司之所常行之事也。式者，其所常守之法也。凡邦國之政，必從事於此三者，其有所違，及人之為惡而入於罪戾者，一斷以律。」傳世的《唐律疏議》共計12篇，其中第三篇《職制律》集中對官吏的設置、選任、失職、瀆職等行為作出規範認定，其餘8篇也涉及到追究官吏違法瀆職的法律責任，共涉及懲治贓貪的內容約有76條，規定罪名445個，涉及官吏犯罪有192個，佔總律條的43%。比如嚴懲貪污、賄賂有規定：凡以次等之私有財物換取較好之官有財物者，以盜論。諸有事先不許財，事過之後而受財者，事若枉，准枉法論；事不枉者，以受所監臨財物論。較為完備的法制建設，促進了較好的反腐倡廉建設，使唐律和唐朝享有「而得古今之平」美譽。

　　在廉政制度執行中，唐朝有幾個政治行為意義重要。一是殿廷議事。《資治通鑒》載：「中書、門下及三品官入(閣)奏事，必須諫官、史官隨之，有失則匡正，美惡必記之。諸司皆於正牙奏事。御史彈百官，服豸冠，對仗讀彈文。故大臣不得專君，而小臣不得為讒。」諫官、史臣參與廷議，當場行使職責，加強了君臣自律，促進了政治清明。二是門下言諫。門下省在中央決策中主要負責審議和封駁政令，其履職官員一般稱「給事中」。給事中在審核政令時，如發現有不便施行者，可以封還中書省另擬，亦可以直接在詔敕上塗改，稱「塗歸」。司法部門審案不當時，給事中可以會同中書省、御史台複核，稱「三司受事」。這樣的措施，增強了政策的準確性、可操作性和實效性。三是三院治事。御史台是獨立的監察機構，是「治官」之官。御史台長官為御史大夫，號稱「台主」。副官為御史中丞。下轄侍御史稱「台院」，殿中御史稱「殿院」，監察御史稱察院。台院掌糾察彈劾不法百僚，審判皇帝特命的案件，並與門下省的給事中、中書省的中書舍人分直朝堂，受理冤訟，號稱「小三司」。殿院掌殿廷供奉儀式，糾察朝會典禮失儀和隨駕檢舉非違等事。察院掌監察地方官吏及尚書省的六部。御史台三院的設置與明確分工，說明中國封建社會的御史監察制度發展成熟到了一定程度。四是「分察分巡」。唐朝監察權在中宗後分成左御史監察中央稱「分察」、右御史監察地方稱「分巡」。唐代以「道」為監察區，每道派監察御史一人，也稱巡按使、觀察使、按察使等。後來，這些監察御史在地方上停駐下來，全權處理監察區內的事務，演變成了「節度使」，集指揮軍事、管理財政、任免官吏大權於一身。而且，唐代邊錘要塞的節度使多選派武人充任，逐漸釀成了「安史之亂」那樣的禍患。

　　「安史之亂」給大唐王朝以重創，成為其走向衰亡的轉折點。從制度建設上看，有三個重要變化影響遠大。一是，「安史之亂」後，學術機構「翰林院」成為宮禁「內製」決策機構，足以與「外製」的三省六部分庭抗禮，標誌著皇宮權力加強，也形成了此後的內外黨爭。二是宦官組成的樞密使權力不斷加大，成為又一「內相」，侵奪了各省部的管理職能，宦官專權由此發端。三是地方上州縣兩級行政區劃之上，增加藩鎮統管民政財政和軍政大權，最終釀成唐末嚴重的藩鎮割據，直接形成五代十國的局面。朝官之爭、宦官專權、藩鎮割據，三大腐敗癥候導致唐王朝走向滅亡。

　　五、宋遼金元時期

　　行伍出身的趙匡胤建立北宋王朝，採取了重文抑武的「文治」國策。「五代以還，不崇門閥，譜牒之學，遂絕不傳」，士族門閥地主衰退，科舉出身的士大夫階層在政治上越來越顯赫，宋代成為一個「文質彬彬」的朝代。宋代「為與士大夫治天下，非與百姓治天下也」。於是，士大夫制約皇權、皇權挾制士大夫，成為宋代廉政制度建設的一個顯著特徵。

　　有宋一代，皇權受士大夫的約束是顯而易見的。皇帝的制敕須經中書省宰相的副署，並由中書省發出。宰相甚至可以干預後宮事務，包括皇后、太后、儲君以及宦官治事，宰相均可干預。「祖宗之法嚴，宰相之權重，貂璫有懷奸慝，旋踵屏除，君臣相與防微杜漸之慮深矣。」這樣的「文治」意義重大，皇權得到有力的監控，而且官吏隊伍保持了應有的生機，史稱：「宋有天下三百載，視漢唐疆域之廣不及，而人才之盛過之。」有宋一朝的君主，對讀書仕進者給予了尊重和獎掖，激發了天下士子積极參与政治，成為抵制腐敗的重要力量。北宋末年擁護抗戰、反對投降的鬥爭，南宋後期對丁大全、史彌遠、賈似道等擅權的鬥爭，都是由士人直接發起和領導的。

　　但是，士大夫「道不同不相與謀」的習性，使宋朝充滿黨爭。黨爭熾烈，甚至置國家安危於不顧。「元祐、紹聖，一反一覆，而卒為夷狄侵侮之資，尚何望其振中國以威夷狄哉！」南宋卻又矯枉過正地汲取了黨爭誤國教訓，打壓士大夫，士大夫在廉政中的作用逐漸消弱，致使腐敗權臣橫行當道。

　　在權力約束方面，皇權還是佔上風的。宋太宗坦言：「國家若無外憂，必有內患。外憂不過邊事，皆可預防。惟姦邪無狀，若為內患，深可懼也。帝王用心，常須謹此。」宋代中央官制強化分權制衡，原來三省中尚書省、門下省弱化，獨有中書省留在皇宮，稱政事堂取旨掌政，樞密院掌軍，三司(戶部司、鹽鐵司、度支司)掌財。樞密院在唐代為宦官機構，至五代為武臣執掌，宋代成為專管軍政的獨立機構。三司沿唐末五代之制，「通管鹽鐵、度支、戶部，號曰計省，位亞執政，目為計相」。中書省只管民政，所謂「佐天子，總百官，平庶政，事無不統」。中書省、樞密院、三司三者鼎足而立，彼此不相知，實際上集權於皇帝一身。後來，軍政之權漸漸為文職兼任，終成文弱南宋一朝。

　　在監察體制上，宋代繼承了唐代的三院御使之設，又將門下等省的諫諍之權別立為諫院。此前，御史主彈劾，言諫主諷諍，到宋代御史台又可以參與言事諫諍，形成台諫合一，從而對行政可以全程監督和批評，成為很大的制約力量，以至於出現了「宰相但奉台諫風旨而已」的局面。

　　宋代管理體制還有一個鮮明特點，不斷增設新的機構，代行或分解已有機構的職權。例如，京朝官的任命不由吏部，另設差遣院。後又另設審官院專管京朝官考核、設考課院主管幕職州縣官的管理。這樣以來，「三省六曹二十四司，類似他官主判，雖有正官，非別敕不治本司事，事之所寄，十亡二三」，「雖有其官，不舉其職」，中書、門下、尚書三省職能漸漸弱化，至南宋三省合一，六部監司也時有省並。宋代整個官制把制約和控制放在了首位，廉政意義當然突出，但是不利的結果是機構疊床架屋，管理職能被置於其後，而且官員莫不以保持氣節操守為首要，治國才幹和效能卻有些缺失。

　　宋代對科舉制度做出發展。唐代科目繁多，宋代變成進士一途，且三年一考成為定製，成為穩定的取士制度。為科舉選官更加公平，宋代施行了幾項配套制度。一是「鎖廳試」。即「現任官應進士舉，謂之鎖廳。雖中選，止令遷官，而不賜科第。不中，則停現職。」藉此，限制現任官與寒進之士競進。二是「禁公薦」。唐代有公卷，即考生把代表作預投，供錄用時參考；行卷則是考生求得名人或高官推薦的卷子。宋代採取封彌、謄錄之法，「一切以程文為去留」，徹底清除了取士之中的薦舉因素，有效防止了因緣挾私。另一方面，社會各階層仰望科舉制，「聖朝廣開科舉之門，俾人人皆有覬覦之心，不忍自棄於盜賊姦宄」。而且，宋朝狀元選擇寒門子弟授予，抑制豪門實力，加速了貴族政治、武人政治退出歷史舞台的進程。三是「覆考試」。初考之後，增加殿試，以皇帝權威監督和防範考官作弊，保證舉人服膺，杜絕恩出私門。另一方面，宋代君臣彰揚文教，尊崇士人，調動了讀書人參政的積極性，發揮了科舉選官的積極作用。例如，文天祥「年二十舉進士，對策集英殿。時理宗在位久，政理浸怠，天祥以法天不息為對，其言萬餘，不為稿，一揮而成。帝親拔為第一。考官王應麟奏曰：『是卷古誼若龜鑒，忠肝如鐵石，臣敢為得人賀。』」　科舉選官推動了宋朝官吏隊伍建設和士人群體成長，可謂「三百餘年元臣碩輔、鴻博之儒，清強之吏，皆自此出，得人為最盛焉」。　

　　在官員管理制度方面，宋代有兩項制度具有較大的廉政意義。一是官職差遣分離。宋代任官制度有官、職、差遣三個體系。官原本屬於職事官系統。至宋，官稱與實際職務漸脫離，僅用於表示官位、俸祿高低，故又稱寄祿官。唐末、五代以來，因事而設、事後即撤的使職差遣，在北宋成為由固定官員擔任的實際職務，簡稱職。職又分館職和貼職。館職指官員所任職務。他官兼館職，稱貼職，一般為文官榮譽頭銜。官表示地位，職指示職務，差遣是擔當的工作。官職差遣，使官員待遇、職務、榮譽分離，利於通過擢拔勤政廉政的年輕官員擔當重要而崇高的職務，也利於地位高、資歷深的年長官員通過廉潔奉公繼續保持較高的地位和榮譽。二是推行高俸養廉。「惟其給賜優裕，故入仕者不復以身家為慮，各自勉其治行。觀於真、仁、英諸朝，名臣輩出，吏治循良，及有事之秋，猶多慷慨報國，紹興之支撐半壁，德祐之畢命疆場，歷代以來，捐軀殉國者，惟宋末獨多。雖無救於敗亡，要不可謂非養士之報也。」

　　相比之下，遼、金、元的廉政制度明顯不及兩宋，呈現游牧民族制度建設的粗放狀態。在中央官制方面，遼並三省六部職權集中到了樞密院。金撤中書、門下兩省，只留有尚書省總理朝政。元則以中書省為政務中樞，儘管樞密掌軍戎、御史台掌糾察，但是，後兩者受制於皇帝和中書省，幾近虛設。在官員選用方面，遼金元沿用了科舉制，但多粗疏缺憾。例如，元朝選官看重宿衛和吏員，其宰相多屬於此兩項出身。宿衛是赳赳武夫，吏員老奸巨猾，這樣的人操持了權柄，其結果可想而知：「台閣之位，率取敏銳材幹、練達時事者居之。其效官舉職，治繁理巨，固不乏人；而格君經世，蹈道迪德者，蓋未多見也」。　正如史家所言：「宋亡於儒，元亡於吏。」　

　　六、明清時期

　　明朝建立後，朱元璋強化皇權，把專制體制推向了極致。重要的表現是廢除中書省和丞相制，以皇帝直接統領六部。朱元璋解釋其中理由：「自古三公論道，六卿分職。自秦始置丞相，不旋踵而亡。漢唐宋因之，雖有賢相，然期間所用者多有小人，專權亂政。我朝罷相，設五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙門，分理天下庶務，彼此頡抗，不敢相壓，事皆朝廷總之，所以穩當。」宰相，丞相，是泛指的最高級別的行政長官，所謂「上佐天子理陰陽、順四時；下撫萬民、明庶物；外鎮四夷諸侯，內使卿大夫各盡職務」。宰相居於一人之下、萬人之上，對皇權起著制約甚至抗衡作用。

　　實職宰相廢除，「內閣」大學士助理庶務，內閣制應運而生。內閣大學士官階五品，是皇帝的顧問和參謀，有時也「傳旨當筆」，很難以制約皇權，皇權空前加大。皇帝如果無心朝政，權力就落在了宦官手中。所以，明朝政綱腐敗突出的表現是內閣與宦官的勾結或爭鬥。史稱：「有明之無善治，自高祖皇帝罷丞相始也。」清朝先是沿襲內閣大學士之設，後又以軍機處取而代之，它們都是閑曹參謀，對「乾綱獨斷」起烘托作用。晚清新政，仿照日本近代政治體制設內閣總理大臣，是為君主立憲制的行政長官，與古代宰相非能同日而語。

　　在明朝官制中，五府管軍政，六部司行政。與六部行政的「寺監」相對，設「六科」專司政務的審核、言諫、監督和官吏考察，長官為給事中。前代所設中央監察機構御史台改為都察院，長官為都御史。地方上又劃分出十三道，分設監察御史巡按州縣，專事官吏的考察、舉劾。清因明制，仍設都察院，下設十五道。通政使司是明清時收受、檢查內外奏章和臣民申訴文書的中央機構，其職能就是開天下言路，長官為通政使。大理寺所掌為「審讞平反刑獄之政令」，長官為大理寺卿。六部尚書加都御史、通政使、大理寺卿稱為九卿，後三者掌管監察。另外還有學術機構翰林院、太子輔導機構詹事府，「清議」批評政務。因此，明清具有監察職責的機構有翰詹科道以及通政使司、大理寺，可謂規模大、地位高、職能強。但是，他們都是針對監察百官、加強皇權而設立的。在地方上，明朝廢除元朝的各「行中書省」，設立13個承宣布政司管理民政(提刑按察使司管刑獄、都指揮使司管軍政)。清朝地方管理機構恢復為「省」，上面又把巡視性質的巡撫和總督固定為地方行政官。這都是為了加強對地方管理的防範，加大中央集權。

　　為了嚴密監控官員，明朝先是設立了錦衣衛，專門承受皇帝旨意，超越司法程序，專司處理針對不法官吏的「詔獄」案件。明成祖又增設東廠，以太監提督，專管「緝訪謀逆妖言大奸惡等」。明憲宗再設西廠，刺探「官民陰私」。廠衛本為監督不法官吏而設，起初也在懲治腐敗方面效用快速。但是，它超越司法為權宦把持，不接受監督制約，不僅造成不少冤獄，而且自身迅速腐敗，清代將之廢除。

　　為了通達下情和輿論，明代創立了密疏言事制度。密疏言事是臣民上呈給皇帝的一種特殊上行文書，直達御前開拆，皇帝親批而不需內閣票擬，其間不假他人之手而高度保密，是皇帝掌握信息、監控官吏、推行廉政的重要手段。清承明制，建立了密摺奏事制度。

　　為了保障皇權獨斷，又防止大權旁落宮禁，明朝加強了內閣、清朝增強了軍機處等參謀機構建設。清朝還增加了皇帝讀書聽講、增強修養的制度，又特別嚴格了皇帝勤於視朝和躬親批閱奏章的規範。這些舉措主要地在於加強皇權，也有一定的廉政建設意義。

　　為了加強中央對地方的監控，明清強化了自漢武帝創設刺史形成的中央巡按制度。明代巡按御史銜命巡察州縣，代天子巡狩，舉凡吏政、刑

　　名、錢穀、治安、檔案、學校、農桑水利、風俗民隱，無所不察、小事當即處理，事大者奏請皇帝裁決，或候差滿回京彙報工作時交中央有關部門處理。巡按的主要任務是考察地方官吏是否有違法失職情節，因此有利於地方廉政建設和加強中央權威。在執行巡視監察地方的過程中，產生了巡撫、提督、總督等官職，漸漸由臨時性變為常任。例如，清代總督就成了統轄一省或數省的最高軍政長官。全國常設的有直隸、兩江、閩浙、湖廣、陝甘、兩廣、四川、雲貴等八大總督，總督均加兼部院銜，為正二品或從一品，「掌總治軍民，統轄文武，考核官吏，修飭封疆」。這實際上增加了行政層次，也加強了中央對地方的監控力度。

　　吸取元朝選官制度的教訓，明清兩代對吏員入仕大大限制。明朝時幾乎不能夠做到州縣正官，清朝時只能擔任低級雜職官。他們的升遷受到了限制，沉在社會基層弄權為患，成為一大社會毒瘤。明清兩代草創時期都允許薦舉仕進，但是，至中期都大大加以限制。明朝中期後，有薦舉「籍記舉主，後有犯贓，必明正舉主之罪」的規定。清朝對薦舉者，也規定「稱職，量效之大小，舉主同其賞；不稱職，量罪之大小，舉主同其罰」。明代存在捐官制度，但是嚴格予以限制。清朝初也允許捐官，至乾隆年間受到嚴格限制，但終未取消，結果至晚清成為政治腐敗的一大根源。

　　明清兩朝最主要的取士制度是科舉制。明清科舉制的特點是：考試程式越來越規範，走向僵化；考試紀律越來越嚴格，防止舞弊費盡心機；考試內容越來越限定，幾近文化專制。科舉取士的廉政意義逐漸消退，「士子以四書五經為干祿之具，而不知其為修己治人之方；其所為文，悉是剿說之餘，而不足為躬行心得之驗」。至晚清，科舉取士嚴重束縛了讀書人的思想和整個民族的視野，成了削弱民族創新力和官員活力的重要原因。
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