楊建順：2014中國邁向特色社會主義憲政之路

回顧2014年，我們可以欣喜地確認：在中國共產黨領導下，中國已經邁向具有中國特色社會主義憲政時期，而依憲治國和依憲執政的明確提出，即是這種時期轉換的重要標誌。憲政思潮2014年，恰逢黨的十八屆四中全會召開，法學界圍繞著依法治國的重大問題，展開了熱烈的討論。在討論中，西方憲政思潮又開始活躍起來。其代表性觀點有如下幾類：一類觀點認為，憲政沒有東西方之分，並將憲政冠之以「普世價值」的偽裝，鼓吹照搬西方憲政制度，推行多黨制、議會民主和三權分立;一類觀點認為，「依憲治國」等同於「憲政」，反「憲政」就是反對「依憲治國」;一類觀點認為，有憲法即有憲政，中國自有憲法以來就是一個憲政國家。還有些人打出「改革已死，憲政當立」的旗號，提出在中國實行西方憲政的基本理念和基本主張，認為「中國夢即憲政夢」。應該來說，上述觀點要麼是明顯錯誤的，要麼是似是而非的。這些觀點容易誤導我國的民主政治建設，在實踐中是明顯有害的。大多數學者旗幟鮮明地反對西方憲政思潮，主張我國要堅定地走中國特色社會主義憲政之路。比如中國社科院政治學研究所所長房寧指出：「憲政」背後包含政治盤算。他認為，憲政和主張依法治國、依憲治國顯然不是一回事。中國社會科學院法學所副所長莫紀宏則明確闡明了「依憲執政」為何不能簡稱為「憲政」，他指出：「我國的依憲執政絕不是西方資本主義的憲政，兩者存在著涇渭分明、不容混淆的根本區別。簡單地將我國依憲執政類比於西方資本主義國家的憲政，在法理上是站不住腳的。」黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)是對多年來依法治國、依法執政和依法行政的實踐經驗及理論研究成果的確認和總結，是對近年來圍繞憲政爭議的回應，反映了中共高層領導的共識。與之呼應，學界展開了一系列研究，逐步形成了中國特色社會主義憲政的共識。關於「如何完善以憲法為核心的法律體系」的爭論四中全會《決定》專項闡述了「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施」，確認了「法律是治國之重器，良法是善治之前提」，並明確指出：「建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行」，要「使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護」。這表明建設法治中國需要樹立憲法權威，確立憲法在法律體系中的核心地位。有人就現有法律體系能否用於全面推進依法治國法律體系進行了研究，認為「現有法律體系並不是按全面實施憲法的需要建設的，而是按經濟發展的需要建設的」，需要以全面推進依法治國、全面有效實施憲法的需要為衡量標準，來完善我國法律體系。主要包括落實保障公民基本權利的立法，為執政黨執政和治國制定必要法律，制定監督憲法實施和解釋憲法的程序法。其實，憲法有實質意義的憲法和形式意義的憲法之分。實質意義的憲法，是關於國家組織及作用的基礎法，是任何國家都不可或缺的法。憲法就是使國家中特定統治組織所實行的統治得以正當化的根本規範。作為根本規範的憲法之本質是不容許變更的，法律的變遷應當圍繞作為根本規範的憲法而展開，不得失去延續性。憲法基本價值是維護和保障個人自由與社會秩序，防止國家權力的濫用。「切實保障公民基本權利是實施憲法核心的和基礎性的內容，基本權利保障水平決定憲法實施程度。」有人強調指出，輕易對憲法價值的放逐，根源於理性和規則信仰的匱乏。在這種意義上說，如何保障公民基本權利和對執政者行使權力予以規範，是未來的一個大課題。形式意義的憲法，是以通常的立法程序無法變更的法，也稱為成文憲法。即使實質意義的憲法以通常的法律形式實現了成文化，也並不一定就是成文憲法。作為國家的根本規範，若以通常的立法程序便可輕易變更，甚至以國家立法程序之外的黨內文件便可以變更的話，則是極其不合理的，故而是難具正統性的。所以，成文憲法的內容大多僅限於對國家的基礎性事項作出規定(稱為基礎法)，以保持其具有足夠的普適性、延續性和穩定性。為了全面推進依法治國、全面有效實施憲法，制定監督憲法實施和解釋憲法的程序法也就成為十分必要的事情。在公民基本權利保障領域，有人主張應當制定保障言論、出版的法律，以把權力關進籠子里。近年來反腐敗鬥爭取得巨大成就，這是有目共睹的。有人指出，堅持重拳出擊，推進嚴厲反腐敗鬥爭，這是改革、發展的重要保障;那麼，如何既想賦予憲法實際效力，又要保持高壓態勢堅持反腐敗，則是對依憲治國和依憲執政的重要考驗。有人呼籲以法治反腐防腐。制定相關法律，便是為依法治國和依法執政提供前提和基礎的重要任務。四中全會《決定》明確提出了依憲治國和依憲執政。有人主張，應當用憲法、法律確立政黨地位、規定政黨組織和活動原則，為治國和執政提供憲法、法律上的具體依據，這是現代世界憲法發展的基本方向或潮流。應當在修憲的基礎上，按新時期的需要制定中共依法治國和依法執政所不可或缺的相關法律。有人指出，缺乏有效的司法制衡是薄熙來和周永康等涉嫌濫權的一個促進因素。我們的首要任務已經從經濟發展轉向制度發展，需要讓我國的政治更加穩定。權力會使人奮發，也會使人墮落。濫用職權腐敗現象產生的主要根源在於制度的缺陷。所以，有人強調指出，應當建立「以責任制約」為內約機制，以各種監督機製為外約機制，內外部相結合的權力制約機制。這一思路的核心是加強權力主體的責任制度，體現在法律上就是權力主體的責任條款的具體化、明晰化、細密化。關於「如何制定良法」的爭論我國《憲法》規定：「一切權力屬於人民」，同時，「中國共產黨領導」在《憲法》序言中出現5次。實際上，《憲法》既是由中國共產黨領導人民制定的，也是黨和人民意志的集中體現。「依照法律規定」既然是人民參政議政、管理各項事務和事業的途徑和手段，那麼，法律所規定的各種權利義務自然是人民中每一成員應當尊重和遵守的。公民在行使自己的權利時必須遵守憲法和法律。有人主張，憲法規定的黨的執政地位與公民享受自由和行使權利的要求不一致。有人則認為，《憲法》確認共產黨的執政地位和公民自由並不矛盾，前者是後者的合法約束。毋庸質疑的是，「中國共產黨領導」與公民的權利和自由，都是中國特色社會主義憲政非常重要的構成要件。在現代社會很少有國家沒有憲法，但是，卻不是每一個國家的憲法都是良好的憲法，憲法的良好與否，根源在於憲法基本價值能否正確定位。有人指出，中國憲政視域中的憲法基本價值與西方國家憲政視域中的憲法基本價值不同，在實踐中，社會大眾甚至有部分憲法學者並沒有認清憲法有哪些基本的社會作用，沒有清楚地認識到憲法有所為、也有所不為的問題。樹立憲法權威，需要建立一種有限憲法作用觀。關於「如何堅持依憲執政」的爭論四中全會《決定》明確指出，憲法「是通過科學民主程序形成的根本法」。「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。」對此，有人認為，憲政的概念到現在都沒有統一的認識，但是，憲政有一個起碼的條件，就是依照憲法來執政。推進社會主義憲政建設，應當依照現行的法律來實施，更重要的是要有一個好的憲法。一般認為，現行《憲法》雖然還有需要修改的地方，但是，基本上是一部良好的憲法，而且是各部憲法中最好的一部。有人強調指出，依照憲法來執政，是憲政的一個部分，一個理念。真正的憲政是一個在良好憲法基礎上的執政，還要追求憲法不斷完善。所以，憲政本身不僅是一個制度的概念，也是一個理想的理念概念。法律既是一個制度，也是一個理念，這個理念很重要，能夠堅持一個憲法的理念，這是憲政很重要的思想。伴隨著對四中全會《決定》學習的深入，圍繞「依憲治國」和「依憲執政」展開了雖不直接言「憲政」而實質上是憲政構想的一系列討論和研究，標誌著2014年中國已經邁向中國特色社會主義憲政之路。關於「如何推進憲法監督制度」的爭論憲法的生命力在於實施。有人認為，憲法監督是憲法實施的制度保障，其核心內容是違憲審查，故而應當制定監督憲法實施和解釋憲法的程序法，以確保《憲法》規定的憲法監督制度得以落實，讓「基本上整體處於休眠狀態」的全國人大及其常委會依照憲法享有的憲法實施監督權充分發揮其應有的作用。沒有憲法監督，便難以有效實施憲法;沒有相關的程序法律，憲法監督也就難以推進。四中全會《決定》提出：「法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。」要「健全憲法實施和監督制度」，「完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。」有人評價指出，其促進激活憲法解釋制度的正麵價值非常明顯。四中全會《決定》要求「加強備案審查制度和能力建設，把所有規範性文件納入備案審查範圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規範性文件」，這是值得大書特書的憲法監督制度之保障措施。關於「憲法日」的爭論設立「憲法日」，為的是在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。不過，談及憲法教育和憲法精神，人們的認識似乎還存在諸多不一致。有人喜歡談中國百年立憲史，有人則更熱衷於充分肯定現行《憲法》是一部良好的憲法。首個「憲法日」，中國共產黨領導全國人民舉行了一系列慶祝活動。有人議論，憲法日不過是走新的形式。有人批判說，這個看法是錯誤的。正如論者所主張，任何內容都離不開形式，而且，也不存在完全無內容的形式，正像不存在無形式的內容一樣。應當努力將憲法日辦成促進憲法實施的重要契機。這樣的主張令人欣喜，它的確也是設立憲法日應有的主旨所在。同理，建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。應當努力將該制度辦成促進憲法實施的重要契機。中國已邁向特色社會主義憲政時期國家主席習近平曾在紀念現行《憲法》公布施行30周年大會上講話指出：「任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。」憲法獲得了「最高法規範」和法律體系之核心的美譽。尤其值得強調指出的是，與其外在意義得到確認相對照的是，憲法的實施和監督制度從來就沒有避免過來自各方面的挑戰，面臨著內在的衰弱。為了彌補過去在憲政、法治領域的欠缺，注重「加快」法治國家、法治政府和法治社會等方面的建設，往往容易忽略人權保障方面的憲法價值，甚至完全走向集權、威權的一端。正如四中全會《決定》所指出，「全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力」。回顧2014年，我們可以欣喜地確認：在中國共產黨領導下，中國已經邁向具有中國特色社會主義憲政時期，而依憲治國和依憲執政的明確提出，即是這種時期轉換的重要標誌。(作者為中國人民大學法學院教授、博導，比較行政法研究所所長)【參考文獻】①《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年11月1日。②中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。責任編輯：令狐沖聲明：凡註明來源"共識網"文章的，轉載請註明出處、作者、原文鏈接。本網站作為互聯網言論交流平台，所刊發文章並不代表本站立場。
推薦閱讀：