巡迴法庭在推進司改中的使命與擔當

    實踐證明，中央設立巡迴法庭的決策是正確的。一年來，巡迴法庭在去司法行政化、去司法地方化、優化職權配置、司法便民利民等方面均取得不俗的成績，基本實現了中央設立巡迴法庭的改革初衷。

    黨的十八屆四中全會決定最高人民法院設立巡迴法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。最高人民法院迅速貫徹落實黨中央的決策部署，於2015年1月底成立兩個巡迴法庭。一年來，巡迴法庭緊緊圍繞「讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義」的目標，牢牢把握司法為民、公正司法的工作主線，深入推進各項司法改革措施，不斷提高審判質效，方便當事人訴訟，就地化解各類信訪矛盾糾紛，努力探索公開透明、公正高效、廉潔權威的司法新模式，勇於擔當、主動作為，攻堅克難、開拓進取，各項工作取得了顯著成效，為全面推行司法改革提供了可推廣、可複製、可持續的經驗。

    一、實踐證明中央設立巡迴法庭的決策是正確的

    一年來，巡迴法庭在以下幾個方面均取得不俗的成績，基本實現了中央設立巡迴法庭的改革初衷。

    在去司法行政化方面，通過全面推行新的審判權運行機制，有效地去除了司法行政化，讓審判活動回歸司法的本質屬性，有助於推進整個司法系統從行政化模式向司法本位回歸。一是實行法官員額制和司法人員分類管理。每個巡迴法庭僅有包括一位庭長、兩位副庭長在內的12名主審法官員額，每位主審法官配備1名法官助理、1名書記員，形成「1+1+1」的審判團隊。二是落實「讓審理者裁判，由裁判者負責」機制。合議庭審理案件時，承辦人擔任審判長並自行簽發裁判文書，庭長、副庭長僅在自己承辦案件或參加合議庭擔任審判長的情況下才審核簽發裁判文書。庭領導也要親自辦案。切實體現了「直接性」「親歷性」司法規律，消除審判環節的行政化傾向。三是實行扁平化管理。巡迴法庭內部機構設置避免「疊床架屋」，除了法官團隊外，綜合行政、司法調研、後勤事務、政工監察等統一歸綜合辦公室負責，不再另設機構。此外，為配合主審法官、合議庭負責制的實施，巡迴法庭還積極探索了一系列行之有效的配套措施。如建立自由裁量權約束機制，包括檢索近三年類似案件制度、裁判文書由30%法官交叉校驗制度、主審法官聯席會制度、疑難分歧性問題徵求本部意見制度，等等，有效地規範法官的自由裁量權，堵塞自由裁量權濫用漏洞。

    在去司法地方化方面，巡迴法庭是最高人民法院的常設派出機構，其人財物都歸最高人民法院管理，從體制機制上減少了與地方產生利益關係的可能性；巡迴法庭的審判人員實行輪換制，每兩年一輪換，有效地防止了在巡迴區內形成利益交換關係；巡迴法庭堅決落實主審法官負責制，這意味著主審法官對自己的案件負全責，一旦出現問題，終身追責，使得主審法官有責任心和勇氣抵制來自各方面包括地方領導對具體案件的不當干預。另外，巡迴法庭建立了干預過問案件全程留痕制度，並設專職的廉政監察員，負責巡迴法庭的日常廉政監督工作，多措並舉、多管齊下，保障巡迴法庭的司法活動獨立性。到目前為止，兩個巡迴法庭均未收到任何領導幹部批轉的案件，也未發現任何過問插手干預案件的情況。

    在優化職權配置方面，通過明確最高人民法院本部與巡迴法庭之間的分工，逐步實現最高人民法院的職能優化。巡迴法庭承擔了審級內最高人民法院的審判職能，並就地解決來信來訪。這樣就將最高法院本部從審判接訪壓力中解脫出來，便於其集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件，有利於實現最高法院內部的職能配置科學化、理性化。另一方面，巡迴法庭是最高法院伸向地方的觸角，實現了審判權重心下移，也成了最高法院與地方法院聯繫的橋樑紐帶，拓展了最高法院的職能。通過在轄區內的巡迴審判和接訪，近距離接觸地方司法樣態，及時發現問題，及時報請最高法院本部研究解決，及時進行指導，形成巡迴法庭與本部的良性互動關係。

    在司法便民利民方面，巡迴法庭設在地方，拉近了人民群眾與最高法院之間的距離，被稱為「設在家門口的最高人民法院」。兩個巡迴法庭全年到轄區巡迴開庭、聽證近兩百次，全年共接待來訪四萬餘人次，登記案件一萬餘件，通過依法處理涉訴信訪，就地化解了矛盾糾紛，極大地減輕了當事人的訴累。兩個巡迴法庭通過實踐形成了各具特色的涉訴信訪工作機制。如第一巡迴法庭強化實質性解決糾紛理念，針對特定案件依法啟動審判監督程序，2015年共提審27件案件。第二巡迴法庭秉承「堅持最後一問」的工作理念，採取主審法官接訪、壓實巡迴區法院責任、聘用法律志願者等方式，有效化解矛盾；重複訪從20.25%下降到10.26%，登記案件數量佔到最高法院東三省登記數的85%，有效發揮了吸附作用。經過一年的努力，兩個巡迴區的信訪人數呈平穩下降趨勢。

    巡迴法庭還在全面推行司法改革中承擔著先行者和探路人的使命和擔當，充分發揮了司法改革試驗田的作用。如巡迴法庭著力推動法律職業共同體建設，與法學院校深度合作，建立實習助理、法律志願者、主審法官與法學專家互聘等合作交流機制，在創新法治人才培養機制、拓寬法治人才培養途徑、構建法律職業共同體等方面進行了有益探索。第一巡迴法庭堅持「開前門，堵後門」，推動構建法官與律師的新型職業關係，建立與律師的定期聯席會議、預約會談等機制，充分保障律師權利；與深圳律協簽訂備忘錄，設立律師志願服務崗，探索律師參與涉訴信訪化解新機制，推動形成解決糾紛的合力。第二巡迴法庭創新司法權科學運行的制度機制，建立法律釋明機制，在案件審理中具體落實了干預案件處理的記錄、通報和責任追究制度，並與之相配套建立了開庭前的「創新性法律釋明」制度，取得了良好的法律效果與社會效果。

    二、巡迴法庭在以下幾方面的改革還大有可為

    一是完善巡迴法庭審理跨區域案件的職能。目前，巡迴法庭主要審理申請再審案件，跨區域案件、二審案件很少。下一步要通過適當降低巡迴法庭受理跨區域案件的級別管轄等方式，將大部分跨區域案件、二審案件納入巡迴法庭管轄範圍，以充分發揮巡迴法庭「去地方化」的職能作用。

    二是推進審判權運行機制改革。繼續深入探索審判權運行機制改革中的有關問題，進一步完善符合司法規律的審判權運行機制，著重設計具體的審理工作程序；探索創新審判組織模式。科學設置審判組織，合理界定各類審判組織的職權範圍，理順各類審判組織之間的關係，調動法官積極性。明確審判團隊之間、審判團隊內部的分工協作，建立完善主審法官聯席會議運行機制，充分發揮主審法官聯席會議的作用，為進行審判委員會改革提供可供參考的經驗；進一步探索在扁平化管理體制下，如何優化配置管理資源。釐清法院內部各類人員的審判職責與管理職責，優化配置法院內部各主體的審判職責與管理職責，依法強化各種職能之間的制約監督，確保合議庭及其成員依法公正、獨立行使審判職權；探索強化落實審判責任，實現司法責任制改革，在實現審判權還權於合議庭、主審法官的同時，完善審判管理的監督機制，最大程度地滿足人民群眾對公平正義的需求，提高司法公信力，樹立司法權威。

    三是探索新的改革舉措。在構建法官律師新型職業關係方面，進一步暢通溝通交流渠道；加強信息化建設，升級權利保障措施；完善律師志願服務崗，探索律師志願服務與申訴案件律師代理制度的銜接，進一步發揮律師在糾紛解決中的積極作用。積極推廣法院與法學院合作的機制，使更多的高校學生可以參與到法院的司法實踐中來。

    四是完善巡迴法庭人員職業保障制度。目前，巡迴法庭各項改革均走在了司法改革的前沿，但在職業保障方面還存在短板。最高人民法院應加緊開展巡迴法庭職業保障制度建設相關的改革，為最高法院本部法官員額制改革積累經驗，也為在全國法院全面推行法官員額制改革做出示範。鑒於巡迴法庭已經實行法官員額制，人員待遇可考慮與法官員額制試點法院同等對待。與此同時，還要根據巡迴法庭機構常設性和人員流動性之間矛盾的特點，形成符合巡迴法庭需求的組織人事、工資福利及其他方面的保障政策和制度安排，解決人員來去銜接等問題。

    三、司法改革與立法工作的關係是一個值得研究的課題

    習近平總書記指出「凡屬重大改革要於法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立後破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。」上述講話揭示了立法與改革關係的新時代特點，對處理立法工作與改革之間的關係具有重要的指導意義。

    首先，立法決策要與改革決策相一致，是體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一；「先立後破、有序進行」，不是立法簡單地迎合改革的要求，而是要嚴格遵循立法程序，完善改革決策；改革決策在廣泛徵求人民群眾各方面意見的基礎上，按照嚴格的立法程序上升為法律法規並頒布實施後，再依法推進改革。遵循立法程序調整法律制定以順應改革的需要，堅持在法治框架內推進改革，從而實現立法的引領和推動作用。

    其次，立法要適應、服務改革需要。重大改革決策與現行法律規定不一致的，要儘快修改法律以適應改革的需要，實現立法與改革決策相銜接，發揮立法的引領和推動作用；有些改革決策需要法律授權的，法律要及時予以授權。近兩年來，全國人大常委會先後就中央提出的一些具體改革事項授權，如關於授權「兩高」在部分地區開展刑事案件速裁程序試點決定等；有些改革決策需要通過立法進一步完善時，要通過嚴格遵循立法程序，使改革決策更加完善。同時，立法要為改革決策預留空間。針對一些改革的方向已經確定，但具體制度尚未設計成熟的探索性改革措施，立法工作應當具有一定的前瞻性，為改革發展預留空間。

    最後，立法工作如何服務於巡迴法庭改革。國家的立法機構應當積極響應中央決策，支持巡迴法庭的司法改革事業。對於巡迴法庭需要法律授權的改革，儘快啟動程序為其授權，儘早開啟巡迴法庭的司法改革試點；對於通過巡迴法庭實踐檢驗有益於國家司法體制建設的經驗，可以考慮將此納入未來的修法計劃中，通過立法的形式予以確定下來；對於巡迴法庭的機構設置、設立數量等尚無明確結論的問題，從立法上為巡迴法庭的發展預留空間，勿過早定調。