反腐高壓下的地方主義式微

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2015年05月21日 06:35

來源：南風窗網作者：覃愛玲

十八大以來，中國社會的政治生活和經濟生活中最引人注意的分別是反腐和經濟增速放緩。有極端觀點甚至認為，反腐加劇與中國經濟增速的下降之間有著一定關係。我們當然不認可這樣的觀點，但無可否認，現在確實出現了新情況，一些地方官員從此前的你爭我搶、爭相招商，變為怕擔風險，不作為，不敢要項目。

從自由主義經濟學角度看，政府減少對經濟的具體介入，正是經濟回歸常態的好事件。然而，放在中國的具體國情上，過去多年，中國經濟發展的最大動力之一，正是具有巨大發展衝動、相互競爭的各級地方政府。隨著反腐的深入，加上受房地產決定性影響的地方財政的窘迫，以及中央對地方官員的考核中GDP因素的減少等各重大因素的疊加，這種地方競爭主義的發展模式已然走到盡頭。

地方官場的微妙變化

過去多年，地方政府是中國經濟發展的主要動力之一，也被認為是創新的試驗地。一直以來，外界對許多中國地方實權官員的印象是，既拿錢，也真的能辦事。

自2013年中央加大反腐力度以來，大量各級別官員紛紛落網，作為有實權的地方官員，更是其中的重災區。山西、雲南和江西等地，都出了中高層官員塌方式的腐敗落馬現象。在這樣的政治氛圍中，反腐「動真格」的預期迅速產生。最近兩年頻繁出現的各地官員自殺現象，則在打「大老虎」的社會歡呼聲中，給地方反腐籠罩上了一層相當慘烈的色彩。

在反腐已成為各階層共識的情況下，很多人諱言反腐對中國經濟的影響。但現實的情況可能是，幾十年來，地方基層沉澱的問題已經達到十分嚴峻的地步，買官賣官、錢權交易嚴重，公務員隊伍中千絲萬縷的關聯，使更多人都能找出問題。除嚴重打擊了與腐敗或不正之風相關的消費，反腐行動對中國經濟更為深層的影響可能是，通過對地方官員的嚴厲督查，對過去那種需要極大地方官員自身裁量權、官員隱性分肥的地方發展主義，產生了極大限制作用。

最近，東北整體經濟下行引起國內外廣泛關注。一些觀察者認為主要緣於其保守閉塞的風氣，國有企業比例仍然過高。但不少業內人士則將之當為反腐高壓下地方政府不作為後引起經濟下行的典型。這種觀點認為，社會風氣不佳，官場存在普遍的貪腐狀況，這成為一些地方官員在十八大後消極怠工，不作為，抵觸反腐行動的最大原因。

哪怕是在一向與民間關係相當緊密的浙江一帶，記者從當地得到的信息也是，「多一事不如少一事」。一方面是不主動作為，另一方面，上面布置下來的工作，即使有一定問題，地方官員為了不得罪「上面」，也不會願意站出來去向上解釋，而寧願機械照做。這樣，上面怪罪下來，至少可以不用自己擔責任。

浙江某地級市一位官員在與記者私下聊天時表示，在當地官場，長期以來，除了為地方發展做出成績，職位提升，「有錢」仍然是最重要的認同標準。當官雖然有政績，但家裡弄不到錢，「白忙」，同樣是會被瞧不起的。只不過，「聰明人」會通過種種操作方式，使得即使調查也查不出證據，「能被查出的都是做得不好的」。在這種情況下，對高壓反腐可能波及自己的擔憂，在所難免。

事實上，關於全國各地官員在反腐的高壓下，或者出於「不做不錯」，或者出於做了也「無油水可撈」的心理，從而消極怠工的議論，相當普遍。

不僅僅是經濟方面，在中國的政治生活中，很多時候是靠某種默認的政治文化運轉的，什麼樣的行動是「政治正確」，在某個群體內有相對一致的共同意識。以前的意識是，中央盤子太大，不利於整體改動，但地方可以在一定領域創新，某些地方經濟不發展，當政官員通過政治改革的試點也能獲得政績，某種意義上承擔了為整體的中央改革探路的功能。而最近幾年，一個微妙的變化是，地方政府創新已不再成為公共熱門話題。

央地關係需要制度化規範

中國地域廣大，各地情況差異巨大，在長久的中央集權歷史中，中央與地方的關係一直處於不斷調適中。中共建政以來，在中央高度集權的毛澤東時代，也一直強調要處理好「條條和塊塊」的央地關係。上世紀70年代末以來，以「放權讓利」為主線的改革，一大要點即是放權給地方。

正是在前些年利益集團坐大，官員腐敗嚴重，地方GDP主義等整體問題較為嚴重的情況下，新一屆領導人通過各種領導小組、紀委雙重領導和司法去地方化等制度化的措施加強中央權力的同時，通過嚴厲的反腐措施，要求對地方官員的具體行為進行規制，極大地縮小了地方官員自由活動的範圍。加上地方政府最近幾年一直依靠的土地財政發展模式走到盡頭，中國地方政府的活動方式和範圍面臨極大的轉型要求。

在一些地方政府的內部，雖然有著「不做不錯」的一面，但在中國面臨重大轉型的階段，地方官員的不作為，顯然對社會的危害巨大，對整個社會的良性發展勢必造成極大負面影響。

首先，最現實的一點，在當前經濟下行的情況下，地方官員對地方經濟發展缺乏動力，可能加大地方經濟減速；其次，中國各地情況差異巨大，上面的要求一般都是原則性的，需要地方根據實際情況進行調試，如果僵硬地執行，不僅當地實際需求得不到有效滿足，還可能導致對社會的傷害。

這一點，顯然中央層面已經有了深刻感受。自去年底以來，批評地方政府不作為的聲音經常出現在中央領導人的發言中。幾個月前，李克強總理還親自去東北督陣，要求當地對加快經濟發展「立軍令狀」。可見，在新的發展動力和模式尚未完全成形的情況下，要想穩增長，政府全力投入仍然顯得非常重要。

中國市場化改革的不斷深入，要求嚴守「政府」與「市場」之間的界限、政府不直接參与具體經濟活動的理念，已在社會上形成較強共識，在這種情況下，中國地方政府「地方發展董事長」的身份面臨重新定位，過去30多年驅動中國經濟發展的地方競爭主義面臨退出的呼聲。然而，現實是，中國經濟新的模式尚未出現，升級和轉型如何、何時能夠完成，仍是當前面臨的最大難題。在這種情況下，舊的模式提前退出，對經濟的壓力可想而知。

可以預期，地方政府在政治權力、經濟能力和社會輿論等各方面面臨新變化的情況下，在一段時期內，將處於相對沉寂階段。這一變化對中國的整體發展意味著什麼，是尚待持續觀察的大課題。

更為現實的可能是，在「抓」和「放」之間搖擺的中國式央地關係模式，迫切需要通過制度化的努力進行全新的規範。