法治體系下該如何完善軍事立法

2015-09-17 06:21 正義網

　　成義敏

　　 新華社發

　　黨的十八屆四中全會首次提出要構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平。作為國家立法體系的重要組成部分，軍事立法歷經幾十年的發展，已經初步形成了比較完善系統、獨具特色的軍事立法體系，不僅在依法治軍進程中凸顯特殊的地位和作用，也必將推動中國特色軍事法治體系的形成和發展。筆者以為，軍事立法需要明確以下幾個方面。

　　指導思想:黨對軍隊絕對領導

　　中華人民共和國成立後，為保證軍隊革命化、正規化、現代化建設的順利進行，從1954年頒布的條例或規章到2010年修訂頒布的《中國人民解放軍政治工作條例》，都有「黨對軍隊絕對領導」的條文。條文明確，黨對軍隊的絕對領導，主要通過黨在軍隊中的政治工作來實現。軍隊不能脫離黨的領導之外去搞自己的獨立性，也不能凌駕於黨的領導之上去打自己的旗幟，它只能置身於黨的領導之下，真正成為黨的軍隊，國家的軍隊，人民的軍隊。

　　儘管在「文化大革命」中，受「左」的錯誤路線影響，軍隊的許多條令、條例和規章制度遭到了破壞，但由於最根本的政治工作條例、紀律條令、內務條令和隊列條令等軍事行政法規規章得以貫徹實施，從而有效保證了軍隊始終同黨中央、中央軍事委員會保持高度一致，維護了國家的穩定和安全。1997年頒布的國防法把「黨對軍隊的絕對領導」上升到法律層面，使其更具有權威性、連續性、穩定性。2010年修訂的《中國人民解放軍政治工作條例》，為黨在新形勢下加強對軍隊政治領導、組織領導、思想領導提供了更加完備的法律依據。《中國共產黨軍隊支部工作條例》(2005年12月頒布)《軍隊黨組織發展黨員工作規定》(2015年4月修訂頒布)等的相繼出台，則有力地保證了軍隊在任何時候、任何情況下政治上堅強有力，永遠聽黨指揮。

　　一以貫之，樹立黨對軍隊的絕對領導思想是新中國成立以來軍事立法工作得以全面順暢延續進行的基本思路。

　　基本前提:維護國家法制統一

　　立法應當依照法定的許可權和程序。軍事立法在構築軍事法律法規體系的進程中，應當從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。軍事立法作為國家立法框架下的一部分，首先必須遵從國家立法的程序和機制。

　　1990年4月，中央軍事委員會頒布了《中國人民解放軍立法程序暫行條例》，首次明確軍事立法的原則、許可權劃分、立法程序等。2000年3月全國人大通過的立法法明確規定:「中央軍事委員會根據憲法和法律，制定軍事法規」「中央軍事委員會各總部、軍兵種、軍區，可以根據法律和中央軍事委員會的軍事法規、決定、命令，在其許可權範圍內，制定軍事規章」;第4條也明確，制定、修改和廢止軍事法規、軍事規章，應當以憲法和法律為依據，遵循立法法確定的立法原則，符合法定許可權、程序和立法體例的要求，維護社會主義法制的統一和尊嚴。這是國家法律首次對軍事機關的立法權作出完整規定。2003年4月，中央軍事委員會頒布《軍事法規軍事規章條例》，進一步明確劃分了軍事委員會制定軍事法規和總部、軍兵種以及軍區制定軍事規章的許可權。從1990年4月至今，三級軍事立法體制的確定，使軍事立法工作逐步走上了規範化、制度化軌道。從立法規劃、計劃，到法規起草、審議，以及發布實施等，都有明確的法律規定。軍隊各大單位根據中央軍事委員會的條例制定了相應的實施辦法，實現了軍事立法工作的科學化、程序化。中央軍事委員會法制局作為中央軍事委員會領導軍事法制建設的辦事機關和歸口管理全軍法制工作的職能部門，在業務上直接對中央軍事委員會負責。同時解放軍四總部、各軍兵種還編配了專職法制人員，負責本系統的軍事立法工作。

　　專門立法機構的建立及專職法制人員的編配，為軍事立法體系的建立提供了組織保障，標誌著我國軍事立法機制的建立和完善，保證了改革開放以來軍事立法建設的質量。經過多年的努力，一個與國家立法制度相適應，基本滿足國防和軍隊現代化建設需要的具有中國特色的軍事立法體制已經初步形成，在保障和促進國防和軍隊現代化建設中發揮了重要作用。

　　重要主旨:維護國家軍事利益和軍人合法權益

　　按照科學發展觀的本質和核心要求，軍事立法應當從維護國家安全和國防利益出發，在完善統籌國防建設與國家經濟建設協調發展和理順軍隊與政府關係以及上下級之間關係的同時，抓緊制定完善與社會主義市場經濟相適應的涉及軍隊和軍人合法權益的立法項目。

　　首先，應切實改變涉及軍人優待、安置等待遇的具體法律法規大多由地方立法解決的現象。例如，根據兵役法規定，預備役人員參加軍事訓練，由當地政府給予誤工補貼。具體辦法和補貼標準由國務院、中央軍事委員會規定;在國務院、中央軍事委員會作出規定之前，由省、自治區、直轄市規定。

　　其次，對於涉及廣大軍職人員切身利益的法律、法規的制定，應當儘可能透明、公開，不宜過於強調軍事法規的保密性，而使廣大官兵不了解自己的權利與義務，從而不能及時、有效地依法維護自己的合法權益。應當堅持開門立法，採取適當方式，直接聽取部隊和官兵的意見，切實保證出台的法律法規經得起歷史的檢驗，緊貼部隊實際，真正為維護國家軍事利益和軍隊、軍人合法權益提供有效的法律支撐。

　　根本要求:提高軍事立法質量

　　軍事立法實踐中，應當更加重視按照國家和軍隊規定的立法程序和體例規範的要求，嚴把法規起草、審查質量關，使軍事法律、法規、規章的規範性、可操作性進一步增強。

　　承擔法律法規起草任務的立法部門應當逐步改變過去由業務主管部門包攬起草工作的做法，充分發揮軍隊院校、科研機構及其有關專家學者的作用，聘請他們參與立法的調研、起草工作，使立法的內容更加全面、客觀、公正，消除部門立法帶來的弊端。在起草一些對國防和軍隊建設有重大影響、難度較大的法律、法規時，均應成立由軍地各有關部門負責人參與的起草工作領導機構，加大解決立法疑難問題的協調力度，從組織上保證起草工作的順利進行。在立法當中，還須注重立法效益和立法資源優化配置。立法之初就要研究立法的必要性和可行性問題，突破領導體制和部門利益的屏障，通過廣開言路、搜集意見來節省立法資源，避免法出多門和法律法規打架的現象發生，使軍事立法既能滿足國家和軍隊建設的長遠需要，又能最大限度地實現立法資源的優化配置，這不僅是軍事立法相互協調、長遠發展的應有之義，也是國家立法質量整體提升的重要環節。

　　(作者為中國人民武裝警察部隊政治學院副教授)

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