饒戈平：通向香港行政長官普選的必由之路

[提要]香港普選是「一國兩制」下的中國地方行政長官普選，受「一國兩制」方針和基本法的制約。中央對香港有完全的管治權，包括規定香港普選的目標、原則和制度框架，提出行政長官必須由愛國愛港者擔任這樣的政治原則。為貫徹這一政治原則，基本法確立了相應的法律和制度保障，這集中體現為提名委員會制度的確立。目前香港社會圍繞普選議題的紛爭，與對「一國兩制」認識的誤區有關：一是重「兩制」、輕「一國」;二是重高度自治，輕中央權力;三是漠視憲法，選擇性適用基本法。香港社會應端正認識誤區，全面準確把握「一國兩制」方針，嚴格依照基本法辦事，在香港民主發展的關鍵時刻認清大勢，做出理智、現實的判斷。唯有如此才能保障香港普選的順利進行。

　　[關鍵詞]「一國兩制」 普選 基本法 管治權 行政長官

　　香港居民在「一國兩制」下推進普選，行使自己的民主權利，實現香港民主發展的歷史性跨越，按理說是一件皆大歡喜的好事，怎麼剛剛鳴鑼開場就出現政治紛爭、社會動蕩的局面呢，香港當前紛爭的焦點究竟是什麼，解決之道在哪裡，這是所有關心香港發展的人們都在思考的問題。

　　一、行政長官普選的政治原則和制度保障

　　香港社會圍繞普選的爭拗看起來眼花繚亂，其實主要集中在兩個問題上，一個是選擇什麼樣的人擔任行政長官，一個是如何產生行政長官候選人。前者涉及到對行政長官的政治要求，是普選不可避的政治問題;後者涉及到普選辦法的制度和程序，是一個法律問題。二者都事關香港和國家的整體利益，事關「一國兩制」的全局。當前紛爭的實質從根本上講就是圍繞「一國兩制」下香港管治權的激烈爭奪。

　　日前，全國人大常委會就香港普選問題作出決定，強調了香港落實行政長官普選必須遵循的兩大原則，即堅持普選辦法必須符合基本法和人大決定，堅持行政長官必須由愛國愛港者擔任，同時對普選辦法的一些核心問題予以明確規定，指明了下一階段制定政改方案的方向。人大決定是在香港推進普選的關鍵時刻作出的一個重大政治決斷，是一份對實施普選有約束力的法律文件，是實現香港普選的必經之路。相信人大決定能夠有力地促進香港社會止息紛爭、排除干擾、凝聚共識，推進普選的順利開展。

　　當前香港民主發展的癥結所在，不是要不要實行普選的問題，而是要有什麼樣的普選、依據什麼來實施普選的問題。解決好這一問題，首先要對香港普選的定位、性質和特點有一個清醒、準確的認識。香港普選發生在特定的時空環境里，是「一國兩制」下的中國地方行政長官普選，受「一國兩制」方針和基本法的制約，可以說是「一國兩制」的產物。香港普選明顯不屬於一個主權國家或獨立政治實體的普選，無法簡單套用其他國家或地區的普選模式，不能不帶有「一國兩制」的地區普選特色。這種普選必須置於整個中國的憲政體制下來考察，必須符合「一國兩制」的根本宗旨，符合香港在中國憲政體制下的地位。作為國家最高權力機關的常設機構，人大常委會有權行使憲法和基本法賦予的管治香港的憲政性權力，包括對香港政制發展的制定權、監督權和最終決定權;包括有權規定普選的目標、原則和制度框架，提出行政長官必須由愛國愛港者擔任這樣的政治原則。

　　普選從來和政治密不可分，任何普選都離不開特定的政治目標和立場，離不開對參選人士的政治考察。對於在「一國兩制」下實行高度自治的香港特區而言，尤其有必要強調對行政長官人選的政治要求，即只能由擁護香港回歸中國、擁護基本法、效忠香港特區、不與中央對抗的人士擔任行政長官。這是中央為行政長官人選划出的一條不可逾越的政治底線，有著充分的法律根據和法理依據。[1]

　　中國收回香港，是為了恢復行使主權，真正行使對香港完全的管治權[2]，而不是圖虛名、擺樣子，坐視香港置於中國的管治範圍之外。中央管治香港的一個重要途徑，就是通過授權以行政長官為主導的政治體制依法施政來實現的。中央不派人直接治理香港，但保留有委任行政長官的實質性權力，這其中就包含了對行政長官的政治考察。堅持「愛國愛港者治港」是基本法起草過程確立的一項政治原則，並且體現在基本法的多個條款中。堅持行政長官必須由愛國愛港人士擔任，是實施「一國兩制」方針的基本要求，是行政長官的法律地位及其職責所決定的，是對行政長官人選最起碼的政治要求。香港基本法規定，行政長官是由中央任命並責其領導香港執行基本法的特區首長，擔負著對香港、對中央負責的雙重職責，承擔了維護國家主權、安全和發展利益的義務。行政長官處在連接香港與中央的樞紐地位，其政治態度在很大程度上影響到香港和中央的關係，影響到「一國兩制」在香港實施的進退興衰。怎麼可以設想一個不愛國愛港、同中央對抗的人能夠獲得中央的信任與委任，能夠履行好基本法賦予的各項職責呢?

　　中央在香港社會面臨普選政治紛爭的關鍵時刻，旗幟鮮明地宣示和堅持行政長官必須由愛國愛港者擔任的政治原則，正是為了保障「一國兩制」在香港實施的正確方向，維護香港和國家的整體利益。為了在普選實施過程中有效地貫徹這一政治原則，就有必要由中央確立相應的法律和制度保障，有必要嚴格遵循基本法的規定和人大常委會就香港普選辦法的核心問題作出的決定。這一法律制度集中體現為提名委員會制度的確立。[3]

　　香港普選的一個重大特色在於行政長官候選人的產生辦法，即它不是由個人或政黨提名，也不是用其他方式提名，而是由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名產生，然後由香港全體合資格選民一人一票普選出行政長官。香港基本法第45條確立了提名委員會的制度框架，符合香港的實際情況和循序漸進原則，富含政治智慧和創新性，構成「一國兩制」下香港普選的最大特點。

　　實施普選如同經歷一場社會變革，通常都會伴隨一定的政治風險。如何將風險降低到可控程度，保障普選過程的社會穩定，是決策者必須審慎考慮的問題。人大決定明確規定提名委員會要按照現行選舉委員會方式組成，即是基於上述考慮依法而定的，以便能夠涵蓋香港社會各方面有代表性的人士，能夠體現社會各階層、各界別的均衡參與和平等發言權，真正符合廣泛代表性的要求，符合協商民主的要求。從基本法立法原意及香港的實際情況看，規定行政長官候選人由提名委員會按民主程序產生，有利於在普選過程中降低社會各政團、各派別可能產生的政治對抗風險，降低未來選舉結果與中央任命不一致時可能出現的憲制危機風險，也有利於降低通常國家普選中容易出現的民粹主義風險。[4]實踐將驗證這是一個經得起考驗的對香港和國家高度負責的普選辦法。

　　提名委員會的民主程序，也是現時候選人產生辦法爭議中的一個焦點。提名委員會是行政長官候選人的法定提名機構，其民主程序屬於該機構的工作程序，既要體現民主原則，也要服從於提名委員會的性質和職責。從兼顧公正原則和效率原則出發，一般機構民主決策過程通常都採用少數服從多數的程序規則。這一規則往往需要物化為某種量化指標，而獲得過半數成員的支持則是體現其集體意志的最低限度的量化表示。提名委員會要在眾多的參選人中產生出供全港數百萬選民普選的行政長官候選人，只有堅持候選人必須獲得提委會委員過半數支持方為有效，才足以體現少數服從多數的民主原則，才足以表達該機構的集體意志、彰顯機構提名的公信力和權威性。現在，人大常委會決定正式候選人必須獲得提委會全體委員過半數支持，正是基於民主原則和慣常作法做出的規定，是一個合情合理、公允公正的程序規則。

　　綜上所述，從強調行政長官必須由愛國愛港者擔任的政治原則，到規定實施普選辦法的制度保障，基本法和人大決定構成了香港普選唯一的法律根據，為政改方案的制定指明了方向。香港社會能否在2017年如期實現普選，邁出開天闢地的普選第一步，端賴能否堅守這一方向，嚴格貫徹基本法和人大決定。除此而外，別無他途。

　　二、全面準確地理解「一國兩制」方針

　　香港社會圍繞普選議題出現的一些困惑、迷茫和紛爭，從認識根源上說，多半由於對「一國兩制」方針缺乏全面準確的理解。香港回歸，實行「一國兩制」、「港人治港」、高度自治，對香港居民來說無疑是重大的歷史轉折，還有一些人沒能完全適應這一重大的轉折和變革，特別是對「一國兩制」和基本法存在著模糊認識和片面理解，以致影響人們對普選的正確認知。[5]

　　對「一國兩制」認識的誤區之一，在於未能全面準確地理解「一國」與「兩制」的關係，表現為重「兩制」、輕「一國」。持此認識者還沒有完全適應香港回歸中國的現實，欠缺國家意識和國家主權觀念。他們不清楚，「一國兩制」是一個由「一國」和「兩制」兩部分有機結合的整體。在這個整體中，始終居於主導和決定地位的是「一國」，是一個主權的和統一的中國，「一國兩制」本身就包含著「一國」對「兩制」的統領關係以及「兩制」對「一國」的依存關係。「一國」和「兩制」之間並非等量齊觀、平起平坐，而是有明顯的層級之分、主次之分、源流之分。正是因為首先有了「一國」，才得以制定「一國兩制」方針，才能夠派生出「兩制」、產生香港基本法，才能獲得實行普選的權利。古語道「皮之不存，毛將焉附」，倘若沒有「一國」，何來「兩制」，何來「港人治港」、高度自治，何來普選?講「一國兩制」首先要強調「一國」原則，實屬理所應當。正因為「一國」是「兩制」存在的前提和條件，「兩制」受制於「一國」，為維護「兩制」、特別是香港這一制起見，首先就應該維護「一國」、堅守「一國」原則。如果像有人主張的那樣，脫離「一國」談「兩制」，只講「兩制」不談「一國」，或者片面強調「兩制」、特別是香港的這一制，忽略、架空甚至對抗「一國」，其結果無異於舍本求末、自毀長城。

　　正確認識「一國」與「兩制」的關係，還必須處理好香港、內地兩制之間存在的差異。這種差異是一種客觀存在，是在歷史發展過程中形成的，都受到憲法和基本法的保護，在「一國」之下長期共存。「一國兩制」的特點之一正在於求大同、存大異。在這裡嚴守「兩制」之間的彼此尊重、不同而和、互不干擾、相互促進，是十分必要的。須知「兩制」、兩地之間在「一國」之下優勢互補、共同發展，正是「一國兩制」的宗旨和優勢所在。

　　對「一國兩制」認識的誤區之二，在於未能全面準確地理解中央和香港的權力關係，表現為重高度自治、輕中央權力。持此認識者尚未適應香港憲制環境的變化，尚未適應香港是直轄於中國中央政府的特別行政區這一法律地位，忽視了香港高度自治權的來源、性質和限度。他們不清楚，在中國單一制結構的憲制下，國家權力集中於中央，中央權力機關依法統一行使國家的管治權;地方不存在固有權力，只享有被中央授予的特定的地方事務管理權。中央與香港之間不是所謂分權關係，而只是決定和被決定、授權和被授權的關係。中央在保留自己對香港管治權的同時，也依法授權香港實行地方自治，中央授權是香港高度自治的唯一來源和保障。

　　雖然香港的高度自治被公認為單一制國家內程度最高的地方自治，但絕非無限自治或完全自治，而是被嚴格限定在基本法確立的範圍內，受中央節制和監督;在香港的高度自治之上始終存在著中央的管治權。中央固然要依法尊重、保障香港的高度自治，香港也承擔著維護和服從中央權力的義務。香港社會有些人不情願承認、甚或抵制基本法規定的中央對香港的管治權，片面強調香港的高度自治，對抗中央的權威，有意把香港往獨立或半獨立的政治實體路上引，在客觀上造成中央管治權和高度自治權之間的對立關係，阻礙著「一國兩制」的順利實施。

　　對「一國兩制」認識的誤區之三，在於未能全面準確地理解中國憲法和基本法在香港的地位，表現為忽略、漠視憲法，選擇性適用基本法。眾所周知，作為國家根本大法，憲法在包括香港在內的中華人民共和國領土範圍內具有最高的法律地位和法律效力，對中國的所有行政區域和公民都具有拘束力。憲法也是國家制定香港基本法的依據，並和基本法一起共同構成香港的憲制基礎。然而基本法終究不是憲法，不應也無法取代憲法的至尊地位，相反基本法必須服從憲法並置於憲法的框架內來理解。雖然因為實施「一國兩制」，憲法中涉及社會主義制度的條款原則上不在香港適用，但是有關國家的憲制結構和主權行使的許多規定同樣對香港產生法律效力，香港也承擔有遵從和維護憲法的義務，而不論香港本地適用何種法系。憲法的權威就是國家的權威，很難想像，作為中國領土一部分的香港可以遊離在中國憲法之外。那些漠視憲法在香港的地位、否認憲法對香港效力的說法，客觀上會造成以基本法排斥憲法、將香港同中國的憲制秩序相脫離的效果，進而瓦解「一國兩制」的憲制基礎。

　　作為「一國兩制」方針的法律化、制度化，香港基本法規定了香港特別行政區的制度，在香港具有憲制性法律地位，凌駕於香港本地法律之上。香港特區的所有行政、立法、司法行為，在香港的個人以及一切組織和團體的活動，都必須遵行、符合基本法，尊重和維護基本法的權威。

　　任何藐視、挑戰基本法的言行都是對「一國兩制」秩序的損害。基本法是一個整體，各條款、各部分彼此關聯、不可割裂，同時兼顧香港利益和國家利益是其根本宗旨所在。那種對基本法採取選擇性適用的實用主義做法，斷章取義、割裂權利和義務關係的做法都是不能被容忍的。

　　只有正本清源、撥除迷霧，端正上述認識誤區，全面準確地理解「一國兩制」方針，才能更好地認知和實施香港普選。

　　三、抓住實現香港普選的歷史機遇

　　香港的民主發展正處在歷史轉折點上，正處在社會變革的陣痛之中。普選的權利從來沒有像今天這樣貼近香港市民，能不能夠抓住這一歷史機遇，在2017年如期實現行政長官普選，端賴香港市民的理性和力量。

　　民主政治在香港的真正確立，是在香港回歸祖國、實施「一國兩制」之後。從英國殖民管治到中國恢復行使主權，從英國人治港到「一國兩制」下的「港人治港」，從沒有民主制度到實行行政長官和立法會選舉，直至推進普選，香港社會經歷了憲政體制的重大變革，經歷了民主政治的跨越式發展。從根源上講，所有這些成就都歸因於回歸祖國和「一國兩制」的實施，都發生在短短的不足20年的時間裡。香港社會的歷史轉型給人們帶來太多的思想衝擊和觀念挑戰，令人目不暇接，的確需要有一個在認識上調整和適應的過程。現實生活中不少民眾困惑、徘徊於紛繁嘈雜的政改言論之中，難辨良莠，有些人也許還沒來得及認真思考就身不由己地捲入到政治紛爭的漩渦。那麼就普選而言，究竟什麼是香港市民的根本利益所在，什麼是真正對香港社會整體負責任的政治主張，什麼才是有利於香港持續繁榮穩定的行為，要不要抓住實現普選的歷史性機遇，如此等等，都需要人們靜下心來理性、獨立地思考、鑒別和取捨。面對孰是孰非、何去何從的抉擇，最重要的是要有一個正確的政治方向，有一個判斷是非曲直的準繩和依據，有一種定力。這種定力的源泉不在別處，只能是攸關香港根本大計的「一國兩制」方針和基本法。

　　實踐充分證明，「一國兩制」不僅僅是解決歷史遺留的香港問題的最佳方案，是香港回歸後如何治理、如何保持長期繁榮穩定的最佳制度安排，也是保障香港利益和國家利益最大化的雙贏國策，內中充滿了政治包容、活力與智慧，與香港每個市民的切身利益息息相關，得到絕大多數港人的認同。而基本法則是「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的法律保障，也是中央管治香港的法律根據，對全國都有約束力。香港能夠在「一國兩制」下保留和發展資本主義，實行民主制度，保持繁榮穩定，依據的就是基本法。中央實施「一國兩制」方針，維護香港利益和國家整體利益，始終堅持的也是基本法。可以說「一國兩制」和基本法是香港居民的福祉所系、命脈所系，任何時候都不能偏離。在當前香港社會有關普選的各種政見針鋒相對、撲朔迷離的複雜形勢下，更有必要強調基本法的權威。唯有基本法和人大決定才是香港實施普選的法律根據，唯有嚴格依照基本法辦事，才能撥清迷霧、端正認識，保障普選的順利進行。

　　「一國兩制」和基本法產生於我們中國的土壤，舉世無雙，來之不易，對香港而言尤其彌足珍貴，值得我們倍加珍惜和呵護，需要我們全面準確地理解和貫徹，需要我們在香港民主發展的關鍵時刻認清大勢，做出理智、現實的判斷。香港的政制發展和普選不僅僅是香港的大事，也是關係國家整體利益的事情，要做到既讓香港受益，又讓中央放心。要逐漸樹立國家意識，習慣把香港問題放在整個國家層面、放在「一國兩制」的整體框架下來考量，不以香港一地之見、一制之利來遮擋自己的眼界，走進狹窄的小衚衕。更要避免受某些激進主張的蠱惑，不自覺地把香港置於同國家、同中央對立的不利地位。只有全面準確把握「一國兩制」方針，深知香港在中國憲政體制下的地位，了解香港高度自治的範圍和限度，有所為、有所不為，才能在「一國兩制」的實施過程中為香港開拓出最廣闊的發展空間，爭取到最大化的利益。

　　「一國兩制」是一項史無前例的開創性事業，也是一個宏大複雜的社會系統工程，需要幾代人薪火相傳、前赴後繼的共同努力。全體香港市民都有幸成為這一事業的親歷者、見證者和參與者，比較而言，香港的年輕一代擔負著更為重大的歷史使命。他們將在「一國兩制」的環境里成長起來，個人的前途生涯都同這一事業的興衰成敗緊密相連。他們好比是早晨八、九點鐘的太陽，朝氣蓬勃正在興旺時期，承載著香港和國家的未來，「一國兩制」的大廈將經他們之手最終建成。任重道遠，玉汝於成。衷心期待香港的年輕人、特別是在校學生都能從這一事業中獲取成長的助力和機會，在風雨中辨明方向、獨善其身，成為對香港、對國家負責任的一代，成為「一國兩制」堅定的建設者和促進派，為香港的繁榮穩定、為香港的民主發展貢獻自己的正能量。

　　*本文為人大決定公布後的特約稿。

　　作者簡介：饒戈平，北京大學法學院教授，全國港澳研究會副會長。

　　[1]饒戈平：《全面準確地理解和實施「一國兩制」方針》，北京：《求是》，2014年第14期。

　　[2]根據《憲法》和《香港基本法》的規定，中央擁有對香港特區的全面管治權，其內容參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》，北京：人民出版社，2014年6月版，第7～12頁。

　　[3]《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第45條規定：「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》中規定：「二、香港特別行政區行政長官選舉實行由普選產生的辦法時：(一)須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。(二)提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。(三)香港特別行政區合資格選民均有行政長官選舉權，依法從行政長官候選人中選出一名行政長官人選。(四)行政長官人選經普選產生後，由中央人民政府任命。」

　　[4]全國人大常委會副秘書長、基本法委員會主任李飛在不同場合多次提到提名委員會的三項重要功能：降低政治對抗、憲制危機和民粹主義三大風險。參見李飛：《提名委員會能降「三風險」》，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2014-04/14/c_126388934.htm，最後訪問日期：2014月4月14日。

　　[5]關於「一國」與「兩制」的關係，參見饒戈平：《全面準確地理解和實施「一國兩制」方針》，北京：《求是》，2014年第14期。