當前人民調解工作現狀分析及問題與對策

司法局

近年來，江陰市人民調解工作在預防和減少民間糾紛、防止群體性事件中較好地發揮了「第一道防線」和「減壓器」的作用，為維護社會和諧穩定、促進經濟發展、實現群眾自治及基層民主政治建設作出了較大貢獻，取得了較為明顯的成效。但隨著改革開放的深入、經濟建設進程的加快、各種利益關係的調整，當前社會矛盾糾紛呈現出成因複雜化、類型多樣化、主體多元化、範圍廣泛化、總量擴大化、規模群體化、當事人尋求解決糾紛的方式激烈化等新特點。社會矛盾糾紛能否有效調處，已成為影響經濟社會科學發展、社會進步和平安建設的重要因素。為有效應對人民調解工作面臨的新情況、新問題，進一步調整完善工作思路，提高對人民調解工作的管理與指導水平，做好新形勢下我市的人民調解工作，推進我市人民調解工作邁上新的台階，結合我市人民調解工作現狀，現將我市人民調解工作綜合分析情況報告如下：

　　一、人民調解工作現狀

　　我市的人民調解工作在各級黨委、政府和有關部門的領導和支持幫助下，人民調解組織網路更加健全，調解隊伍素質明顯提高，工作範圍不斷拓寬，制度建設不斷完善，新時期人民調解功能作用日益突顯。

　　（一）領導力量得到加強，調處工作實現組織化。市鎮（街道）成立了社會矛盾糾紛調解工作領導小組，加強了對社會矛盾糾紛調處工作的領導。市鎮兩級規範成立了18個調處中心，以調處中心為實戰平台，按照分工，負責本轄區的社會矛盾糾紛的接待受理、分流指派、協調調度、督辦指導，直接調處或與有關部門聯合調處重大疑難矛盾糾紛。

　　（二）防控機製得到強化，調處工作逐步轉向主動。一是組織網路基本形成。目前，我市已建立各級調委會501個。其中市調委會1個，鎮（街道）調委會17個，村（居）調委會343個，企事業單位調委會98個，集貿市場調委會12個，流動人口聚居地調委會17個，消費者委員會調委會1個，醫患糾紛調委會1個，交通事故糾紛調委會1個，其他調委會10個。在矛盾糾紛多發的國土、建設、環保部門成立了拆遷糾紛、土地糾紛、環境保護糾紛等專業調解小組，在全市公安派出所、交巡警中隊成立了人民調解工作室，初步形成了輻射全市的調解工作組織網路，基本做到了「哪裡有人群，哪裡就有調解組織」。二是人員隊伍不斷壯大。目前，全市有專、兼職調解員4396名（其中專職調解員546名），信息員8933名，基本做到了「哪裡有糾紛，哪裡就有調解員」。三是調解隊伍整體素質得到了有效提升。市局每年對全市首席調解員進行集中培訓、及時補充和調整專職調解員已成為一項常規性工作。2007年在月城鎮雙涇村試點農村專職調解員制度的基礎上，在全市全面推廣建立了農村專職調解員制度，「雙涇模式」得到了省司法廳、無錫市司法局領導的充分肯定。四是工作機制逐步規範化、制度化。全市建立了矛盾糾紛排查調處目標考核、矛盾糾紛分級管控預警、矛盾糾紛接訪調處評估回訪和人大代表、政協委員監督等機制；各級調解組織「五有」（有人民調解委員會標牌、有相對固定的人民調解工作場所、有人民調解委員會印章、有調解及回訪等工作記錄簿、有統計台賬）、「四落實」（組織落實、制度落實、工作落實、報酬落實）、「六統一」（人民調解委員會名稱、印章、徽章、固定調解場所標識、調解工作程序、調解文書格式）的規範化建設要求逐步得到了落實；矛盾糾紛排查分析制度、例會學習制度、調解員分級培訓制度、糾紛登記統計上報制度、重大疑難糾紛預警請示報告制度、預防激化糾紛零報告制度等各項工作制度基本建立健全。

　　（三）調解資源得到整合，工作不斷開拓創新。2004年開始，我市就積極探索和實踐調解對接機制，到目前為止，按照上級要求，「訪調」、「檢調」、「援調」、「公調」、「 訴調」五大對接機制已全部運行，逐步形成了化解矛盾糾紛的整體合力，人民調解工作領域不斷拓展。交通事故糾紛人民調解工作從去年8月運行至今，已成功調處交通事故糾紛2485起，達到了「六個到位」、「一個明顯」、「三滿意」的目標（「六個到位」：人員到位、培訓到位、經費到位、設施到位、制度到位、指導管理到位；「一個明顯」：效果明顯；「三滿意」：當事人、上級、自己滿意），受到社會各界的好評。「星級」調委會評定，列入了市法治建設實事工程，有效促進了基層調委會規範化建設、調動了基層爭先創優的熱情。目前已有126家基層調委會獲得了三星級調委會榮譽稱號。我市把市調處中心、法律服務中心、法律援助中心整合到一幢大樓辦公，將法律服務、法律援助、公證、司法鑒定等引入矛盾糾紛調處工作中，實現了矛盾糾紛接待受理、分流交辦、直接調處，法律諮詢，司法公證，司法鑒定，法律援助等法律服務的「菜單化」，極大地提高了矛盾糾紛的調處效率，群眾滿意度不斷提高，深受老百姓的歡迎，受到了省內外同行的高度讚許。

　　（四）大量社會矛盾得到化解，促進了社會和諧穩定。據統計，08年來，全市人民調解組織共受理調處各類矛盾糾紛19432起，調處率100％，調處成功率99.37％，防止民間糾紛引起的自殺事件9起9人，防止民間糾紛轉化為刑事案件9起59人，勸阻群體性上訪397起6753人，防止矛盾激化327起。全市實現了「三下降、三提高、三不出、三防止」的工作目標。即：民事糾紛、民事訴訟案件、涉法涉訴信訪案件下降；調解率、調解成功率、調解協議履行率提高；一般糾紛不出村、較大糾紛不出鎮、疑難複雜糾紛不出市；防止惡性群體性事件發生、防止民轉刑案件發生、防止民轉非案件的發生。

　　二、人民調解工作中存在的問題

　　（一）新型矛盾糾紛增多、涉及領域廣泛，調解過程缺乏剛性，調處難度增大。目前，社會矛盾糾紛已由傳統的婚姻家庭、鄰里關係、損害賠償等民間常見性矛盾糾紛向土地承包、村務管理、征地拆遷、安置補償、集資糾紛、拖欠工資、物業管理、環境污染、醫患糾紛、交通事故、勞動爭議等新型矛盾糾紛轉換。這些新型的矛盾糾紛大部分專業性較強，儘管我們為應對新型矛盾糾紛進行了一些探索，在有的地方、有的行業、有的領域試建了一些專業性調解組織，但與發生的新型矛盾糾紛數量相比，遠遠不能滿足需要。並且調解的啟動、實施以及協議的達成都取決於當事人的自願，當事人任何一方在任何時間均可以拒絕調解，調解工作的剛性缺乏進一步增大了調解工作的難度。

　　（二）對調解工作認識不足，重視不夠。有的地方和部門對人民調解在新形勢下的地位、作用認識不充分，重視和支持力度不夠；有的領導認為人民調解是「軟職能」可有可無，常常是部署工作越過調委會，檢查指導繞過調委會，工作評比不提調委會，以致人民調解工作難以擺上黨委、政府工作的重要議事日程；有的地方對人民調解的宣傳力度不足，以致社會普遍關心、認可、支持人民調解工作的氛圍相對缺乏，人民調解的作用與社會大眾的認知程度相差懸殊；還有不少群眾認為人民調解沒有強制力、調解工作起不了大作用，以致出現矛盾糾紛時不是訴訟就是上訪，或者乾脆「用拳頭說話」；一些部門沒有共同參與、齊抓共管的意識，以致調解組織、調解人員孤軍作戰，難以處理一些複雜的矛盾糾紛。

　　（三）調解組織建設還存在薄弱環節。我市企業事業單位、區域性、行業性等新型調解組織建設目前還比較薄弱，存在著「斷層」和「空檔」現象，如我市企業和行業的調解組織覆蓋率低，調解組織建設任務相當艱巨；有的鎮（街道）調解組織力量單薄，除少數鎮（街道）有專職調解員外，大多數是兼職，工作容易顧此失彼；少數村級調解組織產生程序不規範，人員經常變動，調解員隊伍不穩定，更換頻繁，工作熟悉程度及連續性較差；村組合併後，村組範圍擴大，由此帶來的調解隊伍人員數量絕對減少與民間糾紛案件的相對上升形成極大反差。

　　（四）調解隊伍總體素質偏低。目前，我市基層人民調解員大多數是由居民委員會、村民委員會的幹部兼任，村（社區）幹部肩挑數擔，工作任務十分繁重，無法把主要精力用在調解工作上，並且人員素質參差不齊，大多數學歷較低、法律知識貧乏，政策水平較低，調解技能不高，有些甚至連製作調解記錄和調解文書都有困難，不少調解員還停留在傳統的「勸架員」水平，較難勝任和應對重大疑難糾紛及新時期出現的新糾紛的調處工作，以致調解效果事與願違者不乏其數。加上每三年一屆的村（居）委換屆，導致一批已接受過指導，參加過培訓，正熟悉業務的調解員被替換，而後任者又有一個從頭培訓、指導與熟悉過程。    

　　（五）調解經費不足成為制約調解工作創新發展的瓶頸。人民調解不收取任何費用，但調解工作的開展離不開必要的物質保障和經費保障。目前，按照財政部、司法部《關於進一步加強人民調解工作經費保障的意見》和即將實施的《人民調解法》的要求，我市司法行政機關指導人民調解的業務經費、市鎮（街道）兩級調處中心和交通事故糾紛調委會的工作經費、人員工資已列入財政預算，但補貼經費和表彰獎勵經費沒有到位，村（居）、企事業單位、大部分專業性行業性調解組織的調解人員工資、誤工補貼、補貼經費、補助經費、獎勵經費一直沒有得到很好落實。人民調解員常常因為調解糾紛耽誤了自己的工作，甚至還要自己負擔交通、通訊和誤餐等費用。沒有經費，「個案補貼」、「以獎代補」難以執行，考核、獎懲形同虛設，影響和制約了調解工作的開展、挫傷了調解員的工作積極性和主動性，更難吸納懂法律、懂政策的較高素質人員充實到調解隊伍中來。

　　（六）調解資源力量整合的力度還有差距。儘管我市出台了不少司法調解、行政調解與人民調解相銜接的意見，也形成了一定程度的化解矛盾糾紛的合力，但各種調解資源之間的信息聯通、糾紛聯排、力量聯動、矛盾聯調的「四聯對接機制」還沒完全形成，與兄弟省市相比差距還很大，還有許多工作要做。如市調處中心接待受理、直接調處一般常見的矛盾糾紛的職能得到較好落實，但分流指派、協調調度、直接調處或與有關部門聯合調處重大疑難矛盾糾紛的職能沒有得到很好落實。究其原因主要是市調處中心是司法局下屬全民事業單位，一個沒有職級的全民事業單位負責全市矛盾糾紛的分流指派、協調調度、直接調處重大疑難矛盾糾紛，如果沒有其他職能部門的支持配合，靠自己孤軍作戰，確實難度較大。

　　三、做好下步人民調解工作的思路和建議

　　（一）標本兼治，努力從源頭上減少和控制矛盾糾紛的發生。

　　當前我國社會處於矛盾凸顯期，處理好「防火」與「救火」的關係，從源頭上減少和控制矛盾糾紛的發生是全社會的責任。因此我們建議：

　　一是各級黨政領導要樹立科學的發展觀和正確的政績觀，認真落實市《社會穩定風險評估的實施意見》，牢固確立「發展是政績、穩定也是政績」的意識，用發展保穩定，以穩定促發展。要堅持執政為民，突出以人為本，提高科學決策水平，制定、出台政策措施要認真調研論證，廣泛聽取各方意見，充分考慮群眾的切身利益，最大可能地保護群眾利益，真正做到群眾利益無小事、努力為民辦實事、幫助群眾解難事，儘可能減少因決策、政策不完善產生的矛盾糾紛。

　　二是要規範行政行為。要依法行政、轉變工作作風、講究工作方法，涉及群眾切身利益的行政行為，不僅要強調總體利益，也要保護當事群眾的合法權益。在行政行為實施過程中，要做好政策法規的宣傳和解惑釋疑工作，提高行政行為透明度，讓群眾了解、熟悉有關政策法規，減少行政行為不規範產生的矛盾糾紛。

　　三是要強化公務人員的法治意識和責任意識。公務人員要公道辦事，公正執法，實行嚴格的崗位責任制，對公務人員違法行政或履職行為不當而引發的矛盾要實行責任追究制度。

　　四是發揮各級調解組織、調解員身處群眾之中、了解社情民意的優勢，深入開展矛盾糾紛排查工作，變被動受理調處為主動排查調處，做到及時發現、準確把握、依法處理，努力從源頭上解決問題，把矛盾解決在萌芽。

　　五是要抓好重點人員的普法教育。增強群眾的法制意識、大局意識和發展意識，廣大調解人員在調解矛盾過程中要做好人民調解知識和相關法律法規的宣傳，做到「調解一案，教育一片」，使廣大群眾知法懂法守法，通過合法途徑，依法維護自己的權益。

　　(二)加強人民調解工作宣傳，營造調解工作的良好氛圍。

　　各級調解組織和有關部門，要以《人民調解法》頒布實施為契機，充分利用各種傳媒，採取多種形式，大力宣傳調解制度在我國矛盾糾紛解決機制中的地位和作用，宣傳調解員無私奉獻的精神，使廣大群眾和社會各界認識、了解、理解矛盾糾紛調解工作，支持、參與、配合調解工作，使人民調解成為公民解決矛盾糾紛、維護自身合法權益的重要選擇，努力營造有利於矛盾糾紛調處工作順利開展的良好氛圍。

　　（三）加快推進人民調解組織、隊伍建設。

　　1.進一步健全人民調解組織網路。依據矛盾糾紛發生、發展情況，合理規劃、設置調整轄區內的調解組織，多層面搭建調解組織網路平台。健全完善村（社區）人民調解委員會，進一步健全企事業單位、集貿市場、流動人口集聚區、行政接邊地區調解組織，真正落實以自然村、居民小區（樓院）、車間（班組）為單位，設立調解小組，努力消除空白點，擴大覆蓋面。要積極穩妥地發展完善行業性、區域性人民調解組織，在不同行業和系統建立各類專門調解組織，充分發揮行業調解的優勢，不斷將人民調解觸角延伸至社會各個行業之中，提高矛盾糾紛調處的針對性、實效性。下一步我們要在進一步規範醫患糾紛、交通事故、消費者糾紛專業性行業性調解組織的基礎上，爭取在勞動爭議、征地拆遷、環境保護以及物業管理等矛盾多發領域建立專業性調解組織上取得進展，儘可能地通過調解手段將矛盾糾紛化解在部門和系統內部。

　　2.進一步強化隊伍建設，提高人員能力素質。一是在人員隊伍來源上要有新的突破。除繼續依託基層幹部外，根據不同的矛盾糾紛，公開選任，廣泛吸納律師、基層法律工作者、法學教育工作者、青年大學生志願者以及退休老幹部、老教師、老工人、老專家等方面的人員加入人民調解隊伍，採用頒發聘書、動態管理的方式，動員有識之士參與這項公益性的社會活動。要按照不同類型、不同層次人民調解委員會工作範圍的特點和要求，研究和明確各類人民調解員必須具備的文化程度、專業水平，逐步向資格准入制度方向發展。二是在調解人員素質上取得新突破。對各級各類調解組織選聘的調解員，要完善人民調解員三級培訓體系，採取多種形式進行調解業務培訓，提高專業化水平和調解技能。建立調解業務理論與實踐研究陣地，包括信息、簡報、網路等，適時印發各種學習輔導材料，為調解員的政策法規學習提供各種條件。三是全面推行專職人民調解員制度。要全面總結「雙涇模式」經驗，積極推進人民調解員隊伍專業化建設，走調解專業化路子，確保調解隊伍相對穩定。每個鎮（街道）要配備2名以上專職調解員，村（社區）、專業性行業性調解組織要配備1名以上專職調解員。要探索建立專業性專家諮詢委員會，邀請相關領域的專家參與調解或出具專業意見，提高調解的質量、權威性和公信力。

　　(四)加大投入，切實支持和保障人民調解工作的開展。

　　國家給予人民調解工作支持和保障，有利於提高人民調解工作物質保障能力，有利於激勵和調動廣大人民調解組織、人民調解員的工作積極性，有利於充分發揮人民調解的職能作用。因此，根據《人民調解法》的規定，建議我市建立以下五項支持和保障人民調解工作的制度：

　　1.經費支持和保障。根據財政部、司法部《關於進一步加強人民調解工作經費保障的意見》（財行〔2007〕179號）、《人民調解法》第六條：「縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障」的規定，以及省、無錫市人民調解「以獎代補」的相關要求，建議我市參考有關省、市、地區的好的做法，將全市司法行政機關指導人民調解工作經費、人民調解委員會工作補助經費、專職人民調解員的工資和兼職人民調解員的補貼經費等列入同級財政預算，並根據經濟發展情況逐年提高經費標準。

　　2.表彰和獎勵。《人民調解法》規定，縣級以上地方政府對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵。廣大人民調解組織和人民調解員紮根維護社會穩定的第一線，默默無聞、無私奉獻，為國家安寧和社會和諧作出了重要貢獻，理應得到國家、社會的表彰和獎勵。因此我們建議各級政府對在調解工作中做出突出貢獻的先進集體和先進個人，要給予表彰獎勵，不斷強化做調解工作光榮、化解矛盾糾紛有功的思想意識，激發他們從事矛盾糾紛調解工作的熱情和激情。

　　3.誤工補貼。人民調解員從事調解工作是義務的、無償的，常常因為調解糾紛耽誤了自己的工作，甚至還要自己負擔交通、通訊和誤餐等費用。為此，《人民調解法》規定，人民調解員從事調解工作，應當給予適當的誤工補貼。誤工補貼標準一般為人民調解員因從事調解影響本職工作導致的薪酬或勞動收入損失。

　　4.困難救助。人民調解員在調解過程中也面臨很多風險，特別是在處理群體性糾紛、重大複雜糾紛中，其人身安全常常受到威脅和傷害，有的甚至獻出寶貴的生命。《人民調解法》規定，人民調解員因從事調解工作致傷致殘，生活發生困難的，當地人民政府應當提供必要的醫療、生活救助。這種救助責任並非賠償或補償責任，只是一種補充性的最低救助責任，是在人民調解員無法通過其他合理渠道獲得賠償、救助時政府應承擔的責任。

　　5.撫恤和優待。《人民調解法》規定，在人民調解工作崗位上犧牲的人民調解員，其配偶、子女按照國家規定享受撫恤和優待。政府應當按照民政部門規定確定撫恤和優待的具體內容，如符合烈士標準的，應追授烈士稱號，其配偶、子女享受烈屬待遇；符合見義勇為情形的，應授予見義勇為先進榮譽稱號，並給予相應的撫恤金等。

　　（五）規範聯動，強化責任考核。

　　當前的社會矛盾糾紛具有很強的綜合性和聯動性，不僅涉及到方方面面的內容，而且許多問題單靠個別部門是解決不了的，必須在黨委、政府的統一領導下，上下聯動，左右配合，齊抓共管。

　　一是建立領導責任機制。在市鎮（街道）兩級成立調解工作領導小組的基礎上，建立由黨政一把手負總責，分管領導具體抓，綜治牽頭協調，有關職能部門和成員單位各負其責、相互配合，狠抓落實的工作機制；要進一步規範統一兩級調處中心的職級，明確調處中心分流指派、協調調度、督辦指導和綜合治理「一票否決」建議權等權利，切實解決矛盾糾紛「分不出、交不動」、互相扯皮推諉現象；要明確規定各級各部門調解工作的職責，按照「誰主管誰負責」的原則，分級負責、歸口調處，積極主動地做好本系統、本部門、本單位的矛盾糾紛排查調處和案件的移送、交辦工作，不得把應由本系統、本部門、本單位解決的問題推給市委政府、推向社會、推給其他部門。要建立健全工作聯繫制度，增強各級各部門的全局意識，形成互相支持、互相配合化解矛盾糾紛的工作機制。

　　二是建立嚴格的考評機制。市政府統一將調解工作作為綜合治理中的單項工作，納入黨委、政府的目標考核，並層層簽訂目標責任書，以此為導向，推動各級各部門加大對下級的指導、與平級的合作，形成以上下左右相銜接的大調解工作格局。

　　三是建立獎懲激勵機制。市委、市政府每年要對調解工作進行總結表彰，通過表彰激勵、通報批評等獎懲制度的兌現執行，從制度上保障我市調解工作落到實處，收到實效。

　　四是進一步在調處聯動上下功夫。要在初步形成「公調」「檢調」「訴調」「訪調」「援調」對接機制的基礎上，進一步總結經驗，不斷完善對接機制、豐富對接形式、提高對接成效，努力形成各種調解資源之間有效整合和無縫對接。一要不斷完善對接機制。定期開展形式多樣的交流活動，暢通信息交流、工作協調渠道，努力形成信息資源共享。通過工作例會、專人聯絡、信息通報等形式，努力形成矛盾糾紛聯合預防機制。強化多渠道、多層次、多主體參與化解重大、突發矛盾糾紛機制，努力提高聯合調處的效果。聯合開展矛盾糾紛的調研，不斷增強對系統矛盾糾紛演變發展規律的把握。二要不斷豐富對接形式。在堅持移送式、進駐式、派駐式等基本對接形式的基礎上，進一步探索在工作內容、工作程序、工作指導、工作考核、人員培訓等方面的對接，活躍對接形式，豐富對接內容。三要不斷提高對接成效。要著眼於維護社會和諧穩定的大局，著力在糾紛的排查化解、資源的有效配置、力量的合理分配、工作的共同推進上下功夫，努力實現對矛盾糾紛的快捷有效調處，提
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