法治政府建設絮談

法治政府建設絮談

陳敏昭

（三門峽行政學院社會管理教研部 472000）

法治既是政治文明的基石，也是實現人民主權的基本保障。法治與民主相適應，人治與專制相適應。同時，作為一項原則，法治就是運用法律來治理整個國家，從政府的公共管理到公民的個人行為，都必須依法辦事，任何組織和個人都沒有超越法律之外的特權，凡是違反法律的行為都必須受到懲治。

在現實生活中，有些人有意或無意地混淆「法治」與「法制」，事實上二者有嚴格的區別。法治是動態過程，是指法律運行的狀態、方式、程序和過程。以法律治理國家、社會，尤其是政府要依法辦事。法制是靜態的概念，是法律制度或者法律和制度的簡稱。不僅在民主社會有法制，封建專制社會中也有法制。沒有民主，可以有法制，沒有民主，絕不會有法治；法制是法律制度，是為政治服務的；而法治是治理政治的尤其是治理公共權力的；法制關注的焦點是秩序，法治關注的焦點是法律至上的權威，是法律對各種社會主體的規範，特別是對公共權力的有效制約。法制的對應概念是經濟制度、政治制度；法治的對應概念則是人治。

法治思想是古希臘的亞里士多德最早提出來得的，他認為法治優於人治，由於法律是眾人決定的並且不帶感情因素，實行法治的意義在於能夠杜絕徇私舞弊行為和使民眾普遍遵守法律，以實現社會的公正和穩定。到十七世紀，新興的社會力量為了反對封建專制，提出了「要法治，不要人治」的口號，鼓吹「法律至上」，「法律面前人人平等」。1679英國新興社會力量迫使國王簽署了《人權保護法》，以保障新興社會力量的人身自由權利。1776年美國《獨立宣言》也強調「要法治，不要人治」。從此以後，法治原則已成為大多數國家的一項重要的憲法原則。近代西方國家創立了以「控權法」為基礎的現代行政法，現代行政法的產生和實行，使法治原則得到了具體的貫徹落實。

從另一方面講，法治的特點是中立，迫使政府依法辦事的手段是中立的，政府的行為原則也應當是中立的。當人類擁有了政府這個壟斷所有暴力手段的管理社會的機構，人類社會就在一定程度上擺脫了野蠻的叢林法則，邁進了「文明社會」門檻。但是，在這個社會裡，許許多多的事實說明，各級政府是最大的、最多的行政案件的違法者，政府是對人民群眾的生命和財產的最大、最直接的威脅。因此，限制政府濫用權力成為推進政治文明的永恆難題。政治文明亦指政府依照憲法來行使權力，現代憲法應當只有人權、司法權之類的基本原則，而不能把神話權力、突出權力、鞏固權力的條文也寫進去，否則，「憲法」將不成為憲法，這樣的憲法只不過是統治者的專制工具而已。法治的根本目標不是治民，而是治理官員、治理政府，是限制政府或執政黨的「胡作非為」。

法治還意味著除了立法權獨立、行政權獨立外，司法權也要保持獨立。即「三權分立，相互制衡」。

法治政府應是政府從決策到執行及監督的整個過程都納入法制化軌道，權利與責任緊密相聯，集陽光政府、限政府、誠信政府、責任政府於一身，並用法律加以固定即為法治政府。其中最關鍵的，是要推進政府法制建設，建立健全政府行政的法律依據和督促政府依法行政的法律制度。作為權力主體和管理者，政府部門極易主觀行事，而多年來又沒有形成對政府行為的有效制度約束。因此，一方面，要健全行政監督的法律法規；另一方面，要調整對政府行為的約束與監督的立法角度，即從對政府及其工作人員的禁止性立法轉變為允許性立法：政府及其工作人員只能做法律法規允許的事項，法律法規沒有明確允許的一律視為不允許。與此同時，要把法律監督、行政監督和群眾監督、社會輿論監督有機結合起來，嚴格約束政府行為。

建設責任政府、服務政府和法治政府是一項十分緊迫的改革，必須抓住時機，積極推進。但也要看到，這是一項複雜的系統工程，不可能一蹴而就，必須從實際出發，穩妥推進，重要的是堅持方向，把握原則；重要的是不淺嘗輒止，延擱拖沓。

在政府與法律的關係上，法律至上，政府活動只能在法律之內而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上。在政府與公民的關係而言，公民為重，政府只能實現和保障公民合法權益，而不能違背和侵犯公民權益。所以，作為法治政府建設的倡導者、推進者，首先是要求政府守法，而非僅僅要求公民守法。

法治政府是建設法治國家最重要的環節。只有法治政府建立起來，建設法治國家的目標才有可能實現。建設法治政府的核心，就在於真正把「法治精神」作為政治信仰，尊為社會柱石。而所謂「法治精神」，即法律的至高無上，法比天大。具體而言，即憲法具有最高的權威；法律面前人人平等；一切組織和個人都必須在法律範圍內活動；法律在全民中普及；有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。作為信仰的法治精神，強調的就是普遍規則得到共同遵循——沒有例外、沒有特權、沒有法律範圍以外的行為。這是一個國家推進政治改革、邁向政治文明的重要方向。只有政府的權力被法律約束了、被法律規範了，國家法治才有希望和保障。

法治政府，首先是一個有限有為的政府，有明確的權力邊界。法治政府的權力是有限的，它能夠按照社會要求提供公共產品，履行好公共服務、社會管理、市場監管和經濟調節的職能。權力的有限性，體現在行政機關本身職權的有限性。即政府只能在法律賦予的職權範圍內行使權力，不能超越法律授權。這也就是「職權法定」的原則。一旦政府突破了法定範圍，就要承擔相應責任，不是越權無效就是無許可權。

法治政府是透明、廉潔的政府。這不僅可以提高政府的工作效率，也可以減少、預防腐敗。在法治政府的框架下，任何公民、企業法人、組織都享有法定的知情權。透明廉潔的政府能夠做到信息公開，更好地保護公眾的基本權利，尤其是知情權，進而接受公眾的全面監督。

法治政府應該也是誠信負責的政府。政府自然應該講誠信，但實際執行中卻非常困難。因為行政機關所有行為都代表國家，而國家法律法規會發生修改、廢止，政策也會進行調整。客觀情況發生變化，為了公共利益，政府有時不得不改變和撤回一些決定，需要做一些政策調整，而這時便會給當事人造成一定的利益損失。這就需要政府負責任地、誠實守信地承擔責任，以維繫政策的可持續性。

法治政府還是便民高效的服務型政府。所謂服務型政府，即政府的存在是為社會提供公共產品、公共服務。如政府必須維護社會秩序，政府必須提供醫療、教育、衛生、社會、環境保障；政府必須維護經濟市場秩序。此外，政府的行為必須規範、高效率，而且必須方便公眾。所以，服務型政府一定是法治政府，這兩者在某種意義上是重合的。

法治的政府本來應該是執行機關，執行議會立法機關的決定。但是，由於歷史的、慣性的原因，它同時還是許多重要事項的決策機關，每一項決策都深刻影響到公共生活與公共利益。決策不當不僅會造成巨大的社會浪費，也會影響眾多公民的正常生活。即使決策得當也會對部分公民造成傷害。然而，很長時期內，政府的決策缺少法律的規範和約束。行政決策法治化是未來中國法治、特別是法治政府建設的一個重要任務。政府決策必須履行五項程序，包括公眾參與、專家論證、合法性審查、風險評估以及集體討論。在任何重大決策中都必須履行這五項程序。目前社會反映最強烈的，則是決策脫離公眾參與，或者說公眾參與不足。這在重大項目立項與環保領域尤為突出。例如2014年浙江杭州的垃圾焚燒項目遭到許多公民的強烈抵制。公民自身的權利意識與參與意識已前所未有地提高，這與公民參與制度的落後形成了鮮明反差，這也帶來了制度革新的壓力。

忽視公眾意見而貿然出台的政策，就有可能受到公眾抵制。政府對於公眾參與，應不抱消極態度，不流於形式。既然政策、項目審批與公眾權利相關，就應該聽取公眾與專家的意見，公開風險評估，並進行嚴格的合法性審查。一個法治政府，在其決策過程中必須更積極地保障公眾參與，允許不同利益主體的對話、博弈。

在經濟轉型時期，法治政府的有限性對於經濟發展也有重要意義。在市場中，法治政府需要更準確地限制權力，更清晰地明確其責任。我國的經濟體制改革是「後髮式」的變革之路，中國市場經濟體制的建立，在相當長一段時期內將不能離開政府的「主導」作用。這種格局，使中國的市場經濟法治建設逐漸陷入複雜的局面。一方面，市場經濟的成熟與健康發展，需要運用法律手段有效地制約和限制政府的權力；另一方面，中國市場經濟本身的發育又很難離開政府「主導」及其行政力量的扶持。更為重要的是，中國市場經濟的起步，是以計劃經濟體制自我改良為出發點；而市場經濟建設的目的在於提高生產力與人民生活水平，在於增強國家的綜合國力，這更需要準確的政府角色的法治定位，以實現政府在市場經濟中的職能轉換。

法治政府所掌握的資源可以很多，但這些資源主要應該用於促進社會的公平正義、用於保證人民的基本福祉、維護市場的良好秩序，而不是用於其他方面。在這個意義上，政府的「大」與「小」並非衡量政府價值的標準。中國政府改革的方向，無關「大」「小」，而是能否真正從「人治政府」走向「法治政府」。

法治有七個基本特徵：（1）法律必須易懂、清楚、可預測；（2）法律權利和責任可以用法律而非自由裁決來解決；（3）法律面前人人平等；（4）各級官員必須依法行使權力，不得超出權力的限度；（5）法律必須充分保護基本的人權；（6）必須提供解決當事人無法自己解決的糾紛的手段；（7）國家提供的判決程序必須公正。

法治限制政府貪婪，有利於經濟發展和公正的實現。經濟停滯和不發達的一個最重要的原因是，社會不能有效、低成本地保證合同的履行。經濟運行需要由第三方強制合同的履行，這意味著國家作為強制力量，能夠監管產權和強制合同被履行。問題便在於保證國家的權力不被濫用、受到約束。

在人類歷史上，權力支配有三種類型：傳統型、法制型和超凡魅力型。在傳統型支配中，支配者因踞有傳統所認可的支配地位而得到他人的服從；在法制型支配中，個人服從因法律而佔據支配地位的人；在超凡魅力型支配中，具有超凡魅力的領袖受到相信其超凡魅力的人的服從。在這三種支配類型中，法制型最理性、最有效率，但現實生活中幾乎沒有純粹的法制，它跟傳統型和超凡魅力型是相互交織的。超凡魅力型支配與理性的、管理型支配呈尖銳的對立，許多重要的法制型支配形式最終的權威來自其他類型，如世襲性超凡魅力權威等。官僚支配受到理智可以理解的規則的限制，而超凡魅力型權威則特別非理性，因為他不受規則的限制。超凡魅力權威是一種特別革命性的力量，它不承認基於財富而佔有的權力地位，權力正當性的唯一基礎是個人的超凡魅力。

權力意志與法律意志。正如先哲講：正義離不開強力，遵循正義的東西，這是正當的；遵循最強力的東西，這是必要的。正義而沒有強力就無能為力；強力而沒有正義就暴虐專橫。權力對法律的實施來說是不可或缺的，法律也能夠限制權力的範圍、控制權力的濫用。一般來說，確保權力按照法規運行就是使意志受制於理性。法律對權力的限制可以看做法律意志對權力意志的反擊。但是，權力總是不斷地爭奪和蠶食法律，權力會侵入法律實施的領域中，在刑法和稅法領域中，強制執行法律的活動有時得讓步於社會上有影響的人物，而書面上的法律並不總是與行動中實踐的法律相一致，甚至在執意主張用法治進行管理的社會中，也還是存在著權力失控的飛地。

權力在社會關係中代表著能動而易變的原則。在權力未受到控制的時間和空間內，權力是流動性、自主性、擴張性、侵略性最高漲的自由能量，猶如攜帶巨大能量的無規則運行的熱帶風暴，其結果往往具有極大的破壞性。權力的行使，常常以無情的和不可忍受的壓製為標誌；在權力統治不受制約的地方，它極易造成社會關係緊張、摩擦和突變。在權力可以通行無阻的社會制度中，社會底層不能謀求發展，這是因為，發展的趨勢往往是社會上的權勢者壓迫或剝削弱者。

法律是一種限制力量，其基本功能是約束與限制權力，而不論這種權力是私人權力還是公共權力。在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。法律與赤裸裸的權力所具有的那些侵略性、擴張性趨向大相徑庭，因為它所尋求的乃是政治和社會領域中的妥協、和平與一致。健全的法律制度經常會試圖阻止壓制性權力結構的出現，而它所依賴的一個重要手段便是通過在個人和群體中廣泛分配權利以達到權力的分散和平衡。當這樣一種權利結構建立起來時，法律就會努力保護它，使其免受嚴重的干擾和破壞。

權力意志不論在個人生活還是社會生活中經常都是一種強大的驅動力。在個人生活中，權力欲具有多種表現方式，它可能著力於獲得政治與社會影響，獲得金錢和財富，或征服異性。不受制約的公共權力是世界上最具破壞力、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權力的危險也是始終存在的。任何一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義與道德底線的誘惑。它似乎是附著在權力上的惡魔，以我們人類目前的認識和境界還難以清除。因此，我們還必須祭出社會各界廣泛參與制定的法器來嚴格制約它。否則，就是誘人犯罪，陷人於不義。

當權力意志在社會上表現出來時，它總是會同一個在重要性和力量上與其相當甚或超過它的組織原則——法律意志相碰撞並受到這種原則的反擊和限制。權力意志根植於支配他人並使他人受其影響和控制的慾望之中，而法律意志則源於人類反對權力衝動的傾向之中，即要求擺脫他人專斷統治的慾望。

限制和削弱政府過大的權力，必須轉變政府職能，實行政務公開，鼓勵公眾參與及嚴格問責。首先，削減政府職責。法治政府也是有限政府，職能明確而有限是建設法治政府的第一要求，如果政府的職能沒有約束，職權深入到社會各領域，管得太多太死，無疑會導致政府重管理輕服務，重審批輕監管；機構臃腫，人浮於事；以及權責不對等的現象。這就需要政府放鬆管制，轉變和削減政府的職責，把本屬於社會和市場的還給社會和市場。其次，權力行使必須公開。法治政府也是陽光政府，只有把政府的決策、立法、行政和執法過程向公眾開放，確保公眾充分的知情權，才能有效監督和約束政府，使政府的行為不損及百姓利益。其三，鼓勵公眾充分參與政府的立法和政策制定。公開、參與是提高決策民主化科學化水平，以及政府工作透明度與公信力的基本程序要求。單有公開而排斥民眾的參與，也不能保障民眾的合理要求得到滿足或權益不被損害。特別在目前群體分化的情況下，不同群體影響政府政策的能力和渠道不一，更應保障普通群眾參與公共事務的平台，使他們的意見得到充分表達、合理訴求和合法利益得到充分體現。最後，還須有嚴格的問責。問責是督促和約束官員嚴格依法行使權力、履行職責的最後手段。官員在權力行使中如果破壞法制而得不到相應懲戒和制裁，那麼，所謂限制政府權力，建設法治國家就是一句空話。所以，必須嚴格執行相關制度規定，堅持有錯必糾、有責必問，強化行政問責。對違法行政導致公共利益受損的，要嚴肅追究有關領導直至黨政一把手的責任。

上述四個方面，缺一不可。嚴格說來，中國目前並不缺法律，缺的是法律的正當性和正義性。我們大量的行政法規從方便政府管理出發，充斥著部門利益，法規本身因缺乏正義而令人無法信服。因此，要嚴格約束政府權力，依法行政，建設法治政府，還需要強調程序的重要性，用程序正義確保立法的正義和正當。

（說明：本文是河南省社會科學聯合會2014年研究項目《處理好政府與市場關係，加快轉變政府職能研究》的配套文章之一）

2014年5月15日星期四，上陽書院