關於訴訟與非訴訟相銜接矛盾糾紛解決機制的調研報告

    訴訟調解是發生在訴訟過程中，是在人民法院的審判人員的主持下進行的，法官所進行的該活動，依據的是其審判職權，所進行的活動屬於審判活動，具有審判的意義，具有司法的性質，法官在訴訟調解的過程中可以起到主導作用。近兩年來，楚雄州法院系統牢固樹立「調解優先」理念，不斷增強調解意識，積極創新調解機制，大力提高調解能力，全面推動「大調解」工作體系建設。

    一、關於調解協議司法確認情況

    2008年中央將「建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛調處機制」納入統一的司法改革部署。最高人民法院於2009年8月4日發布了《最高人民法院關於建立訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），最終建立了比較完整的司法確認程序。根據《最高人民法院關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，確立了對人民調解協議的司法確認制度。審判實踐中，我們 始終認為，司法決定是司法確認工作流程的關鍵環節。首先，在司法審查環節，從程序和實體兩方面做到了依法、高效。從程序上，審查當事人是否具有完全民事行為能力，以及代理人是否有代理權；調解協議是否是當事人的真實意思表示；從實體上，審查調解協議是否以合法形式掩蓋非法目的，是否違反法律、行政法規的強制性規定和社會公共利益，是否損害國家和集體利益及第三人的合法權益，調解協議內容是否屬於當事人處分權的範圍等。其次，在司法決定環節，根據審查的結果做到了合法、公正。承辦法官認真審查後，調解協議合法有效且具備可執行性的，製作司法確認決定書予以確認。決定書送達雙方當事人後發生法律效力，一方當事人拒絕履行的，另一方當事人可直接申請人民法院強制執行；調解協議無效、部分無效的，不予確認，出具不予確認決定書，說明不予確認的理由；當事人請求撤回確認申請，或者送達確認決定書時，一方當事人拒收，按自動撤回申請對待的，出具終止確認決定書。

    楚雄州法院系統在受理申請確認案件類型主要是：相鄰關係、人身損害賠償、勞動爭議、道路交通事故損害賠償、土地承包等案件調解協議案件。自從2008—2010上半年，楚雄州基層法院雙柏縣法院受理1件，判決維持；祿豐縣法院受理15件，２００９年訴前調解案件６０－７０件，占案件總數的７－８％；楚雄市法院受理20件，在巡迴審理中均邀請原主持案件調解人出庭，此類案件一半調取原調解組織調解筆錄等相關材料；1/3對原調解組織了解相關情況，決定部分1/4，申請執行佔1/2；牟定縣法院受理2件；永仁縣法院受理8件，其中審理後認真定有效的的有7件，佔總數的87.５％，審理後經調解變更調解協議的有關１件，佔總數的１２．５％；元謀縣法院2009年有4件，其中3件為人身損害賠償、1件為財產損害賠償，經過法官做工作，3件以調解方式結案、1件以當事人撤訴方式結案；2010年，到現在有5件，其中3件為人身損害賠償、1件為財產損害賠償、1件為相鄰糾紛，經過法官做工作，3件以調解方式結案、2以判決方式結案，判決的結果與人民調解員調解的結果基本一致；楚雄中院受理涉及人民調解協議糾紛案6件，案由確定請求確認調解協議無效的有2件，一件撤銷原審判決，確認簽訂調解協議無效，1件撤銷原審判決，發回重審。楚雄中院審理的2件調解協議司法確認案件均涉及道路交通事故賠償（屬行政調解範疇），引入了「訴前司法確認機制」，確認一批道路交通事故損害賠償糾紛，其獨特的優勢不僅使大多數當事人得到了實實在在的利益，而且為交警部門及時處理交通事故中的賠償糾紛提供了堅強法律後盾。

    訴前調解和立案調解的案件範圍主要是適用於公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。我州基層法院審理調解協議司法確認案件，一般二個月才能結案。楚雄州１０縣（市）基層法院具體處理程序參照適用民事訴訟法有關簡易程序的規定，案件由審判員一人獨任審理，雙方當事人必須同時到庭，在當面詢問雙方當事人是否理解所達成協議的內容，是否接受因此而產生的後果，是否願意由人民法院通過司法確認程序賦予該協議強制執行的效力，審查認為協議合法有效後，出具法律文書確認該調解協議的強制執行效力。經審查後對調解協議違反法律的禁止性規定或違法自願、合法、有效原則時不予確認，對僅僅為表述不規範的調解協議進行適當修改予以規範，對部分有效、規範的調解協議進行部分確認。楚雄市人民法院在確認調解協議時以調解書的形式予以認可的案件近期年來有4件。決定不予確認的，告知其不予確認的理由後不予受理。   

    從自動履行率來看，群眾對訴前確認認可的，如今有越來越多的民眾開始選擇它；楚雄市人民民法院立案時建議當事人在3000元以下數額，權利義務關係明確的案件，建議先由當地調解組織調解，調解不了再立案。訴前確認最直觀的特點是快捷、便民，立案法官對雙方達成調解協議予以訴前調解，由立案庭的確速裁庭進行處理，同樣給當事人調解書，調解不成立受理立案，進入正常審理程序。對於調解協議司法確認案件，我州二級法院嚴格貫徹民訴法迴避規定和調解保密規定，嚴格參照最高人民法院訴訟費收費辦法的具體規定予以收取訴訟費。

    我州基層法院在請求法院確認調解協議時，拒絕簽收確認文書的情況少之又少，即使有以調解協議違反自願、合法原則而反悔的，再經法院的解釋和疏導之後，也都自願及時的簽收了具有強制執行效力的調解協議。對確認文書生效後，當事人均能自覺履行法定義務，申請強制執行的有但不甘落後多。對依法不予確認或當事人撤回確認申請後，當事人就原糾紛向法院起訴的案件極少。當事人以當時處理糾紛時不懂法、受到外界干擾而非出自自願、合法的情況下達成調解協議，我州二級法院對司法確認案件同正常訴訟案件規範列入司法報表統計，但未單獨統計，而是將每一類案件中涉及確認人民民主調解協議糾紛的案件數量在其它合同中進行統計，但案件審結後納入檔案管理範圍。

    楚雄州法院立案庭在案件繁簡分流的基礎上，對小額、簡單等案件範圍內進行立案調解，案件受理後移送審理前，引導、組織雙方當事人自願平等協商達成調解協議，及時解決糾紛的立案調解活動，能調解的儘力調解雙方當事人達成調解協議；不能調解達成協議的排期移送業務庭開庭審理，要求立案庭，對案件「只調不裁」，立案調解法官只享有調解權，不具有裁判權。能調解的儘力調解雙方當事人達成調解協議；不能調解達成協議的排期移送業務庭開庭審理，分流不必要開庭審理的案件，開庭前從事調解的法官在正式立案後開庭時，根據「立審分離」的原則不得參與同一案件的審理。在充分考慮當事人意思自治和有關保密制度規定的情況下，始終堅持保密原則，尊重當事人的合法權利，有助於減輕審判壓力，促進矛盾糾紛及時化解，緩解執行、信訪壓力，使法官可以有更多的精力辦理疑難複雜案件，案件質量得以有效提升。

    二、關於訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制建設的其他問題

    非訴訟糾紛解決機制在我國有著廣泛的社會基礎，承擔著化解糾紛的重要使命。楚雄州至2009已經建立調解委員會1264個，村居調委會1094個，鄉村街道調解委員會103個，企事業單位調解委員會15個，區域性行業性調解委員會42個，其他調解委員會10個，調解員共有17879人，培訓人員9次，整頓調解組織10個，撤換人員11人，表彰先進集體12個，表彰先進個人13人。楚雄州基層人民調解委員會調解案件類型涉及公民與公公民之間、公民與法人及社會組織之間糾紛，類型為婚姻家庭糾紛；相鄰糾紛、合同糾紛、賠償糾紛、勞動糾紛、村務管理糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷糾紛、計劃生育糾紛、施工擾民主糾紛、房屋宅基地糾紛、其它糾紛等；2008年調處案件22063件，成功21056件；2009調處成功22373件，履行21958件，糾紛訴訟43件，判決變更或確認無效件，申請支付令22件；2010上半年，調處案件10260件，成功9932件，糾紛訴訟11件，判決變更或確認無效1件，申請支付令2件。

    當前，大量社會矛盾凸現出利益主體多、關聯因素複雜、處理難度大等特點，楚雄州二級法院著眼社會和諧，發揮司法能動性，倡導社會各界通過「法律調控與非法律調控」相協調、「訴訟解決與訴外解決」相銜接，從源頭上解決矛盾糾紛。

    楚雄州法院系統運用訴訟與非訴訟相銜接的方法化解矛盾糾紛工作取得了積極進展，成效明顯。在操作程序上，當事人到法院起訴時，對符合立案條件，但有可能通過訴訟外調解解決的案件，立案法官建議當事人暫緩起訴，走調解途徑。人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴後，決定正式立案前，引導當事人協商選擇（人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織）進行調解。在徵得起訴人同意後，暫緩立案，根據糾紛性質和當事人住所地、工作單位所在地的因素，由立案法官做好當時事人的工作，由其請有關先行調解。經調解達成協議，當事人要求法院確認的，法院立案後，出具調解書進行確認。對經調解不能達成協議的，終止調解，告知當事人到法院辦理立案手續。實現「訴調對接」，使立案調解與訴前調解，調出效率，調出和諧。 楚雄州二級法院在審理涉及人民調解協議案件的過程中，一方面積極肯定人民調解組織的工作，提高廣大人民調解員的工作積極性；另一方面對調解協議被變更、撤銷或者被確認無效的，通過適當方式告知當地司法行政部門或人民調解組織，並提出具體的改進建議，糾正他們工作中的偏差，規範人民調解工作。楚雄市人民法院指定研究室負責協調與調解組織調解員的聯絡、培訓工作，每年進行二次培訓，其它基層法院和中級法院每年不少於一次對調解員的確培訓工作，楚雄中院每年指派業務骨幹到州司法局組織的人民調解員培訓班進行法律講課，另一方面，利用下鄉辦案的機會，深入鄉村，指導人民調解工作進行指導，邀請人民調解員參與當地糾紛的處理民，就具體案件培訓、指導人民調解員學習業務，提高調解水平。

    人民調解和司法調解的結合的現實困境和制度缺憾，並沒有基於司法解釋的出現而徹底改觀，仍有積極進行理論研究和制度性探索之必要。通過對楚雄市、祿豐縣兩個基層法院的調研，通過審判實踐他們認為對於人民調解協議的強制執行力的前提應當是先由法院確認後，對合法的賦予強制執行力。

    司法確認制度是人民調解和法院司法有效銜接的便民制度，是訴訟與非訴相銜接的矛盾糾紛解決新機制 。當前楚雄州二級人民法院在運用訴訟與非訴訟相銜接的方法化解矛盾糾紛方面仍存在不少問題和困難：

    ——地區發展不平衡。有關訴前司法確認的收案不平衡，進入操作層面實際辦理確認案件相對較少。　　

    ——宣傳發動不夠。調研發現，訴前司法確認機制在全州基層的社會知曉度尚不高，。

    ——信息溝通不暢。調研發現，由於有關「訴前司法確認機制」推廣中的信息溝通不暢，給推廣工作增加了難度。一些地方反映由於群眾知曉度低，申請司法確認率也低的問題，應當在非訴調解協議格式中設置固定的「告知欄」，以便糾紛當事人了解「訴前司法確認機制」，並由自主選擇是否啟用。

    ——從民事調解案件的再審事由來看，沒有兼顧執行力原則的調解書，只要符合自願與合法原則，就不能上訴，也不能進入再審程序，其救濟途徑存在法律上的障礙。

    三、建議對策

    以人民調解為基礎的多元化矛盾糾紛解決機制，是指在黨委領導、政府主導下，以人民調解為基本方式，聚集司法調解、行政調解、仲裁調解及其他社會調解資源，以其特定的功能和作用，相互協調，銜接互補，促進矛盾糾紛和諧解決的工作機制。訴訟調解是通過說理溝通，定紛止爭，使矛盾雙方達成共識的有效途徑，具有保護當事人合法權益和化干戈為玉帛的雙重意義，對構建和諧社會具有不可替代的作用。楚雄州二級法院在立案的司法實踐中，對本不該立案的，做勸說工作，使其息訴，該通過有關部門，鄉鎮、村組解決的糾紛，介紹有關部門、鄉鎮、村組解決，對於矛盾不大的婚姻家庭糾紛案件，一般不急於立案，首先做和好工作，能夠和好的，基本勸解回去，不再訴訟，減少訴訟案件數量，緩減法院案件多的壓力，降低訴訟成本，節約了訴訟資源，這也是當前法院急於探討和實踐的一大課題。我們認為下一步工作：一是要加強與法庭的聯繫，進一步指導基層調委會從程序上、制度上落實此項工作；二是要加大宣傳力度，讓更多的群眾了解此項機制，確保群眾維權進一步落實；三是要儘可能讓更多的糾紛得到訴前司法確認，簡便、快捷、經濟的降低解決糾紛的社會成本。　

    雖然法院現已開展了調解協議司法確認這項工作，但收案數量少，力度不大，方法不多，進展不快，成效尚不明顯；法院的審判案多人少的矛盾十分突出，人民調解、行政調解等調解組織的力量不足，難以適應當前調解工作的需要；訴訟與仲裁、調解等各種非訴訟解決糾紛方式之間缺乏協調性，當事人選擇非訴訟糾紛解決方式的積極性不高；經費和裝備不足，人民群眾對法院的工作不能完全理解，在引導其尋求其他救濟途徑解決或經其他調解組織先行調解時，認為人民法院推諉搪塞；一系列的矛盾和問題成為制約基層調解工作儘快發展的重要因素。針對我州情況，借鑒其它法院的經驗，現提出以下對策建議：　　

    1、成立黨委、政府「三調聯動」工作領導小組，由某部門（如綜治委）牽頭，法院、公安、司法行政、信訪等相關部門共同參與，負責統一組織、協調、指導本轄區的「三調聯動」工作，對該項工作進行宏觀部署、政策調研、綜合協調、檢查指導。

    2、建立人民調解和司法調解銜接的機制。建立完善人民調解與法院民事立案審判的良性互動。通過規範人民調解與民事立案審判工作程序和內容，建並完善以訴前引導、訴中(訴後)委託調解為主的人民調解與民事立案審判良性互動運行機制。民法院和司法行政機關實行聯席會議制度，指導人民調解的工作和職責。法院選擇相應的法官擔任諸如司法所的人民調解指導員，邀請人民調解員旁聽公開審理的案件，聘請有經驗的人民調解員擔任人民陪審員，參與民事案件的調解。

    3、法院要重視訴前調解、庭前調解；案件進入訴訟程序後，對仍有可能通過調解解決的，法院可以委託人民調解組織調解。進一步完善「訴調對接」尤其是「委託調解」的程序規定，解決：①、「訴調對接」的定位定性、方式方法、運作管理、考核建檔等；②、委託調解的程序問題。包括：對接範圍沒有明確，哪幾種類型案件為對接重點，哪些案件不適合對接，刑事附帶民事案件或自訴案件的民事賠償部分可否委託調解；委託調解是以書面形式、還是以口頭形式；委託人以何種名義和方式進行委託，受託人以何種名義進行調解，是以審判組織(獨任法官或合議庭)、還是以法院審判業務庭、還是以法院名義；委託調解案件委託給有關單位、個人調處後，法院能否同時參與調解，經委託調解當事人達成的協議，以何種形式或方式確認其效力；委託調解有無時間、次數限制，委託調解期間應否算入審理期限；委託調解的監督問題，以保障當事人的合法訴訟權益，避免久調不結或以調壓判。③  要依法嘗試將簡單的刑事、民事案件等委託人民調解組織調解，採取多種途徑和方式，加強與人民調解工作的銜接。

    4、司法確認案件採用裁定文書五花八門，有調解書、判決書、決定書、裁定書，建議對司法確認案件可以參照民訴法關於關於特別程序的規定，採用判決書的裁定文書形式。具體構想：列當事人為申請人，訴訟標的是非訴訟調解協議、判決結論是確認非訴調解協議具體有法律效力和強制執行力。

    5、對涉及《人民調解協議書》的案件，人民法院要及時審理，依法確認《人民調解協議書》的法律效力，對經勸導仍不執行的，法院要監督執行。

　　6、政府保障工作經費，人民調解工作經費列入同級政府財政預算。

    7、建立健全人民調解員的選聘、培訓、評估、獎懲制度。　在審理涉及人民調解協議案件中，還是存在人民調解人員素質普遍偏低，文化程度偏低、法律知識欠缺，調解員中具有法律專業知識的很少，導致調解方式不規範。有強制調解的現象；有侵犯個人隱私的現象；有拖延辦案的現象；有調解收費的現象。調解文書製作也不規範。形式不健全；有些調解協議沒有蓋調解委的章、沒有副本；當事人簽字不規範；送達不規範等，要加強對人民調解人員的選調培訓工作。努力使民間糾紛化解在社會基層，成為化解矛盾糾紛的「緩衝區」。

    總之，建立、完善和推廣訴訟與非訴訟相銜接機制，充分發揮和整合社會力量更加有效地化解社會矛盾，並非一件易事，而且，這一機制處於探索研究階段，尚未形成成套、有效、完善的機制，它需要社會廣泛的支持，需要社會各種調解組織間的協調和配合，人民法院應當正視「矛盾糾紛多發和訴訟數量增長」這一社會發展的正常現象，堅持公正高效權威司法，努力「高快好省」地處理各類訴訟案件，為潛在的糾紛當事人及其他糾紛解決主體提供參照；通過訴訟風險提示和介紹非訴機制優勢，引導和鼓勵社會公眾選擇非訴糾紛解決方式，尊重替代性解決糾紛機制的處理效果，最大限度發揮司法的引領作用，須形成「黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動」社會全員聯動的長效機制，才能實現兩種調解的有效銜接，發揮好「第一道防線」作用，及時將矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態，從而與訴訟制度相互補充、相互配合，構築維護社會穩定的長效機制。