摘要:「雙普選」是指香港特區行政長官普選和立法會普選。行政長官普選可能帶來行政長官候選人提名制度的改變、罷免行政長官制度的增設、行政長官政黨身份限制的取消，乃至對中央與香港關係提出新挑戰。立法會普選可能導致功能組別制度的終結、立法會議員的專職化、分組計票機制的消失、立法會舞台更加重要。「雙普選」也可能導致行政和立法的關係發生變化：一是行政主導體制受到衝擊，二是兩者的緊張關係會有所緩解。「雙普選」還將影響香港政黨政治：政黨舞台擴大，政黨角色凸顯，政黨功能完善，政黨立法完備。實行「雙普選」之前，一定要未雨綢繆，提前落實一系列措施，確保香港的穩定以及中央與香港關係的和諧。
關鍵詞:「雙普選」行政長官普選；立法會普選；香港民主；行政主導體制；政黨政治
「雙普選」指香港特別行政區 （以下簡稱香港特區）的行政長官和立法會由普選產生。這裡所謂的普選，在涵義上等同於直選。2007 年 12 月 29 日，十屆全國人大常委會第三十一次會議通過決議，2017 年香港特區第五任行政長官可以由普選產生，另於 2020 年立法會亦由普選產生。至此，「雙普選」時間表得以正式確定。「雙普選」是香港政治發展史上的里程碑，在不久的將來，它將付諸政治實踐。那麼，「雙普選」實施後將對香港政治發展產生怎樣的影響？我們該如何看待和應對這些影響？本文擬就這些問題進行初步探討。
行政長官普選的政治影響
行政長官在香港的政治體制中處於核心地位，其未來由普選產生對於香港的政治體制及其運行，乃至中央政府與香港特區的關係，均會產生重大而深遠的影響。從理論上分析，行政長官普選有可能帶來如下政治影響：
1.行政長官候選人提名制度會相應改變
現行行政長官候選人由選舉委員會中不少於 100 名的選舉委員提名。行政長官實行普選，內在地要求行政長官候選人提名制度要發生相應的改變。作為行政長官普選的配套制度，行政長官候選人提名制度最後究竟如何修改，目前還沒有明確方案，但圍繞著適應普選的行政長官候選人提名制度的設計及爭議卻早已開始，概括起來，大致包括以下內容及爭論觀點：（1） 關於提名委員會的組成。香港目前主要有兩種意見，一種是以泛民主派為代表的「立法會提名制」；另一種是特區政府及建制派為代表的「選舉委員會提名制」。（2） 關於行政長官提名委員會的組成人數。立法會內不同黨派及獨立議員主張由 800 人或多於 800 人組成；而民意調查顯示，較多市民主張提名委員會的人數應多於 800 人。（3） 關於候選人的人數。多數香港民眾認為以 2～4 名為宜，但究竟如何確定，可留給香港社會作進一步討論。（4） 關於提名門檻。關於提名門檻以多少人為宜，香港社會內部意見分歧很大。針對不同提名委員會的組成，提名人數各不相同。即使針對按現在的 800 人的選舉委員會組成提名委員會的方案，各派主張的提名人數也不一樣，泛民主派主張 50 人，政府堅持維持現有的 100 人。[1]
雖然行政長官候選人提名制度目前尚未確定，但可以肯定的是，該制度務必在 2017 年行政長官普選之前確立並開始運行。
2.罷免行政長官制度需要增設
罷免權是與選舉權相對應的權利，是人民召回當選人的權利。罷免行政長官的理論基礎是直接民主理論，由人民選出的行政長官，若其失去人民的信任，人民自然可以行使「召回」性的罷免權。目前行政長官並非由選民直接選舉產生，所以基本法沒有規定選民擁有直接罷免行政長官的權利。與 2017 年以後行政長官普選相適應，應在香港基本法中增設「罷免」行政長官的條款。
從學理上說，對行政長官的罷免是對其政治責任的追究，而政治責任基本上系總體考察，不需要有特定的事件，特別是現行制度規範下，行政長官在職權上對於行政事務確有相當大實權，此時特區政府總體施政的成敗，行政長官應負重要責任，所以提出罷免案不須有特定的失職事由和具體違法事實。為此，基本法既應規定提出罷免案的原因，也應規定提出罷免案的機關與程序。在此，筆者設計了擬在香港基本法中增設的罷免條款，內容如下：「行政長官的罷免案，須經全體立法會議員1/3提議，全體立法會議員2/3同意後提出，並經香港特區選舉人總額過半數的投票，有效票過半數同意罷免，即為通過」。「罷免案經由香港居民通過後，報中央人民政府批准。」「罷免案經由中央人民政府批准後，被罷免人應於公告之日起，解除行政長官職務；並且被罷免人自解除職務之日起的5年內，不得再提名為行政長官的候選人。」罷免案既然是對政治責任的追究，交由全體香港居民表決也就合乎民主法理。為了防止罷免權的濫用，基本法在賦予罷免主體罷免權的同時，也可對罷免案的提出進行限制，主要內容可設計為：「對就職未滿 1 年的行政長官，不得提起罷免案；罷免案如經否決，對於同一行政長官，原提案人不得再為此對其提出罷免案」。換言之，對於行政長官的罷免案，在其任期內只有一次。
3.行政長官的政黨身份限制可能被取消
香港特區政治體制設計之初，並未考慮政黨因素對其之影響。其後隨著政黨在香港的產生和發展，為了避免香港行政系統出現政黨化傾向，1996 年香港特區籌備委員會通過的第一任行政長官人選的產生辦法中規定：「具有政黨身份的人在表明參選意願前必須退出政治團體」。這表明，行政長官不得具有政黨身份。2001 年通過的 《行政長官選舉條例》 規定，任何有政黨背景的人當選行政長官後，必須脫離原來所屬政黨，行政長官在任期內也不得加入任何政黨組織。這些限制性規定的初衷是使行政長官超然於各黨派和利益群體之上，但這在實際上也切斷了政黨對行政長官的支持。同時，政府為遊說議員支持政府法案，不得不承擔大量本應由執政黨來協調的工作，這又降低了政府工作效率。從政治學的角度來看，政黨政治是連接立法和行政的一個重要渠道，但目前香港行政機關和立法機關以兩種完全不相關的方式產生，而且沒有政黨政治的配合，行政機關與立法機關便缺少了連接的渠道，立法會為了體現自己的權威和贏得民意的支持，必定會採取反對政府政策的方式。立法會內只有親政府的政黨，沒有執政黨，也沒有占多數席位的政黨，各黨派既不能主導政府的政策，自然也就不會完全與政府站在同一陣線。
2017 年實施行政長官普選，是否允許行政長官有自己的政黨背景，實為一個非常關鍵和敏感的問題。筆者認為，香港若想繼續維持並完善行政主導體制，則需將政黨納入政治架構，不能單純沿用抑制政黨發展的政治設計。具有政黨身份的行政長官自然會得到同一政黨的立法會議員的鼎力支持，且政黨的支持更為持久、穩定。因此在一定意義上說，處理好政府與政黨的關係，獲取政黨的支持，有助於維持行政在香港政治運行中的主導作用。從香港政黨政治發展的實際情況來看，普選之後，有政黨背景的人士很可能被選為行政長官。當然，香港不會出現執政黨，但有可能會出現類似俄羅斯的「政權黨」。不僅關於行政長官的非政黨背景的規定有所鬆動，就是政府官員非政黨背景的做法也明顯鬆動。隨著政治委任制的推行，更多的政黨人士會在特區政府中擔任要職。在現時的政治委任制度下，不論是司長、局長、副局長或是政治助理的職位，都可吸納具有政黨背景的人士。
4.中央與地方關係將面臨新挑戰
可以預見，行政長官普選後，中央政府與香港之間的緊張關係將得到某種程度的緩解，因為以往中央政府與香港之間一度出現不和諧，主要是香港民主派人士倡導在香港特區儘早實現「雙普選」，這與中央政府循序漸進發展香港民主的設計相衝突。隨著普選問題的解決，香港民主派人士反對中央政府的最大理由沒有了。但是，機遇與挑戰並存，舊的挑戰沒有了，新的挑戰又來臨了。行政長官普選後，中央政府與香港的關係又有可能面臨如下新挑戰：
其一，行政長官的任命問題。目前行政長官沒有普選，由選舉委員會選舉產生的行政長官基本上能「愛國愛港」，其能跟中央政府保持一定的和諧關係。2017 年普選後，所選出來的行政長官候任人有可能是一個不「愛國愛港」的民主派人士，對於中央政府來說，儘管擁有拒絕任命權，但其畢竟是香港居民經由普選產生的人選，中央政府拒絕任命就等於跟香港的主流民意發生了直接對抗。這一方面顯得中央政府不尊重香港市民的選舉結果，使中央政府陷於反民意、反民主的不義地位，另一方面還可能會引發香港地區的政治不穩定。若明知其是一個不「愛國愛港」的人士，仍任命其為行政長官，無疑將為今後香港特區與中央政府的不合作埋下隱患。可見，行政長官普選有可能帶來的最大挑戰就是「香港挾民意以令中央」，將中央對行政長官的任命權由實質性權力架空為形式化的權力。[2]事實上，這裡隱含了一個憲政危機，未來一旦出現這種危機，通過一個什麼樣的機制來化解危機，成為擺在中央政府面前的一個重要問題。
其二，中央與香港之間的「權力連接點」問題。按照現行體制，行政「任命權」是中央政府與香港特區之間的重要「權力連接點」，但實施行政長官普選後，中央政府與香港之間的「權力連接點」必將大大弱化，顯得十分脆弱。屆時中央政府與香港特區之間將依憑什麼來維持應有的連接，這確是一個值得我們關注和思考的理論和現實問題。有的學者敏銳地觀察到了行政長官實施普選有可能對中央政府與香港特區的關係所帶來的影響，並提出了解決問題的個人建議，主張取消香港特區的完全司法終審權，或者說是對香港特區的完全司法終審權進行限制。[3]上述學者的初衷無疑具有一定的積極意義，但筆者認為，如上建議可能面臨實施上的困難，因為中央政府的許諾是「一國兩制」的方針50年不變，雖然如此修改基本法也算不上是改變「一國兩制」方針，但至少難以避免讓人產生諸如此類的懷疑。對此，中央政府不可能不作慎重考量。總之，如何在行政長官實施普選後繼續保持中央政府對香港的有效管治，已成為擺在政府和學界面前的一個新課題。
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