香港特區政府的朋友在哪裡？

葉健民【該文章閱讀量：120次】【字型大小：大中小】回歸12年，香港特別行政區政府大致能維持基本管治，總的來說局面尚算穩妥。然而在這政治穩定的基調下，特區政府近年的施政卻屢受挑戰，大小措施不管動機如何良好、成效是否卓著，都遇各方諸多責難，甚至被批評得體無完膚。例如，近期的180億紓解民困的措施，被論者譏為「政治作秀」的公關伎倆，而因應新流感所採取的嚴謹防疫措施，也被指為矯枉過正、過分緊張。特區政府近年施政總予人舉步維艱、事倍功半的感覺。在社會輿論上，政府顯得孤立無援，沒有多少人願意站出來為政府政策辯護，即使是一直被視為政府盟友的各政黨，也顯得與政府關係若即若離。在這種局面下，不禁有人為特區政府的管治能力感到擔心。行政主導未受破壞有觀點認為，特區政府的行政主導原則已經受到損害，然而這種觀點未免有點言過其實。行政機關坐擁龐大資源，又有十多萬公務員輔助，立法會要對它進行有效監察，本身已是一項十分困難的工作，更遑論要挑戰其主導地位。更重要的是，《基本法》所訂下的憲政框架早已經充分保障行政機構的主導權。例如在主要官員任命上，行政機關擁有絕對控制權，立法機構並未有任何機會參與人選挑選程序，而有關任命也無須諮詢立法會。同樣地在立法過程中，立法會的被動角色也很明顯。《基本法》第七十四條明言，立法責任是只可提出「不涉及公共開支或政治體制或政府運作」的法律草案，而「凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意」。在具體運作上，回歸以來特區政府也一直都能確保在絕大部分情況下，其法律建議都能在立法會上獲得通過。獨立智庫新力量網路分析了上一屆立法會(2004至2008年度)的法案審議數據，發現政府向立法會提出法律提案的通過率為100%，議員對政府法案的成功修訂率為6%。換言之，所謂行政主導原則已被破壞的提法，根本不能成立。然而，特區政府的權威確實不斷受到挑戰。在香港的社會輿論中已慢慢形成一種主流觀點，往往對政府施政的評議從一個尖銳批判角度出發，更為極端的甚至以尋找失誤為前提去分析事件，不單令特區官員甚為沮喪，而且政治遊說工作也要花上更大功夫，但卻吃力不討好。這種孤立無援、缺乏盟友的局面，與回歸以來管治班子組成的哲學有著很大的關聯。12年的實踐已顯示出，原有的以愛國人士為核心，配合資本家與公務員的治港同盟的簡單思路，已不足以應付特區的政治社會發展變化。要重回有效管治的路徑，特區政府必須走出一條更為開放的結盟路線，以爭取更大的社會支持。政治生態的變化九七回歸，首屆特區管治班子以愛國商人董建華為首，配合前朝的公務員之首的陳方安生，亦即「董陳配」。中央政府的意圖，大致便在求穩的基礎上，以循序漸進的方式發展民主，然後輔以祖國各種加促兩地經濟整合的政策，使香港得以繼續維持安定與發展。但這個意圖首先受到了意想不到的經濟形勢逆轉以至後來的SARS疫情的衝擊，香港的經濟跌至谷底。特區政府也承受了巨大的壓力，管治能力也受到嚴重削弱。但董建華時期的困難，更根本的根源卻在於回歸早期治港方式與特區政治現實的差距。在力保順利過渡的前提下，以最小的政治制度改變去減低主權移交、改朝換代的歷史巨變的激流是無可非議的，但是這種小變原則卻忽略了不少殖民管治模式中承接過來的制度其實早已與時代脫節。不少人將殖民地政治的成功歸因為行政主導格局與成功的政治吸納過程。意思就是說，政府透過對決策權的充分控制穩穩掌握了大形勢，然後透過各種各樣的公職分配──行政局、立法局與400多個咨議委員會及各個公營機構，便能滿足社會精英的政治參與要求，特別是這些被任命人士大多數來自大企業或專業界別，這種吸納機制也因此成了政府與主要社會力量的結盟平台。在不少人眼中，將這種模式稍作微調，在九七後繼續發展，便可為特區帶來穩定局面。這種觀點，完全忽略了這種行政吸納模式在殖民統治後期所受到的衝擊。不管基於什麼政治動機，港英政府於上世紀80年代在香港引進的連串政制改革，確實為本地政治生態帶來了不少影響深遠的變化，當中以參與性的政治文化的迅速發展尤為重要。1980年代區議會、市政局以至立法局多次選舉，大大提高了公眾觸覺和公民意識。選舉已成為了取得政治權力的嶄新渠道，而透過選舉所取得的授權與透過社會抗爭而取得的群眾認同也成為了晉陞政壇、影響公共決策的另類入場券。這場改變，大大抵消了官方認可的行政任命所能發揮的吸納作用。反之，在香港選舉政治日益抬頭，民主意識進一步提高下，即使是深受政府青睞的建制精英也慢慢意識到，要在政壇大展拳腳，單有官方認可只會被人視為「保皇黨」。求存之道，便要在各種選舉中尋求其它的政治資本，甚至要與政府保持適當距離。不管採取哪一種策略，結果都會進一步削弱從前行政吸納制度的政治作用。政治生態的變化同時出現在官商之間。按道理，以穩定資本主義為前提的情況下，資本家理應是特區政府的最忠實盟友。但隨著香港與內地經濟的迅速整合，本地商界與特區政府的關係卻出現了微妙的變化。九七前，英資固然在本地經濟左右大局，但華資在英國本地的投資卻極為有限。但自中國進行開放改革政策以後，港商在內地投資便有一發不可收拾之勢。伴隨著這種緊密的經濟活動，港商與內地官員形成了多層次的交往聯繫。這張天羅地網，自然有利於香港發展，但對個別工商大賈來說，也同時為他們打開了與內地官員直接溝通的方便之門。對他們來說，要影響特區的發展，可能也犯不著要對特區政府官員進行遊說。工商界這種政治資本的增加，也為他們與特區政府討價還價時帶來更多籌碼。反過來說，特區官員要尋求他們支持和合作，也會顯得更為吃力。特別是當工商界利益與社會整體利益出現矛盾因而要作出平衡時，特區政府要駕馭其中，也不容易得心應手。從「商人治港」到「政務官治港」面對這種情勢改變，特區政府並非沒有嘗試去扭轉局面，以爭取更多盟友支持。董建華任內引進的政治問責制，便是一種重要的制度改變。2002年引入的政治問責制，容許特首任命與自己理念相同的政治人才，以取代公務員作為新的政治核心。這種安排，除了可以讓特首在挑選內閣時有更大的自由外，理論上也可以藉此擴大政府與不同利益集團的聯盟關係與政治網路，同時也可以為政府帶來更多切合社會變化和需要的政策主張。而在董建華的首任問責官員之中，也引入了多名公務員隊伍以外的社會精英為司局官員。可惜政治問責制始終未能充分發揮其政治功能，公務員的抵制情緒一直是一道屏障。作為專業公務員精英的政務官，忽然頭上加插了一層政治任命官員，仕途出現了如此大轉折，心裡自然不是味兒。而政治問責制度在民主制度未有相應的同步發展下，也難以使人完全相信政府藉此提高整個政治制度問責性的決心。而在憲制下，立法會在問責官員任命過程完全被摒諸門外的安排，也進一步削弱了政治官員的公信力。曾蔭權2005年代替董建華出任特首，其不同的管治哲學也進一步局限了政治問責制的結盟功能。曾蔭權在2007年當選為特首後，對問責班子做了大幅度的調整。但與董建華的不同之處在於，曾蔭權用人傾向於以公務員為先。在原有非公務員出身的問責官員中，只留用了唐英年與周一岳，另外引進了黃仁龍、陳家強與曾德成，其餘十多名司局長皆由前公務員擔任。可以清楚看到，治港班子的核心權力，再次回到了公務員手上。這種安排，自然與一直以自己30多年公務員服務經驗為傲的曾特首的出身有關，但這同時反映出中央政府對「商人治港」路線的調整。這種治港新思路是否奏效，有待公論，但重回「政務官治港」的選擇，卻肯定大大局限了政府透過權力分享與不同社會力量結盟的政治作用。即使在副局長與政治助理的任命過程中，也有不少評論指出政府只懂從現有諮詢架構中選人，而沒有特意走出自己的圈子去嘗試接觸不同背景或者另類觀點的社會精英。結果，定下來的人選大致都是與自己「同聲同氣」、難以予人什麼新氣象的遐想，而政府也平白失去了一次為自己建構開放形象的機會。如何擴大民意基礎？面對當前的困局，最根本的出路自然是政制的進一步民主化：擴大政府的民意基礎，爭取更大的社會支持。全國人大常委會已經議決，香港特首最快可於2017年進行普選。香港社會能否就具體選舉方案達致共識，爭論何時了斷，這存在一個很大的問號。但在落實普選理想之前，特區政府實際上也可作出若干策略調整：特首應以一個更開放的態度去組成問責團隊。在香港的環境下，公眾確實對政務員的能力與誠信抱有一定信任，保留若干司局長由原有政務官轉任，自有其政治作用。但要擴闊政府整體的政治網路，政府必須從官僚體制以外，挑選更多具公信力及民望的社會人士入閣。政府應有一個更長遠的培養管治班子的策略，當中必須認真檢討現存的諮詢架構的作用。這些沿襲於殖民地時期的組織，在民主化尚未進入本地政治日程時，有其歷史作用。但到了講求問責、強調民意授權的今天，其政治作用已經相當有限。參與其中的人亦並不感到政府的重用與栽培，既然沒有因此等政治公職而積累更多政治資本，也因此自然不會覺得對政府有所虧欠、甚至要為政府發聲辯護。所以，政府與其漁翁撒網，不如聚焦在重點培養人才。具體的做法是大幅削減這些諮詢組織，而改在個別政策範圍或司局中建立政策顧問團，使被委任人士對政策有更大的承擔。這當中也牽涉政府要有更大誠意去與他們分享信息和權力。這批重點人才，大可成為未來司局長的搖籃。要爭取社會支持，政府也要積極改變與立法會的關係。在若干政治理念上，特區政府與反對派政黨可能難有共同語言。但立法會要處理的，大多數都牽涉具體政策與民生議題。在互利的情況下，各個黨派都是願意與政府尋求共識、解決問題的，因為議員也要拿出政績向選民交待。問題是政府必須予以立法會更大尊重，當中一個辦法是在決策過程中更早牽涉政黨在其中，使他們在草案提交立法會前已有機會表達意見、增加影響力。政府假如能有技巧地分派機會，能予各政黨雨露均澤的感覺，自然能夠改善與各政黨的關係，也能在民眾心目中建立公平務實的形象。最後，政府也要認真處理與其它政府以外的公職人員的關係，當中以與人大、政協的互動更值得深思。這些大多來自工商界及專業界別的精英，在國內擁有的人際網路，實際是特區政府最缺乏的。在香港與內地全方面互動的今天，假如能夠充分調動這些資源，對捍衛爭取特區利益自然能夠事半功倍。這也同時能夠進一步鞏固與這批傳統精英的關係。如何加強與港區人大、政協互動，但又不至於使他們成為「第二個權力中心」，挑戰高度自治原則，是特區政府政治技巧的一個重大考驗。要達到長治久安，施政順暢，特區政府必須有新的思維去爭取更多盟友。認識到現有機制與策略的不足，是重要的第一步。(作者為香港城市大學公共及社會行政學系副教授)來源：南風窗2009年14期      來源日期：2009-8-21       本站發布時間：2009-8-21
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