漢朝中樞體制介紹

較之先前的王、皇、公、侯等稱號，「皇帝」的出現不僅是稱謂的變化。王權政治的產生早於商周時代，但從開始起，「王」並非是至尊稱號，僅是表示統治者 身份的諸多稱號之一，與皇、帝、公、侯、君等稱號意義相同，許多方國的首領也可以稱王。西周時，由於分封制、宗法制的實行，王權政治確實有所加強，但在貴 族政治的大背景下，周王權勢終究有限。東周以降，周王室衰微，征伐、號令之權漸轉移於那些強大的諸侯國君手中。統治一方的諸侯國君，或稱公，或稱侯，或稱 王，並無特別差異；戰國後期，齊、秦一度並稱為帝，不旋踵而去帝號、復王號，權勢只能行於統治區域內。秦始皇時，群臣上尊號時所說，很能概括始皇功業：五 帝時統治方圓千里之地，諸侯對天子未必定期朝見，五帝對此無可奈何，「今陛下興義兵，誅殘賊，平定天下，海內為郡縣，法令由一統，自上古以來未嘗有，五帝 所不及。」（《史記·秦始皇本紀》）秦王嬴政自認為德高三皇、功過五帝，故采三皇五帝之名而成「皇帝」。自此，皇帝名號幾乎被歷代君主承用二千餘年。

　 　為了突出皇帝的至高無上與神聖性，一系列尊君卑臣之制陸續建立起來。「朕」原為第一人稱「我」之代詞，自秦始皇起始成為皇帝專用自稱。皇帝車馬衣服器械 百物稱「乘輿」，所在之處稱「行在所」，所居之地稱為「禁中」或「省中」，所到之處稱為「幸」，所用之印稱為「璽」，死則稱「崩」；臣民稱皇帝為「陛 下」，臣民上書自稱「昧死言」。皇帝命令也有若干專門名稱，如「制書」、「策書」、「詔書」等。秦漢時，政府官文書中產生了抬頭制度：凡遇到「皇帝」、 「詔」、「制曰可」等字樣，要頂格書寫。避皇帝名諱雖已出現，但此時尚未形成嚴格制度。與這些繁瑣制度相應的，是一整套繁文縟禮的形成。始皇時，採納六國 禮儀，制定尊君抑臣的禮儀。高祖劉邦初即位，群臣多出身亡命無賴之徒，不懂禮節，每每飲酒於殿堂之上，或爭吵呼叫，或拔劍擊柱。為改變此局面，劉邦命叔孫 通「制禮儀，以正君臣之位」。叔孫通以古禮及秦禮為據，製作新禮。初行新禮時，百官無敢歡嘩失禮者，劉邦由衷感到「吾乃今日知為天子之貴也」（《漢書·禮 樂志》）。

　　——秦漢時代的政治制度皇帝還自稱「受命於天」，藉此神化皇權。秦始皇據陰陽五行之學，改定正朔、服色、度數：以十月為每 年開始之月，衣服、旗幟等以黑色為尚，數字以六為紀（如以六尺為一步、符與法冠皆六寸等）。將黃河更名為「德水」，將「剛毅戾深，事皆決於法，刻削毋仁恩 和義」的政治方針，也說成是「合五德之數」（《史記·秦始皇本紀》）。

　　皇帝制度下，皇權至高無上。在立法、行政、司法、軍事等方面， 皇帝擁有最終決定權。秦始皇事必躬親，天下之事無論大小皆由其決斷，每天要處理的文書重120斤，不完成此定額不休息。在當時人看來他的「勤政」，卻是 「貪於權勢至如此」（《史記·秦始皇本紀》）。一般來說，皇帝要掌握全國軍政情況，根據所掌握情況做出決斷，下達政令而由相關部門執行。因此，圍繞著皇權 的行使、運作問題，一套行之有效的制度逐漸建立。具體地說，這套體系主要包括奏事、議論、監察等制度。奏事制度有面奏、書奏兩種。前者主要是較高級別的大 臣、貴戚當面向皇帝奏事，以及皇帝臨朝時在場官員向皇帝奏事；後者是通過文書形式向皇帝反映情況，不論是各級政府官員，還是一般吏民百姓，都可經此途徑上 書言事。皇帝的答覆或批示，通過不同形式下達。所謂議論制度，是說皇帝與參與決策及輔助決策的官員要經常開會集議，商討處理國事的最佳可行辦法，制定政 策、命令，由行政機關執行。議論主題相當廣泛，如廢立天子、法令更張、宗廟祭祀、爵賞刑罰、民族關係等。議論制度雖有一定合理成分在內，即臣下得以各進其 言供皇帝採擇，皇帝因之能取眾智之所長；但群臣之議僅是提供給皇帝決策參考，群臣所議合理者未必被採納，採納的又未必合理。朝廷論議與朝臣奏請相同處在於 兩者都是臣下向皇帝貢獻意見，輔助皇帝決策；不同處是，奏請是臣下主動向皇帝獻議、諫諍，所言之事並無限制；朝廷論議是皇帝主動下事群臣，令其論議所下的 問題，故論題明確。臣下的奏請，皇帝常下群臣議論，議定各種意見後，又奏請皇帝裁決。奏請、朝廷論議，是皇帝決策的重要程序。監察制度是保障官僚體制正 常、有效運轉的重要手段。除專司監察的御史大夫、御史府外，又有丞相司直、司隸校尉等；皇帝使者在巡行各地或參議政事時，也會行使一定的監察權。

　　皇位世襲而即位者未必賢能，依賴官僚行政制度成為必需。秦漢繼承、發展戰國以來之官僚制度，形成頗具特色且對後世影響深遠的秦漢官制。

　 　秦與漢初的中央行政架構，是以丞相、御史大夫和諸卿為主幹。戰國以降，官分文武，相為百官之長、位尊權重，直接聽命於國君並向國君負責。秦漢之相，或稱 相邦，或稱相國，置二相時有左、右之分，如文帝時周勃為右丞相、陳平為左丞相。通常所說的「宰相」，除遼代外，從來不是一個正式官名，而是指輔佐皇帝行使 權力、處理國家政務的主要官吏而已。大致來說，宰相必須擁有議政權和監督百官執行權。前者是指進宮謁見皇帝，共議國家大事，要對政策（行政、財政、軍事、 民族等）和人事這兩方面的大事出謀劃策，輔助皇帝最後確定下來（包括對皇帝錯誤意見進行諫諍）。後者指經皇帝與宰相商議、形成決定後，宰相要監督百官執 行，包括對百官執行後的考課，以及由此奏行的黜陟、賞罰，等等。丞相屬官主要是長史，總管丞相府諸曹；武帝時又置司直，主管檢舉監察。丞相府中處理具體政 務的，是名目繁多的諸曹掾史。御史大夫之位略次丞相，本來負責文書記事，皇帝詔令出自御史府而後達於丞相，此為御史大夫日常職掌的重心；御史大夫又掌管圖 籍及四方文書，熟知法令制度，有「副丞相」之稱，與丞相合稱「兩府」或「二府」；它還有考課、監察、彈劾百官職權，又為監察之官。御史共45人，其中30 人歸御史大夫管轄，御史丞佐助，處理日常事務；御史機構另有御史中丞，居於宮禁（蘭台）中，稱「中執法」，掌管圖籍秘書，視察各地、檢舉不法，領侍御史 15人，受公卿奏事，舉劾案章。御史起草詔書的職責後歸尚書，御史大夫漸失副丞相之權勢。西漢末至東漢，御史大夫更名為司空，位列三公，職責也發生變化。 御史中丞變成御史台長官，號稱「憲台」，成為專職的監察官。

　　丞相之下，諸卿分工承擔各種具體政務。後人雖有「九卿」提法，實則秦漢並 無明確的「九」員規定，諸卿也不止九位。按《漢書·百官公卿表》記載，這一級別的官職有：奉常（曾改名為太常）負責宗廟禮儀，郎中令（曾改名為光祿勛）負 責宮殿警衛，衛尉（曾改名為中大夫令）負責統率軍士、護衛宮門，太僕負責宮廷車馬，廷尉（曾改名為大理）等負責司法刑獄，典客（曾改名為大行令、大鴻臚） 負責歸順蠻夷的民族事務，宗正負責皇族事務，治粟內史（曾改名為大農令、大司農）負責財政，少府負責皇帝私人財政，中尉（曾改名為執金吾）負責京師治安。 以上十卿為中二千石秩。

　　掌太子監護教導的太子太傅、少傅，掌宮殿修建的將作少府（曾改名為將作大將），掌皇后、太子家事的詹事，掌歸順蠻夷事務的典屬國，掌上林苑財政的水衡都尉等官，秩皆二千石。

　　各卿官署中都有屬官，如奉常屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫等六令丞。秦、漢官制之關係，用漢人的話說是「秦兼天下，建皇帝之號，立百官之職。漢因循而不革」（《漢書·百官公卿表》），亦即「漢承秦制」。此後漢制頗有改易，武帝時變化尤大。

　 　習慣上多稱丞相、御史大夫及太尉為「三公」，但名副其實的三公實際出現於綏和改制時。改制前的三公是以丞相為主的階段。秦是否有太尉尚無定論，西漢時太 尉一職又不常設，御史大夫的官秩又低於丞相，所以三者地位、權力並不平等。改制後至東漢末，是地位與權力平等、鼎立的三公階段。成帝綏和元年（前8），御 史大夫更名為大司空，太尉改稱的大司馬，與丞相合而為三公。哀帝元壽二年（前1），以大司馬衛將軍董賢為大司馬，丞相孔光為大司徒，御史大夫彭宣為大司 空，正式建立三公制。此前丞相輔佐天子、助理萬機，御史大夫僅為上卿之副而非「公」；綏和改制後，丞相一人之下、萬人之上的獨尊地位，被三人的平起平坐所 取代。

　　東漢採用並堅持三公制，一是三公鼎立之制適合光武帝加強君權、削弱相權的需要，二是三公制適合提高統治效率、鞏固王朝統治的需 要。東漢時期，三公分工及具體職責基本明確：太尉（即大司馬）主要負責軍事方面各項事務，及與之有關的官吏的考察、監督；司徒主要負責民事方面各項事務， 及與之相關的官吏的考察、監督；司空主要負責關於修堤、築城等工程方面各項事務，及有關官吏的考察、監督。三公府內分曹辦事，如太尉府有12曹，司徒、司 空府分曹更多，戶、兵、金、倉等曹以政務性質命名，要較此前以奏、集、議、侍等由辦事方式而來的曹名更清晰合理。

　　在注意秦漢中央行政 架構的同時，對中樞權勢的分割、爭奪也應關注。在以丞相為中心的行政時代，丞相位尊權重，對皇帝直言不諱，甚至言所不當言。漢初自高祖至景帝時，丞相13 人，丞相例由功臣勛舊（約9人）及其子嗣（約3人）出任。許倬云：《兩漢政權與社會勢力的交互作用》，載氏著：《求古編》，新星出版社，2006年版，第 337~338頁。丞相實際是掌握朝廷行政實權的大臣。竇太后想立皇后兄王信為侯，景帝說需要同丞相商量，商量的結果是丞相不同意，景帝默然且有沮喪之 色。武帝初，丞相田蚡專橫專斷，舉薦的官員或從平民直接任二千石高官，武帝憤憤不平地質問說，「君除吏盡未？吾亦欲除吏。」（《漢書·田蚡傳》）丞相權重 可見一斑。對強勢統治者武帝而言，是不會容忍此種局面長存的。他一方面頻繁任免丞相、對丞相動輒斥責甚至處死，一方面形成一個宮中決策的圈子——「中朝」 （也稱「內朝」），極大地削弱了相權。武帝臨終時，任用霍光為大司馬大將軍，領尚書事，為內朝之主。丞相權力漸為低落，一種新體制初露端倪，即領尚書事體 制與將軍（外戚）輔政體制。輔政將軍未必是中朝官，一領尚書事即居輔政之位，成為中朝操持實權的人物。西漢後期的史高、王鳳、王莽等，東漢時的竇憲、鄧 騭、梁冀、竇武等，都是以大將軍或車騎將軍等身份輔政。

　　輔政將軍之所以權重，與領尚書事有密切關係。在「內朝」出現、發展的過程中， 主管文書傳遞的尚書之職逐漸顯現。秦及漢初，各類奏請、言事文書送入宮後，先由御史中丞審查，再經尚書送交皇帝審批，審批後再下達有關部門（主要是丞相 府、御史大夫府）執行。以傳遞文書為職的尚書，武帝時職責始有大變化。武帝時，言事文書日多，軍政奏請文書也大量增加，皇帝個人的精力、學識都難以應對。 據說武帝為審閱文書而信用近臣，領尚書事制度漸發展起來。西漢時，尚書本身的權勢有限，但往往以諸將軍、九卿、大夫等「領」、「平」、「視」之，「領尚書 事」者得以控制朝政中樞；東漢時，固定為「錄尚書事」，且每帝即位輒置太傅「錄尚書事」。與武帝時的領尚書事只有建議權而無決定權不同，昭帝時霍光以領尚 書事代表皇帝行使權力。領尚書事憑藉先拆閱上書副本之權，將不利於己的文書屏去不奏，從而達到專擅朝政之目的；宣帝令群臣奏「封事」，打破霍氏專擅朝政是 重要目的之一。武帝時，宦官擔任尚書者稱中書，任尚書令者稱為中書令；宣、元時，弘恭、石顯相繼任中書令，憑藉職務之便而專權一時。

　　 成帝時，尚書組織擴大，並明確分曹。光武帝極力攬權，有意防範大臣並躬親吏事，作為工具的尚書機構不斷擴大。東漢尚書機構的長官為尚書令，副長官為尚書仆 射，協助令、僕射管理「尚書台」的有尚書左、右丞，還有六曹尚書等屬官。六曹尚書分別是：吏曹，主公卿事，事涉選舉；二千石曹，主郡國二千石事；民曹，負 責吏民上書；客曹，負責外國四夷之事；兩個三公曹，一主州郡考課，一主斷獄。尚書權勢擴大，自西漢末就有「尚書百官之本，國家樞機」（《漢書·佞幸傳》） 的說法，東漢時又有「雖置三公，事歸台閣……三公之職，備員而已」（《後漢書·仲長統傳》）之說法。事實上，東漢尚書權勢雖擴大，三公之職亦絕非備員。尚 書與三公之間存在權力爭奪、消長，但基本上維持著相互配合的關係，從而保證王朝統治機構更有效的運轉。尚書本職仍是掌管文書及草擬詔書，也通過參與某些謀 議進行諫諍，保證皇帝決策之合理，並對一些官吏進行彈劾；三公參與謀議、決策之權受侵犯甚至嚴重侵犯（不僅尚書，更主要是外戚、宦官），制度上始終保存而 未廢除，繼續參與某些重大決策，握有日常統治事務中對百官監督、考核、年終受計、奏行賞罰等權力。 
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