軍民融合，中國的新戰略

一、 軍民融合的內涵與發展

1、 名詞解讀

軍民融合就是把國防和軍隊現代化建設深深融入經濟社會發展體系之中，全面推進經濟、科技、教育、人才等各個領域的軍民融合，在更廣範圍、更高層次、更深程度上把國防和軍隊現代化建設與經濟社會發展結合起來，可以為實現國防和軍隊現代化提供豐厚的資源和可持續發展的後勁。恩格斯說過：人類在科技上的最新成就，總是被率先運用于軍事領域的鬥爭。後世的人們對此有過很多註解，其中的重要共識則是：運用得好，軍隊就強盛、國家則富強。上世紀50年代的朝鮮戰爭之後，這一共識在國際社會尤其是軍事強國被概括為「軍民融合」。 從全球範圍來看，各主要國家均已形成特色鮮明的軍民融合發展模式：「軍民一體化」（美國）、「先民後軍，軍民共進」（英國）、「以民掩軍、寓軍於民」（日本）、「優軍後民，以軍帶民」（俄羅斯）。其中美國推進軍民一體化成效最為顯著，根據美國國會的研究報告，軍民融合給美國國防部每年節約300億美元左右，相當於其採辦費總額的20%以上。目前全球主要軍工巨頭均已實現軍民產品協同發展，並且由民品居主導地位。

2、 國內外發展情況

1)美國：軍民一體化

二戰後至20世紀90年代中期，是美國的軍轉民階段。

二戰後，美國政府強調軍轉民，實行軍工科研資料解密，鼓勵將國防科技成果和人才轉入民用企業。在軍工科研所中成立研究與技術應用辦公室，幫助軍工科研所將國防科技成果轉向私營企業。美國電子工業的發展就得益於大批軍事科研成果的解密。這一時期，美國堅持「以軍帶民」，強調國防與國民經濟共同發展。1994年，美國國會技術評估局在《軍民一體化的潛力評估》研究報告中，首次提出「軍民融合」的概念，要求國防科技工業與民用科技工業相結合，形成一個統一的國家科技創新體系。軍民融合作為一項國策被正式確立後，美國對軍工企業等部門進行了一系列改革，促進了高新技術的快速發展，推動了軍用技術與民用技術的融合。「以軍帶民，以民促軍」政策的實施，將美國國防與國家經濟帶入跨越式發展階段。

2)前蘇聯/俄羅斯：戰略轉型

蘇聯時代曾是軍民分離模式，軍工自成體系，給國民經濟和社會發展帶來沉重的負擔。蘇聯在僵化、封閉的計劃經濟約束下，其軍工企業完全依賴國家投入，為了維持軍備競賽，政府不得不消減事關民生的經濟領域的投資來滿足軍工企業需要，而一旦國民經濟支持不下去，就停止了應有的發展活動，企業只能坐等政府財政預算的投入來「輸血」，甚至通過轉讓已經形成的技術能力，「變賣家當」來勉強維持生存。蘇聯解體後，俄羅斯對此進行了深刻改革。俄羅斯為改變其軍事畸形發展的狀況，於20世紀90年代開始實行軍轉民。1990年，俄政府頒布了《俄羅斯聯邦共和國國防工業「軍轉民」法》，旨在推動俄羅斯軍方和軍工企業的優化改組，通過對軍工企業進行結構改革，減少軍工企業數量，發展軍民兩用高新技術，加強軍工企業與國外企業的合作，儘快改變軍事畸形發展的局面。但因國內政治劇變與金融危機，使俄羅斯國防工業軍轉民的改革收效甚微，軍品與民品分割現象依然存在，軍民一體化發展高新技術產業難以落實，原本強大的軍工體系也受到了削弱。

3）日本：寓軍於民

二戰後，日本軍力發展受到種種限制。為恢復戰後經濟，日本政府強調國家經濟依靠民用部，強調軍用技術和民用技術之間沒有區別，採取大力發展民間軍事工業、成立軍民一體化公司、公司內優先發展民用技術、以民用帶動軍用等一系列有效措施，促進軍民兩用技術和產業的發展，推進軍民一體化進程。現行的「寓軍於民」的軍工體系，重視培育民間基礎工業的軍事潛力，對可生產軍品的民企實行優惠扶持政策，注重開發軍民兩用技術和人才，擴大民品生產，並在管理體制和運行機制上實行政府、軍方和民企的一元化協調。日本的寓軍於民，為防衛部門創新和採用民間先進技術和產品提供了很大便利。

4)中國：從軍民結合到軍民融合

建國初期，處於「軍民結合」階段。1958年，毛澤東提出「軍民結合，平戰結合」方針後，開始對國防科技工業進行管理機構改革，從而拉開了軍轉民的序幕。這一時期，國防工業與國民經濟各成體系，雖然國務院、中央軍委批准國防工業實行中央與地方雙重領導的管理體制，但軍隊、政府間職能不清，加上國家實行面向國防建設服務的戰略，使得國防工業依然獨立於民用。

改革開放以來，進入「軍民一體化」階段。鄧小平提出 「軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍」的十六字方針後，國防科技工業開始實行軍民結合，要求國防工業服從和服務於國家經濟建設大局，為經濟建設服務，以四個現代化建設帶動國防現代化，國防科技工業真正融入到國民經濟中。

2007年，時任國家主席胡錦濤同志在十七大報告中提出了「建立和完善軍民結合、寓軍於民的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發展路子」的戰略思想，標誌著中國開始邁向「軍民融合」階段。

2013年3月11日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平出席十二屆全國人大一次會議解放軍代表團全體會議。習近平對軍民融合發展提出「深度融合」的更高要求， 「進一步做好軍民融合式發展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發展格局。」2015年3月，習近平在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時作出明確強調。「把軍民融合發展上升為國家戰略，開創強軍新局面，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。」自此，軍民融合上升為國家戰略。「十三五」規劃明確提出，「實施軍民融合發展戰略，形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局」。 2017年1月22日，中共中央政治局召開會議，決定設立中央軍民融合發展委員會。會議決定，設立中央軍民融合發展委員會，由習近平任主任，統一領導軍民融合深度發展，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責。

3、 現實意義

軍民融合，是興國之舉，是強軍之策。和平時期，軍民融合步伐越快，越能贏得發展先機；未來戰爭，軍民融合程度越深，越能贏得戰爭勝利，習主席明確把軍民融合上升為國家戰略，充分體現了對中國夢強軍夢的深謀遠慮，體現了對富國強軍的整體設計布局。通過軍民深度融合，盤活存量資產，吸引各種渠道資源進入安全領域，促進了創新，加快了武器裝備升級換代。軍民融合同時解決了原有中國軍工資產的效率問題，構建中國國家主導、需求牽引、市場運作、軍民深度融合的運行體系，由原來的「輸血」轉為「造血」，促進軍工產業升級。此外，軍民融合還把中國國防科技工業與民用科技工業相結合，共同形成一個統一的國家科技工業基礎，實現軍民兩部門合作共贏的目標。

在此次建軍90周年於朱日和訓練基地舉行的大閱兵上，就可以看到不少軍民融合戰略的發展成果，所展示的應急電源車、通信指揮車、後勤保障車等車輛裝備，便是出自民營企業之手，成為本次閱兵的一大亮點。我國首艘國產航母研製工作涉及532家配套單位。而這532家單位里，非軍工的社會配套單位達412家,佔總比的77.4%。這其中，包括國有企業，民營企業、科研院所甚至高等院校，充分體現了全國協同和軍民融合。這樣的大協同，不僅有效地加快了國家製造和研發能力向重點裝備成果的轉化。這些「非軍工」的配套單位，也在航母工程的牽引下，實現了自身能力的全面提升。而通過航母工程突破的新技術成果，也將在國民經濟的各個領域實現應用。這是軍民融合戰略的偉大實踐。

二、 軍民融合戰略的新布局

1、中央軍民融合發展委員會的成立

2017年1月22日，中共中央政治局召開會議，會議決定，設立中央軍民融合發展委員會，由習近平任主任，統一領導軍民融合深度發展，向中央政治局、中央政治局常務委員會負責。2017年6月20日，習近平主持召開中央軍民融合發展委員會第一次全體會議並發表重要講話。習近平強調，要把軍民融合發展上升為國家戰略，加強集中統一領導，貫徹落實總體國家安全觀和新形勢下軍事戰略方針，突出問題導向，強化頂層設計，加強需求統合，統籌增量存量，同步推進體制和機制改革、體系和要素融合、制度和標準建設，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，逐步構建軍民一體化的國家戰略體系和能力。

習近平指出，當前和今後一個時期是軍民融合的戰略機遇期，也是軍民融合由初步融合向深度融合過渡、進而實現跨越發展的關鍵期。各有關方面一定要抓住機遇，開拓思路，在「統」字上下功夫，在「融」字上做文章，在「新」字上求突破，在「深」字上見實效，把軍民融合搞得更好一些、更快一些。習近平強調，各地區各部門要把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，強化使命擔當，敢於涉險灘、動乳酪，敢於破難題、闖難關，敢於趟路子、辟新徑，加強組織管理、政策規劃、重大改革、基礎建設、試點示範等方面的統籌力度，協調解決跨部門、跨領域、跨區域重大問題，推動工作取得實效。

以習近平為核心的中共中央，把走中國特色軍民融合式發展與實現中華民族偉大復興緊密聯繫在一起，這說明推動中國國防建設和經濟建設良性互動，確保在中國全面建成小康社會進程中實現富國和強軍的統一，是實現強國夢強軍夢的必由之路。

2、推進軍民融合發展的戰略構想

1）立足國情軍情

要走出一條中國特色軍民融合路子，把軍民融合發展理念和決策部署貫徹落實到經濟建設和國防建設全領域全過程。要發揮我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優勢，堅持國家主導和市場運作相統一，綜合運用規劃引導、體制創新、政策扶持、法治保障以及市場化等手段，最大程度凝聚軍民融合發展合力，發揮好軍民融合對國防建設和經濟社會發展的雙向支撐拉動作用，實現經濟建設和國防建設綜合效益最大化。

2）改革創新

要以擴大開放、打破封閉為突破口，不斷優化體制機制和政策制度體系，推動融合體系重塑和重點領域統籌。要把軍民融合發展戰略和創新驅動發展戰略有機結合起來，加快建立軍民融合創新體系，培育先行先試的創新示範載體，拓展軍民融合發展新空間，探索軍民融合發展新路子。

3）法律保障

運用法治思維和法治方式推動工作，發揮好法律法規的規範、引導、保障作用，加快推進軍民融合相關法律法規立改廢釋工作。要優化軍民融合發展的制度環境，堅決拆壁壘、破堅冰、去門檻，加快調整完善市場准入制度，從政策導向上鼓勵更多符合條件的企業、人才、技術、資本、服務等在軍民融合發展上有更大作為。

4）聚焦重點

向重點領域聚焦用力，以點帶面推動整體水平提升。基礎設施建設和國防科技工業、武器裝備採購、人才培養、軍隊保障社會化、國防動員等領域軍民融合潛力巨大，要強化資源整合力度，盤活用好存量資源，優化配置增量資源，發揮軍民融合深度發展的最大效益，要在籌劃設計、組織實施、成果使用全過程貫徹軍民融合理念和要求，抓緊解決好突出問題，加快形成多維一體、協同推進、跨越發展的新興領域軍民融合發展格局。

要推動軍民融合發展，就要以基礎設施建設大發展為依託，堅持「政府主導，企業實施；平戰結合，軍民兼容」的原則，科學謀劃，健全法規，重點突破。

1)突出規劃布局

如在重要戰略方向增加優化交通路網規劃，滿足部隊快速機動的需要。將重要戰略目標儘可能規劃建設於戰略後方，及時補全補強不足的地方，以增強國防動員潛力。著眼戰略指導方針和未來任務的變化在重要基礎設施建設中予以充分的謀劃布局。

2)滿足特殊需要

軍事裝備不同於民用裝備，有許多特殊要求，為此，在重大基礎設施的設計和建設過程中，要充分考慮這些特殊要求。比如，公路、鐵路、機場、港口、碼頭、橋樑、隧道和航道等建設，要兼顧大型軍事裝備的載重、通行需要等。

3)拓展作戰功能

新建、改建、擴建、遷建基礎設施，在滿足民用的同時，應當充分考慮軍事需求，採取工程技術措施，拓展作戰功能。比如，鐵路隧道建設要完善軍事運輸裝卸設施功能，公路建設要考慮軍用飛機的起降要求，港口碼頭建設要考慮軍用艦艇停靠的要求，電力和能源、水利設施建設也要考慮未來作戰的資源保障需求。

4)預留軍事介面

在組織寬頻網、移動通訊網路、地理資料庫等信息基礎設施建設中，在確保保密的前提下，應盡量軍民合用或預留軍用介面，以便安裝軍事裝備。在鐵路機車、載重汽車、民用船舶、民用飛行器等大型交通運輸工具的建造中，要充分考慮戰時加裝改造的需要，必要時加裝海上通信、衛星定位、防護偽裝等裝備，以便能快速動員，徵召使用。

在重要基礎設施建設中充分考慮國防需求，是一項長期的系統工程。我們必須站在國家安全和發展戰略全局的高度，統一思想，讓基礎設施建設既要堅決服從國防需求，又要考慮經濟利益，使經濟建設和國防建設協調發展。落實在重要基礎設施建設中充分考慮國防需求，既要建立相應的軍民融合發展管理體制，更要建立健全相關符合我國經濟社會發展和軍事戰略實際的法律法規，統籌制定完善國家標準、行業標準、企業標準和軍用標準。尤其是社會投資的基礎設施項目。更要依靠政策法規這個無形的手形成標準規範予以推進建設，實現既有利於充分發揮民用經濟的效益和兼容性，又可以節省國防項目建設和維護的費用。

三、 人防部門與軍民融合戰略

1、 發揮南通地區優勢

南通市市委書記陸志鵬同志曾在第五期「錢學森論壇」會議上指出，南通注重把軍民融合作為推動經濟發展和支持國防事業相統一的重要路徑，充分發揮靠江靠海靠上海和全國首批沿海開放城市優勢，積極推進軍民融合發展。不少軍工單位與南通實現產業協作，中國航天系統科學與工程研究院與南通高新區合作成立了航天軍民融合產業促進中心，有力地支持了南通的經濟社會發展。南通以創新為核心，加快建設青年和人才友好型城市，廣泛集聚包括軍工系統在內的各領域的高端人才和尖端技術，與南通的本地資源、產業基礎優勢等形成互補，實現共贏發展。

2016年11月12日，第五期「錢學森論壇」在南通高新區江海智匯園舉行。這一國家級論壇首次在江蘇舉辦。論壇以「軍民融合再邁新高度」為主題，結合南通發展軍民融合產業的自身條件，瞄準亟須解決的制約產業發展的技術瓶頸和未來產業發展制高點，為南通實現產業結構升級、加快轉型發展提供智力支持。今年3月26日，2017軍民融合項目洽談暨中國航天科技成果首次發布會在南通高新區舉行。這是南通高新區搭建航天國防科研機構與南通企業技術轉移轉化平台、推動軍民融合科技創新成果轉化和產業化的一項重要活動。

2、 推進人防軍民融合發展

人民防空建設具有國防性、公益性和社會性，軍民結合、寓軍於民特點鮮明，是軍民融合最寬廣的領域和最有效的平台。推進人防建設融合式發展，既是新時期人防建設科學發展的必然戰略選擇，也是人防建設領域的一場深刻變革。為科學應對新形勢下人防建設面臨的新機遇和新挑戰，必須從我國特殊的軍事、政治、經濟、社會和文化環境出發，積極探索適應人防建設融合式發展的新思路、新途徑、新方略。

1）從思想上融合

l 推進人防軍民融合勢在必行

首先，推進人防建設融合式發展，是黨中央提出的人防建設發展的新戰略。當前，國防和軍隊建設改革不斷深入，各地加快經濟發展方式轉變，這既為人防建設融入經濟社會發展體系提供了有利條件，也為人防事業提出了更高的發展要求。我們必須著眼於增強人防建設的綜合效益，突出融合發展重點，不斷豐富融合機制，推動人防建設與經濟社會建設良性互動。其次，推進人防建設融合式發展，是實現國防和經濟社會建設協調發展的必然選擇。軍民融合的實質是把國防軍隊建設與經濟社會發展結合起來，為實現國防軍隊建設現代化提供豐厚的資源和持續發展的後勁。我們必須順應時勢，既增強大局意識，更加堅決地服從服務於經濟社會發展大局；又要積極主動地發揮好推動作用，始終把人防建設置於全國、戰區的大局來認識，置於本地域經濟社會發展的總目標來研究，提高人防建設與經濟社會發展的契合度和人防對經濟社會發展的貢獻率。再次，推進人防建設融合式發展，是貫徹落實五大發展理念的重要舉措。融合式充分體現新發展觀的理論精髓和實質。我們必須在人防建設中落實五大發展理念，堅持走創新、協調、綠色、開放、共享的發展新路，最大限度地整合資源、優化配置、實現人防建設和經濟社會建設的效益最大化。

l 推進人防軍民融合志在必成

當前，經濟社會快速發展、科技創新不斷推進、國民教育持續發展、法制化進程加快、人防戰備資源優勢逐步擴大，都為人防建設融合式發展創造了良好的基礎條件。同時，隨著各地深入實施城鎮化帶動戰略、大數據戰略行動以及推進生態文明試驗區建設等，人民防空建設已進入一個劃時代的發展階段，站在了新的發展起點上。這都為人防建設加速發展、加快轉型、推動跨越帶來了千載難逢的機遇。我們必須以積極的姿態，增強信心，振奮精神，自加壓力，始終沿著融合式發展的根本方向，堅持戰備根本職能，解決好發展速度慢，發展質量不高的主要矛盾，落實又好又快發展的主要任務，努力在人防融合式發展上求突破、見實效。

2）從信息化上融合

l 構建軍民融合的信息資源體系

信息化是當今世界的時代特徵，也是現代戰爭的顯著特點。國家明確提出，人防建設的根本職能使命是要針對信息化條件下空襲與防空襲特點，圍繞健全完善以信息為主導的人防戰備體系，生成和提高基於信息系統的情報預警、指揮控制、綜合防護、應急救援和持續發展能力。人防建設要融入信息化建設，應以信息化建設理論為指導，將人防信息化納入政務、經濟、社會信息化建設規劃內容，充分利用社會信息科技成果和國家信息基礎設施建設完善人防指揮通信專網、電子政務內網和公眾信息網，在「信息主導防護」的理念指導下努力提升人防設施的信息化含量，提高監控、維護、管理、使用和應急響應的可視化、智能化、精確化水平，著力解決防偵查監視、防精確打擊、防電磁毀傷、防信息攻擊等重大問題，形成人防信息化的體系能力。

l 加強人民防空領域軍民融合的預案編製和演練

預案編製和實施是促進人民防空軍民融合發展的一個重要環節。一方面，在人民防空綜合預案的編製內容上體現軍民融合。為此，必須按照「統一規劃、各有側重、緊密銜接」的原則，對人民防空綜合預案與應急預案進行整合與銜接，形成一個整體協調、相互配合、快速有效，集應戰應急於一體的預案體系。同時，進一步明確相關部門軍民融合發展的環境條件，職責分工、方法途徑、保障措施和預案的啟動等要求，為推動人民防空軍民融合發展創造條件。另一方面，在演練的組織和實施上推進人民防空領域軍民融合發展。近年來，人防部門開展了一些針對性演練，對於那些目標相近、演練任務相似以及參研部門保障條件相似的演練活動，可以組織跨行業、跨部門、跨地區的協作，開展應戰應急一體化訓練，不僅可以促進軍地資源的共享和有效利用，節約演練成本，提高演練效率，而且能夠使各部門、各行業做到任務清、職責清、指揮關係清、處置程序清。2016年11月4日，南通市民防局在江山農化組織人民防空重要經濟目標防護演練。演練模擬南通江山農化遭遇空襲，甲醇罐起火、有毒氣體泄漏，人防搶險、消防、醫療救護等專業隊員在接到搶險命令後迅速趕到現場，實施救援。整場演練持續半個小時，參演人員近百人，是南通市民防局對人防軍民融合戰略的一次實踐。

l 加強人防專業隊的建設

《中華人民共和國人民防空法》對縣級以上各級政府相關部門應組建的人防專業隊伍做出明確規定，負責組建人防專業隊伍的部門，涉及城建、電力、衛生、公安、化工、郵電等各行各業，使人防專業隊伍一組建就具備融合型隊伍的性質。這些人防專業隊伍，平時在各自單位和行業從事經濟建設和社會服務保障，災害和突發事件出現時，可以擔負搶險就在和應急處突任務，戰時則可以依法執行防空任務。因此，應把人防專業隊伍建設作為推進人防建設融入經濟社會發展體系的重要抓手，積極協調相關部門，切實按規定建立健全人防專業隊伍，按照網路化、模塊化編成模式整租現有群眾防空組織，優化專業隊伍結構，努力實現一支隊伍，多種職能；不斷探索建立人防部門直接掌握使用的綜合專業技術和特種專業力量，充實完善新型專業隊伍，大力發展人防志願者隊伍，通過按綱施訓、嚴格考評、強化保障，不斷提高其應急應戰和服務保障能力，使之真正成為防空防災的骨幹、經濟建設的尖兵，並利用其輻射帶動作用，全面推進人防建設融入經濟社會發展體系。南通市民防局一向重視人防專業隊伍的建設，2016年9月23日，由南通民防指揮信息保障中心和無線電人防專業隊組成的南通民防應急通信志願者隊在第五屆「民防杯」江蘇省業餘無線電應急通信演練比賽中獲得一等獎第一名，彰顯了我市民防局人防專業隊伍建設的工作成果。

3）從工程服務上融合

l 堅持應戰為主

人民防空是國家根據國防需要，動員和組織人民防備敵人空中襲擊、消除空襲後果所採取的措施和行動。展示最大限度地保護好人民群眾的生命和財產安全，是人防工作的出發點和落腳點。人民防空的各類防護工程，是戰時防空襲掩蔽人員、物資的重要場所，也是廣大群眾切身感受人防保護民生功能的重要物質基礎。人防工程在融合發展中仍然是要堅持戰備功能為主的原則，人防擔負戰時防空襲的使命任務不改變，人防工程的戰備功能就不能改變。

l 融入城市建設，服務民生

城市是現代戰爭防空襲的重點，人防因城市防空需要而興起，隨城市發展而成長，理所當然要與城市建設有機結合。在具體做法上，一方面要使城市建設為人防建設提供支持，積極爭取將人防工程、警報建設需求納入各類城市建設規劃，將滿足人防需求作為現代城市開發地下空間、建設基礎設施優先考慮因素之一。另一方面，人防建設要反哺城市發展。和平時期應最大限度開發利用人防工程，開設商場、倉庫、停車庫、納涼點等場所，為繁榮城市經濟、增加就業、方便市民生產生活、防災救災提供服務。為充分發揮人防工程的納涼避暑功能，今年7月，我市民防局經多方協調，確定了市區開放的22處人防工程地址，市民們可就近前往納涼避暑。考慮到夏季人防地下室內雖然涼爽，但濕度較大的問題，今年還首次在各開放地點配備了空氣除濕機進行集中除濕，並加大投入，添置或更新了桌椅，配備了免費飲用水、清涼油、風油精、毛巾、電蚊香等納涼用品。得到了廣大市民的一致好評。

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