國企改革發展史

05-25

國企改革發展史

國企改革在2016年里明顯受到國家重視，相關政策文件密集下發，各省市也分別制定了國企改革相關政策，與之相對的是股市中國企改革明顯是一個熱點板塊，且由於其「政治正確」、「符合國家利益」等特性，使得國企改革在當前市場明顯受到資金的青睞，2017年國企改革有全面展開的趨勢，表現在由中央向各省市、行業領域不斷擴大等，因此2017年市場中國企改革仍舊會是一個值得關注的板塊。本文將以七個方面講講國企改革。

一、什麼是國企？

國企，通常是指國有企業的簡稱，是指一個國家的中央或地方政府通過投資或參與控制的企業。按照性質可分為商業性、公益性、自然壟斷性三類，按其歸口管理部門可分為國務院國資委監督管理的中央企業、地方國資委監管的地方國企、財政部監管三類企業和中央匯金控股的金融企業四類。

中央匯金一直以來很多人搞不清楚到底是個什麼單位，僅僅知道非常牛，今天就給大家科普下：中央匯金為中國投資有限公司的全資子公司，其重要股東職責由國務院行使，中央匯金公司董事會、監事會成員由國務院任命，對國務院負責。（看見加黑的這三個字沒？知道為什麼牛了吧）

二、為什麼要搞國企改革

不同時期的國企改革的目的和意義不大一致，其最為根本的一個因素是：國有企業發展跟不上社會發展、甚至制約了社會發展，其表現在計劃經濟制約市場化經濟、壟斷、經營效率低下、盈利能力逐年降低、虧損面擴大、負債逐步走高等問題，因此國企要實現發展，促進社會進步，就必須不斷改革以適應社會，而國企改革最終目的是為了提升國企業績。

一組數據：2005至2016年，A股上市公司中虧損最大的公司均是國資委控股的公司（2016年年報未定，採用的年報預告數據）：

三、國企改革歷史

自改革開放以來，國企改革在國家層面共有四次大的改革。

第一階段：1978 年至 1992 年，目的是放權讓利，調整國家與企業的責權利關係。這一時期，國家仍採用計劃經濟體制，市場經濟僅處於萌芽狀態，1979年7月，國務院頒布了《關於擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》等五個文件，開啟了第一波國企改革浪潮。其影響是：第一輪改革探明了國企改革方向，初步完成了國企從面向計划到面向市場的轉變，但未消除政企不分的問題，且沒有建立現代企業制度。
第二階段：1992年至2002年，目的建立國企股份制改革、國企「抓大放小」重新整合。第二階段和第一階段的重要分界線和標誌性事件是1992年鄧小平同志南巡。其影響是：第二輪國改完成了股份制改革的建設，但國企體制改革不徹底，國企盈利能力仍舊較差。
第三階段：2003年至2013年，目的是加大股份制改革力度、推進股權分治改革、建立董事會、主輔分離輔業改制、實施政策性破產等，國企改革進入國有資產管理體制改革階段。2003年，中國加入WTO，國資委掛牌成立，推動國企兼并重組。其影響是：第三輪國企改革完善了國有資產管理體制，但國有資本獨大、壟斷現象依舊嚴重，政企不分、國企「行政化」經營色彩濃重，國企業績普遍不佳。
第四階段：2013年至今，目的是更大程度釋放國企經濟活力、提升國企業績。第三階段改革以2013年十八屆三中全會為序幕，在前三輪改革的基礎上，進一步在國企布局、監管、所有制、激勵措施等諸多方面深化改革，最終達到釋放國企經濟活力、提升國企業績目的。

四、第四階段（2013年至今）國企改革歷史回顧

2012 年十八大掀開第三輪國企改革帷幕，提出深化國企改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域；
2013 年 11 月《十八屆三中全會》指明國企改革，明確推動國企完善現代化企業制度，改革國有資產管理體制，非公有制參與國企改革，準確定位國企功能；
2014 年 7 月啟動央企「四項改革」試點初步落地，6家央企納入「四項改革」試點，開展地方國企改革試點；
2015 年 9 月出台國企改革「1+N」頂層設計方案，隨即多省市出台相應國改方案，完成本輪國企改革頂層設計，確定現代企業制度，國資監管體制，混改，防止國有資產流失，國企改革分類；
2016 年 2 月開展「十項改革試點」，國改日益加速，央企十項試點、併購重組，員工持股方案。
2016 年 12 月，決定在 7 大壟斷行業開展第一批央企混改試點，混改加速。

綱領性文件：2015 年 8 月，中央出台《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》國企改革的綱領性文件。《指導意見》從改革總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，全面提出了新時期國有企業改革任務和重大舉措。此外，《指導意見》明確指出，到 2020 年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果。

五、第四輪國企改革模式

國企改革的主要途徑有：兼并重組、資產證券化、股權激勵、民企借殼、混改等。其中兼并重組、資產證券化、股權激勵、民企借殼等途徑均較為成熟，並已經推廣，而混合所有制改革（主要是引入戰略投資者）仍正在積極推廣中, 未來將成為國企改革的主要著力點。

通過兼并重組做大做強、優勢互補：目前央企兼并重組，主要從四路徑推進：1）強強聯合、橫向重組：如裝備製造、建築工程、電力、有色金屬等領域；2）優勢互補、縱向合併：如煤炭、電力、冶金等產業鏈上下游；3）集中資源、專業整合：如通信、電力、汽車、新材料、新能源、油氣管道、海工裝備、航空貨運等領域，共同出資組建股份制專業化平台，加大新技術、新產品、新市場聯合開發力度；4）內部整合、外部併購：依託資本市場加快內部整合，以獲取關鍵技術、核心資源、知名品牌、市場渠道等為重點進行併購重組。其中橫向重組、縱向合併主要是主要集中在產能過剩產業，以配合供給側改革的開展。而專業/內部整合、外部併購主要集中在新興產業，以提升行業競爭力。
「管資本」+業績改善，國有資產證券化步伐加快：國有資產證券化路徑主要有：資產注入、整體上市及借殼上市。國有資產資本化應實現三個目標：1）國有企業整體公司改制，國家從擁有企業資產轉向擁有股權資本，並將股權資本委託給專業投資運營機構進行運作，從而隔離了政府和企業的直接產權關係、釋放企業經營活力；2）國有資產資本化、證券化之後，國有投資機構的所有權和企業法人財產權分離，解脫了國有資產與特定國有企業的捆綁關係，增加國有資產流動性，再通過市場機制來提升國有資本運作效率；3）通過政府管資本，避免行政手段濫用，從而正確政府與市場調控的關係。2013 年以來，國有資產的監管方式逐漸由「管資產」向「管資本」轉變，中央、地方相繼成立國有資本投資運營公司，更加側重於國有資產的保值升值。而「管資本」的一個重要前提便是國有資產證券化。
《員工持股試點意見》大幅增強股權激勵效應：為改善激勵效應不足問題， 2016 年 8 月 18 日，國資委印發《關於國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》，通過混改引入民營資本和境外投資者，從而緩解溝通鏈條長的問題，通過將員工持股比例總量上限從 10%提高至 30%來增強激勵力度。
混合所有制改革進一步解決資產證券化後的遺痛：混合所有制改革主要是使國企股權多元化，廣義混改包括員工持股、公開上市、引入戰略投資者等，狹義混改主要指引入戰略投資者。從上市公司角度而言，通過國有資產證券化引入公眾股東，可完善法人治理結構，並接受公開監督，從而提升公司業績，通過混改引入具有業務協同性的戰略投資者，不但可大幅改善國企業務的盈利能力，且戰略投資者持股比例較高，可較大程度上形成股權制衡，促進國企經營決策市場化。

國企改革具體形式：

「四項試點」，2014 年 7 月，國務院國資委宣布開展中央企業「四項改革計劃」：1）在國家開發投資公司、中糧集團有限公司開展改組國有資本投資公司試點；2）在中國醫藥集團總公司、中國建築材料集團公司開展發展混合所有制經濟試點；3）在新興際華集團有限公司、中國節能環保集團、中國醫藥集團總公司、中國建築材料集團公司開展董事會行使高級管理人員選聘、業績考核和薪酬管理職權試點；4）在國資委管理主要負責人的中央企業中選擇 2 到 3 家開展派駐紀檢組試點。
2015 年 9 月，國務院刊發本輪混合所有制改革綱領性文件——《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》，明確了分類、分層推進國有企業混合所有制改革，鼓勵各類資本參與國企混改，建立健全混合所有制企業治理機制的混合所有制改革方向。
「十項試點」：2016 年 2 月，在「四項試點」基礎上，國務院進一步出台「落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、推行職業經理人制度試點、企業薪酬分配差異化改革、國有資本投資及運營公司、中央企業兼并重組、部分重要領域混合所有制改革、國有企業信息公開工作試點、剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題」等十項改革試點。
2016 年 12 月，中央經濟工作會議再次強調混改是國改重要突破口，明確電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。

六、國企改革2017年爆發邏輯

本次國改側重管資本、混改，並配合供給側改革。

成立國有資本投資運營公司，監管基調由「管資產」轉向為「管資本」，相比前三輪輪國改，本輪國改在中央及地方均成立了「國有資本投資運營公司」，從而將國有資產監管機制「國資委-國企」兩層體制轉變為「國資委-投資運營公司-國企」三層體制，國有資本的監管基調實現從「管資產」到「管資本」的轉變。央企及地方國企均積極推進國有資本投資運營公司試點，以管資本為主推進國資監管機構職能轉變，建立國有資產出資人監管權力清單和責任清單。

混合所有制改革日益加速。

自 2013 年 11 月十八屆三中全會提出「積極發展混合所有制」以來，混合所有制在國企改革中地位日益凸顯，2015 年 9 月，國務院刊發本輪混合所有制改革綱領性文件——《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》，明確了分類、分層推進國有企業混合所有制改革，鼓勵各類資本參與國企混改，建立健全混合所有制企業治理機制的混合所有制改革方向。

國企混改橫向層面——分類推進：國企混改根據不同企業的業務性質制定不同混改措施：①充分競爭商業類國企混改；② 重要行業和關鍵領域的商業類國企混改；③引導公益類國有企業規範開展混合所有制改革。
國企混改縱向層面——分層推進：國企混改根據將從子公司、集團、地方層面全面推進：①引導在子公司層面有序推進混合所有制改革；②探索在集團公司層面推進混合所有制改革；③鼓勵地方從實際出發推進混合所有制改革。
混改有望引領新一輪國改熱潮。本輪混改率先在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等 7 大領域推進，重點針對壟斷行業，覆蓋面較廣，相比其他國改途徑而言，由於混改尚未推廣，將引領新一輪國改行情。
混合所有制改革日漸加速。2014 到 2015 年期間，混改僅在中國醫藥集團、中國建材集團、中石油、中石化等小範圍試點嘗試混改。但 2016 年下半年以來，混合所有制改革日漸提入議程，大有加速之勢。2016 年 10 月，東航集團、聯通集團、南方電網、哈電集團、中國核建、中國船舶等央企及浙江省混合所有制改革項目列入第一批混改試點。隨後，中石油、國家電網、中國鐵路總公司、中國兵器工業集團相繼推出混改方案。

供給側改革繼續深入，一帶一路戰略實施、央企併購重組還將持續。

2016 年 7 月出台的《國務院辦公廳關於推動中央企業結構調整與重組的指導意見》提出鞏固加強一批、創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批的「四個一批」概念，明確了央企兼并重組目標及重點工作，再次提高兼并重組手段在國企改革中的地位。鑒於國企、央企集中分布在鋼鐵、有色、煤炭等傳統產能過剩行業，兼并重組有利於落後產能退出。

通過總結 2015-2016 年發生的 10 組中央企業兼并重組案例，央企兼并重組可分為以下類型：1）產能過剩行業的供給側改革：如鋼鐵行業的寶鋼、武鋼合併，建材行業的中國建材、中國中材合併；2）資源互補，增強競爭力：如五礦集團與中冶集團的合併、及中電投集團與國家核電的合併； 3）增強全球競爭力，強化海外業務實力：如中遠集團與中國海運合併、及中國南車與中國北車合併；4）以大並小，增強主業型：如中糧集團合併中國中紡、招商局集團合併外運長航集團、南光集團合併南光集團。

「供給側改革」和「一帶一路」為央企兼并重組重點：1）供給側改革及國企改革重疊領域：央企虧損主要是在煤炭、鋼鐵、有色等產能嚴重過剩的行業，去產能等供給側改革推動下產能過剩領域煤炭、鋼鐵、有色、船舶將是未來央企合併重點；2）「一帶一路」和國企改革重疊領域：央企合併重組的重要目的是通過集團整合提升海外市場競爭力，如「南北車合併」、「中遠集團和中國海運合併」。隨著「一帶一路」戰略持續推進，基建建築、機械類的央企的海外市場空間將逐步打開，基建、工程機械類央企存在提升全球競爭力的迫切需求，預計兼并重組進程將加快。