蘇州工業園區：當年花的3000萬規劃費到底值不值？

據說這是一篇採訪了8年的調查報道。

應該說，儘管時間距今已經比較久遠了，但好的文章能夠跨越時間閃耀光輝，給人以新的啟迪。這的確是一篇相當難得的關於蘇州工業園報道中相當詳實的文章，裡面提供了很多值得園區開發運營者和新城新區規劃建設者借鑒的啟示性資料。

蘇州工業園的規劃和思維確實超出了園區概念，「產城一體、軟硬結合」在這裡得到很好的體現，確實體現了新加坡經驗的過人之處（但李光耀也僅僅給這裡打了70分，認為這些僅僅是新加坡城市和園區經驗的九牛一毛而已）。

這篇文章還被包括北京市規劃委在內的眾多地方政府規劃部門引為圭臬，其價值可見一斑。的確，像北京這樣失敗的城市規劃，真是應該拿著蘇州工業園的經驗書面壁思過。

如今蘇州工業園仍然在各地輸出自己的模式，但現在看起來，囿於特殊的時代背景，這種輸出現在還罕有成功。我們希望這種輸出更多是先進理念和經驗的再實踐和再提煉，而不是簡單的、急功近利的、唯數字化的「複製-黏貼」。

上篇：

蘇州工業園「造城」新榜樣

——城市可以這樣規劃　

蘇州工業園區城市規劃思想之新穎、手法之先進，即使對城市規劃一點不懂的人也能感受得到。　　

比如，8年來，園區幾乎從不堵車！雖然區內一直在進行修路、建房、埋設管線等基建工程，多次舉行房產交易會、賣彩票，中央領導視察和外國貴賓來訪不斷，交通卻一直暢通無阻！為何能夠這樣？簡言之，園區規劃得好。

具體一點說，是他們在制定城市規劃時，早就採用了一種結構獨特的功能用地布局。在首期開發區，採用了由西向東「軸向布局」的形式：商業區居於中心地帶，其南北兩側，由內向外依次是居住區和工業區。工業區運輸量大，重型車輛多，它們的交通幹線就被布置在園區的南北兩邊，遠離商業區而緊靠園區外圍，這樣，重型交通與輕型交通就分開了，居民上班和逛街的人流也分開了。區內的行人、車輛每次出行的路途都不長。此外，這裡的主幹道連接次幹道，次幹道連接支路，結構清晰，分工明確，不允許支路與主幹道交叉，不允許工廠面向主幹道開門。於是，行人、快車、慢車各行其道，互不干擾。

在園區的社區內生活，人們覺得非常方便。傳統的社區居民生活服務設施是「天女散花」式的，東一處，西一處，而且往往建在路邊；園區則借鑒新加坡經驗，所有商業服務、社會服務設施，包括農貿市場、郵政所、門診所、電影院、書店、閱覽室、理髮室、浴室、洗衣房、修理鋪等等，都集中在一起，稱為鄰里中心。全區規划了19個鄰里中心，每個鄰里中心為半徑0.5平方公里的１萬多戶居民提供服務。另外，在地塊較小的居民區，又規划了4個鄰里小中心。同時在適當的地方規划了規模大於鄰里中心的2個商業服務中心，在園區中央則規划了一個中心商城。這樣，一方面大大方便了居民生活，使居民區域整潔有序，另一方面，由於布局合理，商業服務、社會服務設施的經營者的經濟效益也能得到保障。目前，區內已有兩個鄰里中心開業，大受歡迎。　

為何能夠「心想事成」

「我們1994年拿到的發展藍圖與園區現在的實際模樣十分接近，這在中國其他地區是罕見的！」這是第一家進入園區的外資企業三星電子（蘇州）半導體有限公司負責人李成春的評價。　　

（蘇州工業園區建設前的手繪規劃圖）

（蘇州工業園區實景圖，與當年規劃高度吻合）

在許多地方，規劃是一回事，建設又是一回事，建成的東西與規劃相對照，經常是面目全非，顯得隨意性太強。而在蘇州工業園區，８年前是怎樣規劃的，8年來就是怎樣建設的，極少對規划進行結構性變動，給人一種「心想事成」的感覺。這裡沒有一邊建設、一邊修改規劃的混亂，也沒有建好了又推倒重來的折騰，因為他們始終做到了超前規劃，堅持了「先規劃，後建設；先地下，後地上」的原則。

要做到「心想事成」，就必須「想」得合理、嚴密、周到。園區的規劃有一套龐大的體系：他們既有確定長遠目標和宏觀控制指標的「概念規劃」，又有確定園區性質、規模、土地利用結構和總體布局、交通體系、基礎設施標準和規模、環保和防災體系、總體景觀等等的「總體規劃」，還有建設指導和建設控制的「詳細規劃」，以及重點地段的「城市設計」、「景觀設計」。這樣，對於園區的開發建設和城市發展，無論是宏觀指導，還是具體操作，都有了科學的依據。這些規劃，都是在實際開始建設之前就制定出來了，並經過了政府批准。　　

基礎設施建設的高標準，是園區規劃經得起時間考驗的主要原因之一。在啟動之前，他們就全面編製了各項基礎設施的專業規劃。他們在國內率先實行了高標準的「九通一平」，「九通」即道路、供電、供水、排水、排污、燃氣、供熱、通訊、有線電視全通，「一平」就是土地填高平整。這一標準即使放在發達國家也不遜色。環保意識得到了充分體現，除了居住區與工業區分開，綠化率高達40％，污水100％截流。他們還規定，在居住區與工業區之間設置緩衝帶，輕污染工業項目、一般工業項目、特殊工業項目和污水處理廠等易造成重污染的項目分別必須設置50米、100米、500米和1000米的緩衝帶。為此，園區基礎設施的資金投入強度達到了國內國家級經濟技術開發區平均數的2.5倍。在已開發的13.5平方公里土地中，共投入100多億元。　　

在園區啟動後的前一兩年，由於大量「功夫」做在地下，許多不明其理的蘇州人曾經抱怨園區開發進展太慢，後來看到外商踴躍前來落戶，方才領悟了這種「先地下，後地上」的妙處。

「留有餘地」的妙處

蘇州工業園區的規劃，具有極強的執行力，同時又注意留有餘地，有一定的伸縮性。　　

園區的規劃十分重視可操作性，它不僅對土地的用途、規模提出了開發準則和嚴格的管理要求，而且具體的控制指標大多也是定量化的，如對道路的停車口、紅線，對建築物的容積率、層高、門戶朝向都作了明確規定，而且落實到每一地塊。但是，他們知道，任何規劃都不可能十全十美，都必須根據不斷變化的形勢進行適當的調整。為了讓這種調整不至於對整體規劃造成大的衝擊，他們在編製規劃時，就考慮到了這種長遠的需要，並為此留下了足夠的餘地。　　

例如，在土地利用上，他們安排了大量的預留地，以便用於目前不可預見的用途；在道路交通方面，預留了將來發展輕軌交通的用地，在主幹道交叉口預留了將來建設立交的餘地。基礎設施的標準和地下管線的鋪設，都考慮了長期發展的需要。在規劃中，他們在嚴格維護總體結構的前提下，允許地塊適當地分割、合併；土地用途可以在一定情況下置換；住宅的密度和位置可以略有更動；容積率允許在上限、下限之間浮動。　　

（當年待開發的蘇州工業園區地塊）

事實證明，這種靈活性為園區建設提供了方便。比如，在原來規劃中的中央商貿區，有一塊20公頃的地塊，準備用來建設園區的文化區，後來考慮到，這個地塊如果作為園區的文化區，是足夠大的，但與整個蘇州市區結合起來看，這片區域就顯得小了，不符合建設「大蘇州」的整體戰略布局。於是，他們就將文化區的位置向東推移，而將原來的地塊建成了一座漂亮的「中央公園」。在規劃中，原來要建的學校個數較多，每所學校的規模較小，他們採納教育部門的建議，根據當地實際，減少了學校的個數，增大了各校的規模。園區規劃局總規劃師時匡認為，這些修改是合理的，表明了規劃的進步。由於早在規劃中留下了餘地，這些修改並沒有影響園區的整體格局。

中篇：

產業園區普遍法則

——城市規劃大於市長

規劃建設界有句行話：「三分規劃，七分管理。」蘇州工業園區的規劃者認為，國內目前許多地方強調規劃管理的「市長負責制」，這種管理體制相對於輕視規劃工作是一種進步，但隨意性過大。他們建立了「專家從嚴執法」的城市規劃管理制度，摒棄了隨意性，增加了透明度，嚴格按照城市規劃組織城市建設，既確保了規劃的切實施行，又保證了基礎設施建設的高水平和總體布局的合理性。　　

在蘇州工業園區，「規劃大於市長」，已成為普遍接受的原則。

規劃必須嚴格執行

「這裡規劃不行，改一改！」「那裡規劃太落後，重新規劃！」許多地方的市長都在說這樣的話，而對蘇州工業園區，蘇州市歷屆市長——章新勝、陳德銘和楊衛澤，卻從來沒說過這種話。一方面，他們都認為規劃已經做得相當出色，更重要的是他們知道，如果缺乏嚴肅性，任意修改，再好的規劃也只能是一堆廢紙。　　

在發達國家，規劃被視作法律。通過借鑒新加坡經驗，蘇州工業園區十分強調為國內城市規劃建設積累新經驗，強調採用發達國家的通行辦法，以政府批准的規劃為法規，公佈於眾，然後授權規劃師分級管理，行政首長只處理極少數的特殊情況，同時對有規劃管理權的規劃師實施嚴格監督，確保了規劃的切實施行。　　

新加坡對建設結構藍圖的管理十分嚴格，除了政府的監督，還建立了「認可審查師制度」，對藍圖進行審查。蘇州工業園區借鑒了這一經驗，聘請建築結構工程師，對建築工程進行建築結構施工圖的審批，對建築消防和環保工程也進行審批，以確保建築結構的安全性、消防的安全性和環保措施的同時到位。這樣由設計者、審查結構工程師和政府官員分別承擔責任，形成了一個對建築安全責任有多重保證的建築結構安全保證體系。　　

按照新加坡經驗，園區還採用了建築使用證制度。每個建築項目工程在竣工之後投入使用之前，均由規劃部門對工程驗收工作實行扎口管理。完全合格，才發給建築使用證。為了確保建築物的使用安全，及時對破損或陳舊的建築物外牆或圍欄予以整修，園區規劃局還定期對建築物進行檢查。　　

在園區，投資者買了地，並非就可以隨意決定如何使用這塊地皮。為了使園區土地得到最大程度的利用，園區規定了每平方米土地上的土木工程最低投資額、設備最低投資額以及最低與最高容積率。興建和購買的工業廠房，必須用於生產，而不能空置或轉讓。工業用地的生產面積必須達到50％以上，辦公及其他輔助面積必須在25％以下。實踐證明，這些措施有效地防止了土地使用性質的變相轉換，保證了園區總體布局的合理性。　　

外商在園區投資，選擇地塊時，工業項目只能在工業區，商業項目只能在商業區，房產項目只能在居住區，不能隨意選擇。　　

想在蘇州工業園區投資，就必須達到這裡要求的比別處高得多的環保標準。例如大氣標準，國內其他地方一般是260－600mg/l，而園區為100mg/l。園區的煙塵排放標準相當於國家需要特殊保護區域的標準。　

規劃真是「管的寬」

許多外地規劃師到蘇州工業園區參觀後都有一個感覺：這裡的規劃部門要管的範圍真是寬！　　

「城市設計」即是一例。蘇州工業園區是一座現代化的新城市，但它又不是孤立存在的。為了使園區與它西邊的蘇州古城保持風格上的和諧，園區的規劃中將城市中軸線置於蘇州古城的延長線上。小橋流水的蘇州古城沒有6層以上的高樓，於是園區與古城相連部分的建築物就進行了嚴格的高度控制。由西向東，建築物高度逐漸升高。　　

園區總規劃師時匡指出，在發達國家，城市設計已是一個被廣為接受的概念，但在國內，只重視單個建築物的美觀、個性，不注意城市整體和諧的情況相當普遍。在許多新城市，這邊一片「北美風格」，那邊一片「歐陸風情」，都想當「主角」，沒有配角，結果互相矛盾，互相排斥。而蘇州工業園區則不同，對每一幢建築物都有詳細的《指導意見書》，必須遵照執行。對區內的廣場、路燈、雕塑、車站，乃至於植物栽種，規劃局都要管。　　

在園區，工業區和居住區的建築物都不準掛廣告牌，尤其不允許做屋頂廣告。商業區可以做，但廣告牌的大小、位置都必須經過嚴格審批。這麼做，一方面是出於安全考慮，防止廣告牌跌落造成危險；另一方面也是為了保持城市風格的整體效果。前幾年，不少想做廣告牌的單位通過各種關係找到規劃局，要在不許做廣告牌的地方做廣告牌，規劃局都堅決頂了回去。園區管委會曾經打算在辦公大樓頂上做一個「區標」雕塑，後來再三考慮，覺得與整體風格有衝突，最終沒做。　　

時匡說，執行規劃最大的障礙是領導的干預，必須頂住這種干預，樹立規劃大於市長的理念。他欣慰地說，蘇州市領導、園區管委會領導對規劃的高度尊重，是園區國際一流的城市規劃得以充分貫徹施行的決定因素。　　

著名建築學家、中國工程院院士齊康先後四次前往園區考察，並把他所在的東南大學建築研究所全體人員帶來參觀，他認為，園區這種「管得寬」的規劃對國內各地的規劃工作具有重大參考價值。　　　

規劃不等於僵化

原則性與靈活性，是國內規劃界長期沒有處理好的一對矛盾。蘇州工業園區的城市規劃工作之所以有特點，還在於他們通過借鑒新加坡經驗，沒有把規劃看成僵化的東西，而是始終強調了規劃的靈活性；同時與種種無原則的「靈活」相比，他們的靈活性被嚴格地納入了法制軌道。　　

在園區的規劃管理中，建設單位的正常建設過程由規劃師全權處理。當建設單位對規劃師的處理不夠滿意時，可以提出「違規申請」，還有一次「上訴」機會，由規劃局局長進行裁決。如果違規申請或上訴合乎情理，將會得到靈活的妥善處理。這一制度的實行，保證了園區各項建設在總體上依照規划進行，為建設者的合理化意見留出了空間，同時又確保了對規劃的修改不至於失去控制，還可使政府加強對規劃師的管理和監督。　　

園區規劃師吳昊告訴記者，8年來，規劃局幾乎每月都收到來自建設單位的違規申請，規劃局也批准了很多，不過這些申請都是一些小改動，如大門朝向、門衛室的面積之類，不影響大局。

下篇：

3000萬編製規劃值嗎？

蘇州工業園區編製總體規劃和各種詳細規劃花了3000多萬元。8年前，當他們制定規劃時，許多人說太昂貴了，而今天，所有批評者都改變了看法。原因是：值得。　

外商和購房者的回答

8年間，蘇州工業園區的GDP增長了16倍，財政收入增長了61倍，已分別達到180億元、24.39億元。

目前的園區，是由原蘇州市郊區的1個鎮和一個郊縣的4個鄉組成的，這5個鄉鎮在原蘇州全市的經濟總量中份額很小；而現在的園區，經過8年的高速發展，其GDP已佔到全市的10.2％，相當於為中國憑空增加了一個「十強縣」。

園區的巨大成就，直接來自於外商投資企業。8年來，園區已累計引進合同外資131.5億美元，實際利用外資47.4億美元，設立外資企業764個。在國內的國家級經濟技術開發區中，蘇州工業園區起步較晚，然而，園區引進外資總額卻已躍居第三名左右，單個項目平均投資額超過3000萬美元，為全國開發區之最！

1998年4月，美國全國郡縣協會訪華團訪問園區後，對園區的規劃給予高度評價，並在訪問報告中指出，今後在介紹美國企業到中國投資時，將推薦蘇州工業園區作為首選投資地。

住房剛剛建好就賣光，甚至還沒竣工就被訂購一空，是幾年來蘇州工業園區房產市場持續出現的一大奇觀。1997年，園區房價為每平方米1500元，現在已翻了一番。據調查，購房者最為看好的，就是園區國際一流的城市規劃所帶來的優美環境、一流基礎設施和生活上說不盡的方便。

與園區創造的如此巨大的財富相比，還能說當年花3000萬元做規劃太貴了嗎？

由於規劃帶來的巨大效益在園區開發建設過程中不斷顯現出來，園區現已形成凡事儘可能先作一流規劃，為求好規劃不惜巨資的新型理念。單個項目的規劃費用超過100萬也不算什麼新鮮事了。

規劃代替了85％的工作量

對於建設一座新城市而言，一流的規劃，就是一流的路線、方針、政策。規劃好，事半功倍；規劃差，事倍功半。

如前所述，蘇州工業園區規劃局要管的項目非常多，工作量很大，可是整個規劃局參與規劃管理的人只有8名，不到一般城市規劃局人員的1/4！這樣高的工作效率固然與規劃師的業務能力有關，但更重要的是，由於規劃做得十分精細，開發建設中遇到的有關規劃的大多數問題，在規劃文件中都能找到現成的答案，行不行，依法辦事即可。為了儘可能做到有法可依，他們先後編製了《城市規劃建設管理辦法》、《建設項目環境保護管理辦法》、《公用事業管理辦法》、《施工現場管理辦法》、《建築工程質量管理辦法》、《建築企業管理辦法》、《危險廢物污染防治管理辦法》，這些《辦法》既定性，又定量，還定位，非常容易操作。時匡說，規劃代替了規劃局85％的工作量！

時匡曾參與編製園區所有的規劃文件。他說，僅編製園區總體規劃就用了1年多時間。每個規劃的編製都經過了專家編製——公示並聽取有關部門意見——政府批准——成為法規——三年小調整——五年大調整的過程，前面的工作做得細，後面的執行就簡單了。

「我們的規劃的確做得比較貴，但這正體現了對知識和科學的尊重。在很多地區，規劃不值錢，建設預算中很少有編製規劃的費用，建築工期中基本上不考慮編製規劃所需的時間，這與發達國家規劃時間約佔工期1/3、規劃費用約佔建設費用5％到10％的水平相去甚遠。有些城市巴不得今天提出立項，明天就拿出規劃，這是對建設不負責任！實際上，建設項目的特色、水平早在規劃階段就已基本上確定了。」時匡深有體會地說。　　

可以參考的與難以照搬的

許多人說，蘇州工業園區最值錢的東西，就是他們的規劃！園區的一半外商是靠規劃引來的。國際一流的城市規劃讓他們受益無窮，而到這裡參觀過的外地人卻往往感到，園區規劃的經驗很難借鑒。

果真不能借鑒嗎？其實園區這一套本身就是借鑒來的！蘇州可以從新加坡借鑒，外地為啥就不能從蘇州借鑒呢？

時匡說，長時間以來，他們對園區的規劃很少宣傳，因為園區的規劃方式與國內現行的規劃方式太不一樣了，何況紙上的東西也沒有說服力。現在，他認為可以宣傳了，因為8年的實踐非常成功，他們願意將這一經驗與人分享。

時匡認為，園區在規劃方面的做法，的確有一些是別處難以照搬的。比如，園區是在一片農田上搞開發，等於「空場建設」，可以怎麼好就怎麼規劃，而大多數格局已經確定的老城市則不可能做到這一點。不過，他認為，新建城市、開發區則完全有條件做到先規劃、後建設，先地下、後地上。

時匡建議，不管是新城還是舊城，都應該引進國際規劃最新理念，首先要有整體意識。在舊城改造時，不要哪裡路窄就拓寬，哪裡拆了一片房子就搞廣場，要明白，此處的路寬了，是不是又使得彼處的道路變窄了？廣場是不是建在了最需要建廣場的地段？新區的建設，要儘可能與老區的功能相配合，要與本地的地理、歷史、文化、經濟和地方特色相協調。不要什麼時髦就搞什麼。他感到，目前國內規劃界對國際規劃最新理念比較陌生，有必要加強這方面的教育和培訓。

時匡特彆強調，最最重要的，是要在國內大力宣傳，讓行政領導者尊重規劃，樹立把規劃視為法規的觀念。

--- end ---