中國歷代政權機構設置?與現代的關係

中國歷代政權機構設置與現代的關係

文前說明：中國當下最需要的就是政治體制改革，但是喊政治體制改革的很多人卻對中國歷代政權機構設置不清楚，眼中只有西方政權機構設置。

眼中有西方政權機構設置這沒錯，其實我們更需要認識清楚的是我們國家歷史上的政權機構設置與內在理念，不僅我們現在的政權機構對歷史上的政權機構是一脈相承的關係，更重要的是，現在政治理念更是受到傳統政治理念的影響。雖然多自以為「現代」的人否認這一點，但是你仔細觀察他們的風格，明顯帶著傳統的影子。

下文是從拙作《來龍去脈看中國》中節選出來的，在該書中，還有關於中國的經濟與思想脈絡的敘述與分析。自認為脫去了很多虛偽，比較真實。

從春秋戰國逐漸形成的自給自足的經濟模式，一直延續到1978年；在這種生活模式之上，是中央集權的國家政權模式，一直延續到1911年。

中央集權社會的政權形態，就是皇帝擁有國家權力，關鍵在於如何使之有效地行使，這就得建立相應的政權機構。

其實，國家權力本來就是全民的，只不過人民卻從未真正擁有過。

當人民能實際地參與到市場交換的經濟生活中去時，人與人的社會就形成一個整體，人民就會程度不同地擁有一定政治權力，比如古希臘、古羅馬就是這樣。後來，民主政治衰落，宗教傳入，國家權力集中到貴族、國王和教皇、教父手中，使得人民擁有政權的願望面臨政教糾纏的複雜情況。既便如此，西方的經濟模式是以交換鏈接的整體，從而使得西方在近代開始之後，國家權力被制度化、規範化的革命比之中國要容易的多——在宗教思想衰退、民主思想抬頭和在科學精神勃興之後，經濟水平增長、經濟的範圍由於大航海的成功而擴大，國家權力的制度化、規範化的革命就到來了。

我們中國，民間的生活是自給自足的模式，本來屬於人民的權力被分散，而由皇帝集中起來；同時，在思想觀念層面，現實世界的最高點——皇帝與最高統攝「天」有合一的關係，這個「天」在民間的認識是不同的，因地域、家庭、個人的情況不同而異，集中起來，就是一個模糊、感性、直觀、隨意性很大的籠統的「天」，所以，大家不會也不可能懷疑「天」本身，而會懷疑「天」的代言人——「天子」，劇烈的武裝起義，都是針對不能很好地「代天治民」的「無道之君」。

萬民沒有懷疑自給自足的生活模式本身，而確實會懷疑是誰不能讓自己過這種天經地義的生活。中國的民間總想保持「自給自足」的生活狀態，總想維持保持這種生活狀態的中央集權的政權模式。

而中國的皇帝，總想讓民間是自給自足的生活狀態，總想自己能很好地集權、各級執行政權機構能夠合理地執行皇權，以控制這種經濟狀態，最基本的就是對人力、物力的控制。

於是，從萬民到皇帝都竭力地維護中央集權的社會結構。

中國的社會結構是這般的直觀與感性，但要維持這種社會狀態，皇帝之權總得比較合理地執行，這是皇帝要第一思考的事情：一方面必須得將權力合理使用，以提高效率，一方面又必須絕對控制，這裡面本身就有極大的矛盾。處理好這一矛盾的皇帝就是一個萬民擁戴與景仰的好皇帝，但是，一般來說，這樣的皇帝極少，人裡面的大多數不具備大才高志，皇帝也不例外；其次社會結構的主要因素（地主階層興起、專權階層形成）的變化，也非個人之力所能阻擋。

大家試想一下，整個民間是自給自足的散亂狀態，同時，整個民族是散亂的心態——不追求物質的多麼豐富，而確實各自追求自樂統攝的自足生活（正視又高於生活的心態），大的民族基礎與觀念決定了皇權的執行機構更多地傾向於被動地承受財富，而不能對經濟層面的變化予以反應，更談不上「數目字」的管理。那麼，皇權的執行機構與整個民間何談能保持長久的聯繫呢？

下來我們就粗略看一下歷代的權力機構變化：

對國家權力的合理使用，在春秋戰國大爭的時代，被戰火淬鍊得成熟起來。有專門將兵的上將軍，有專門處理政事的丞相，當然，最高軍權、最高政權在君主，但是，當時的丞相、上將軍在政權、軍權上，決斷權很大，有「專管」的性質。此外還有糾察百官的權力，各國情況不一樣，或附屬於相府，或遊離於君主與丞相之間，大秦以法家思想起家，常設有廷尉一職，是專管刑獄訴訟的，屬於相府。

到漢代的時候，繼承與發展了大秦的中央政權結構，設立三公：丞相、太尉、御史大夫，分管行政、軍事、糾察，由皇帝總攝，在三公許可權之內，有涉及戰略的大事，都由皇帝欽定。丞相之下，設九卿——太常（嘗），「太」是最大的意思，周朝時，皇家祭祀祖先的時候，有專門試嘗祭品的官員，又叫做「奉嘗」，傳到漢代，就是「太常」，古代，祭祖是一件大事，所以專管皇家祭祀的太常位居首卿，監管教育，因為在此之前，教育總在祖廟進行；光祿勛，錢穆說是原先皇家的「門房」，掌管皇宮進出、引薦的事務；衛尉，是京城衛兵司令；太僕，專管皇帝車駕等日常起居，有時兼管天下車馬；廷尉，主管刑獄訴訟；大鴻臚，掌管外交，「臚」表示「傳喚」的意思；宗正，掌管皇帝家族、外戚事務；大司農，是專管天下農業的；少府，管皇家錢糧。這九卿相當於現在的各「部」，管理皇家事務的官員與管理天下事務的官員相併列，從中央權力機關的設置來看，管理理念從「皇家」向「皇家的天下」過渡的痕迹很明顯，「皇家」與「天下」的界限還不清晰。九卿官位兩千石，地方郡守官位也是兩千石，為了區別，九卿稱「中」兩千石，意思是京城之中的兩千石。漢代地方郡有一百多個，郡守與九卿銜位同是兩千石，有「中」與不「中」之別，有職權大小之別。地方「郡」之下，有「縣」，基本是對大秦「郡縣」制的繼承，此線索可追溯到秦孝公、商鞅之時，大秦以法家思想變制。我始終認為我們在研究主流思想的時候，忽略了法家的影響，其實，中國歷史上具體地管理政權機構與民間，基本上在用法家思想，制度和權術都是如此。所以，中國的主流思想很是複雜，不斷吸納其他思想的儒家是主流，而法家思想是暗主流。除中央向地方下達命令、政策；地方向中央遞送人力、稅收，彙報戶口、土地、人才察舉、天災等各方面情況外。中央經常會派出刺史（官位六百石、屬於御史大夫之下的御史丞管轄）調查地方向中央彙報情況是否屬實，一般調查事務由中央統一划定，但是，也有暗兼秘密調查任務的刺史。漢代的民間與皇權之間的聯繫主要由丞相之下的中央政府、地方政府負責完成，地方郡還要接受御史大夫派出的刺史的監察。地方郡守程度不同地握有兵權，飛將軍李廣曾在北方靠近匈奴的上郡、雲中郡當過太守，負責抵禦外敵，大戰時協助主將。

漢代的御史大夫是負責監察的，其目的是協助宰相行政，宰相管到哪，御史監察到哪，漢代宰相的權責涵蓋宮內、宮外及地方郡守政權，御史大夫的監察也就達到這些範圍。御史大夫之下設御史中（權責是京城之內的意思）丞、御史丞，御史中丞負責相府、九卿（權責涵蓋皇室）的監察，御史丞負責地方機構的監察，通常派出官位六百石的刺史執行。

漢代軍制，太尉負責軍隊的底冊、錢糧、中等以下軍職的任命，高級軍官的任命、軍隊的調防、戰爭的預備，都由皇帝親聞、親斷，大戰的主將都由皇帝臨時指派，「大將軍」在戰後一般不再帶兵，但是其地位極高，是皇帝與「三公」中間遊離的一顆重量級的「棋子」。

漢代從武帝開始，實行察舉的選人制度，由地方郡守負責向中央輸送德才兼備的賢才，作為執政階層的人員儲備，一開始，確實輸送了一批飽讀詩書的學士，如公孫弘等，由政府或皇帝徵求「對策」，算是一種考試，董仲舒著有《天人三策》、《對策》，就是對皇帝、政府所徵詢意向的「回對」，後來，由於地方兼并勢力和政府專權階層形成，輸送的人員都在齷齪、腐敗的關係網上產生，主持「對策」的人與「出對者」都有貓膩在內，察舉只是一種形式了，西漢的政權結構大廈就走向傾覆。

西漢武帝之後，託孤大臣大將軍霍光（外戚）由於協助皇帝輔政，直接與九卿聯繫，或直接與郡守、刺史聯繫，同時，由於手握兵權，將皇帝與中央政府架空，於是專權層出現，此後外戚專權的現象愈演愈烈，最終導致了外戚王莽的篡漢；在專權階層興起的同時，民間地主、兼并階層也隨而興起，萬民自給自足的生活模式不能維繫。民間和皇權被重重阻隔，都不能維持原狀了。我們說過，東漢社會的主要勢力是地主、氏族，於是更進一步消解了漢代的中央集權結構，導致魏晉南北朝的分裂局面。

漢代的政權機構設置是非常好的，中央三公權責很明確，地方郡守接受三公協管，行政、軍事、監察權相互之間配套的很好，但是，皇帝對之不太放心，特別是漢武帝時，由於軍事的需要，皇帝對丞相之下的權責關於農稅財政的情況過問的極勤，後來附設搜粟都尉、鹽鐵專使，直接對皇帝負責，（宋代時皇帝設三司直接對皇帝負責，源頭就在這裡）；對於太尉之下的軍事權過問的更緊；後來對御史大夫的監察權也過問甚勤，在御史大夫之外，另設設特務機構——繡衣使者。是武帝自己把這種合理的政權機構打亂了。

魏晉南北朝時，政權框架基本沿用漢代，魏晉時，將原漢代察舉的選人制度，直接確定為九品中正制，將「人才」按上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下劃為九等，首先政治的大環境是腐敗的（社會的主要力量是氏族地主階層），人才的劃分哪還會按標準進行啊，其中也有既靠關係、又通詩書的人物，當時的思想環境是求真情真意而不注重形式的「玄」，不「玄」的人被認為是沒檔次，是要被嘲笑的。從西漢末期到魏晉南北朝，皇權與民間總被地方兼并階層、政府專權層阻隔，魏晉之時，民間兼并勢力除過地主、氏族之外，還有道觀、佛寺，萬民心中理想的中央集權社會結構（民間過著自給自足的生活；皇權能夠集中，同時合理地執行）成了可望不可即的海市蜃樓。

當時的北方在北魏建立之後，大量民間的地主、氏族被滌除，同時頒布「均田令」，但是沒有建立相應的中央政府機構，一批軍權在握的實權派反對向「中國特色」的中央集權社會的政權結構模式（變成隨順和管理以農業為主的自給自足經濟的政權機構）轉變，最終殺死皇帝，阻滯了這一進程。

由於大量專權階層的存在，使得舊有的丞相、太尉、御史大夫，不能合理辦公，東漢魏晉南北朝時期，皇帝經常培植一批身邊之人來實際執行相關權力，如後來唐代的三省——中書、門下、尚書，原是皇帝的內廷官，卻行相權、有時還行軍權、監察權，權力機構相當混亂。

在南北朝末期，南北方的民間兼并勢力基本退出歷史舞台，政權階層的專權勢力也在歷史的爭鬥中相互消亡，大隋的中央集權社會結構在很短的時間建立，戰爭極為簡單。當時、民間經濟自給自足，皇權的執行機構基本合理展開，所以國家很快就積累了財富，可是在積累財富之後，中央與民間的聯繫也逐漸失去，隋煬帝在花去大量財富之後，重行組織民間經濟——重新去控制人力、物力時，民間已在原先的放鬆控制之後，不再整肅，加上天災，很難按照原先的底冊再征取賦稅，同時政府機構也荒廢了業務，地方掌握軍權的長官也失控許久。民間經濟狀況不是殷實的自給自足的狀態，加上地方軍政的失控，所以大隋政權的滅亡之期很快就來臨了。我們從大隋可以看到中國中央集權社會結構的致富與滅亡的縮影，從致富到滅亡都很快速。

唐代開始之後，將漢代的政府機構模式做了修正。將原先的丞相職權劃分為三省分有，這一源頭要追溯到東漢魏晉南北朝執行權力機構的混亂時代去。

三省的權力職責分別是：中書起草詔書，中書省有中書舍人，具體草詔，對其上面的左右中書侍郎負責，中書侍郎由中書令總攝；門下可看作是中書的副官署，主官侍中，副手也是左右侍郎，一般不稱門下侍郎，而稱侍中侍郎，還有若干「給事中」，門下省負責對中書起草詔書的複核任務，如果複核通不過，就將草詔原封駁回，由中書從新起草；尚書省負責詔書的執行，是執行政令的機構，沒有參與制定政策、法令的職權。每遇詔敕議決，中書、門下兩省主官中書令、侍中，各攜侍郎出席，有時也會傳召尚書左右僕射參加（唐代在李世民之後，不再設置主官尚書令，因為李世民在登基之前，曾以尚書令之職兼天策上將軍，後來為了避諱，無人再擔此職權，而實際權力轉到左右僕射），在「政事堂」共議，一般中書、門下各司其責。政事堂加上皇帝，就相當於現在的政治局。

尚書省是最高的政權執行機構，下設六個部——吏、戶、禮、兵、刑、工（這是宋代王安石以後的排序，此前排序變化過幾次），左僕射領吏、戶、禮三部，右僕射領兵、刑、工三部，僕射及各部尚書可領「參知機務」、「同平章事」、「參知政事」之銜，就有了在政事堂議政之時去出席會議的資格。唐代三省的職權加起來還不如漢代的丞相權力大，因為漢代時丞相還監管皇宮內事務。

唐代施行「府兵」的軍制，「府」是在各地獨立於州縣的軍隊駐紮區，同時開展生產，平時設有折衝都尉，專管訓練，在中央設有「衛」，是將軍們的住所，平時將不見兵，到打仗的時候，將軍臨時到任，領兵出征。這樣，將軍有銜而無實職，但是部隊生產、訓練兩不耽擱，實在是一種好辦法。

唐代將漢代官位六百石，負責代表御史大夫監察地方的「刺史」外放，將漢郡改為州，刺史成為地方——州的行政首長，直接管理各縣。唐代刺史相對於漢代郡守，權力變小了，因為基本沒有掌兵的權力。

漢代御史大夫之下有御史中丞、御史丞，「御史中丞」負責監察皇宮內廷、王室、中央機關；「御史丞」糾察地方百官。到唐代時，御史中丞褪去糾察皇宮、內廷職責，和御史丞合併，成立御史台，職權在三省之外，負責糾察百官，其中左御史監察中央機關，主要是尚書省及六部，右御史監察地方。

設立諫議大夫、拾遺、補闕，專門糾錯皇帝言行、以及政事堂的政令法度，屬於門下省，與「給事中」屬於同一機構，職責卻不同。

御史右台派出監察使，將全國劃分為十個道，分別監察（職權很像漢代的御刺史），或稱為巡察、按察、觀察使，後來變成常駐地方的機構，持有代表皇帝的「節」，意即全權代表中央管理「一道」軍政，儼然一方諸侯，就是節度使，意為全權持節調度使，職位世襲罔替。地方州縣在唐明皇時代，變得相當不好管理，同時變亂的還有「府兵」，原先設府兵的時候，不知道太宗考慮過府兵逐漸由兵農一體向農業生產轉變之後的管理措施沒有？於是只能聽由觀察使自行節度「一道」內軍政。

漢代政權的中央機構是三公、九卿，對朝廷、宮中的事情統管，一部分軍權也在內；唐代是三省、一台並列，尚書下轄六部，三省對宮中事務不再管理，軍權不在三省職責之內，並且將軍與部隊分離。

漢代的部隊主將、唐代的十六衛將軍平時沒有軍權，在戰時直接受皇帝指揮，像這樣的情況還有明代的大將軍，但是，對於將軍和部隊的限定，唐代比漢代要明確。

漢、唐滅亡的基礎原因都是民間兼并階層的大量崛起，自給自足的生活模式被破壞；而政權層的被破壞又有些區別，漢代是外戚、宦官、氏族代表的專權階層破壞了政府機構的整肅，唐代，則是地方節度架空了中央政府機構，都破壞了理想的皇權的執行。

宋代，開國皇帝趙匡胤沒有看透上面這一點，其實唐代的中央政府結構相當之好，但是，趙匡胤看到了唐代的皇權不能集中：地方軍權、政權演變為節度專權，所以，他一上來，就著手把軍權回收，政權回收。  宋代將漢代太尉的職權交給樞密院，將唐代門下、尚書兩省移居皇宮之外，只有中書省與聞最高政事，這樣，宋代最高軍政機構就是樞密院、中書省，另有三司——戶部司、鹽鐵司、度支（度量、會計、支出）司，三司本來是原尚書六部之下的機構，現在越級上升，而成為基本與兩院並列的部門，我們從這裡就可以看到宋代的政權弊端，及面臨的經濟難題，宋代皇帝想親身體政，掌管軍權，同時執掌戶籍、鹽鐵之利、全國財政的結算、支出。皇帝將要害部門親領，一方面是想不步前世後塵，另一方面也是由於宋代地處多元地域，經濟不好管理導致的，此外，北方少數民族的威脅也是重大因素。外強敵、內難管、前教訓，宋代的皇帝真是歷代最難做的。

我們再看糾察權，漢代時，糾察權在御史大夫，是丞相的協助，丞相主政，御史大夫負責糾察；唐代時，設立獨立於三省的御史台監察中央及地方百官，同時在門下省設立皇帝的糾錯官——諫議大夫、左拾遺、右補闕（缺）。宋代時，諫官脫離門下省，由皇帝欽命，並且無主官，和御史台並列，這樣，諫官就改變了針對對象，由皇帝轉向百官大臣，是一批只向皇帝負責，而遊離於各機構的散官，王安石變法，最大阻力就是諫官，這些人以祖宗舊製為立意之基，目標模糊而又「凜然正氣」，使得誰都會頭疼。

我們看宋代的中央，和中書省並列的機構，有樞密院、三司、御史台、還有諫官，宋代重三司而輕六部。

漢代宰相那是連皇宮事務都在職權之內的，京畿衛戍（衛尉）都在直轄之下，只高級軍權不在許可權之列，掌管糾察權的御史大夫是協助宰相執政的。

唐代，相權相對於漢代是「一削、再分」，一削是指宮中事務不再由「三省」及「一台」管理，再分是指在「一削」的基礎上，一分為三——中書、門下、尚書，各自負責出政、複合、執行；在三省之外設立監察御史台，只監察政權機構，不監察皇宮之內；軍權主要在皇帝手中，尚書省的兵部只負責部隊戶籍、防衛情況的管理，比之漢代的太尉，那是連降兩級。

宋代的時候，宰相（中書）之權相對於漢代，那是「一削、再分、再削」。在唐代相權「一削、再分」的基礎上，再削掉門下、尚書兩省。中書省對「三司」沒有直轄權，對軍事不得過問，此外還要應對諫官的刁難，御史台的暗察，哪還有大力迴旋的餘地，所以我們看范仲淹、王安石的作為，真是在制度的夾縫裡奮力而為。宋代的皇帝難，宰相也不好當啊！所有最高機務——行政、軍事、財政、監察、諫議的協調，都集中在皇帝，而皇帝精力有限，不出問題才怪。

宋代地方機構，頭緒更是繁多，大體三級：最高級的稱「路」，大致相當於唐代的「道」，唐代的「道」開始只是一個御史台的監察單位，後來變成節度使管理的地方軍政單位，到宋代，就沿襲成為地方政府機構（脫去軍權），一開始，將全國劃分為十五「路」，再劃分為二十幾「路」，宋代疆域比之唐代本來就小，將「路」範圍劃小而數目增多,可見皇帝之苦心；宋相當於漢唐郡、州的機構是府、州、軍、監，「府」指大城市，「州」指無大城市而地域較廣地區，「軍」可能是武裝部隊駐紮區而言，「監」可能是相對於情況比較複雜與特殊地區而言（從「監」的稱謂就可以看出）；在「府、州、軍、監」之下是「縣」級單位。

表面看來，宋代地方機構設置有「因地制宜」的特色，其實是一種無頭緒的狀態。這些地方機構的長官的任命也是別出心裁，五代的時候，戰爭頻發，地方行政長官全由武將兼任，宋代也是外強並峙，最好也應如此，但是皇帝不放心，趙匡胤的「杯酒釋兵權」就是明證，去除武將的兵權，給他們一個地方長官的名義，卻讓他們在中央住著，時刻在皇帝的視域之內（就像漢唐時代提防軍事長官的軍權坐實一樣，只不過宋代皇帝提防的對象不只針對軍事長官，也延及政府長官），而另派中央的文臣去州府「代理」掌事，稱為「知」某州事、「知」某府事，乃至「知」某縣，就是知府、知州、知縣。

唐代每「道」有觀察使，宋代每「路」有監司官，且有四個——帥、漕、憲、倉。帥又稱安撫使，掌路內兵工民事；「漕」官稱轉運使，掌管「路」內財政賦稅的結算上交；「憲」官稱提刑按察使，掌路內司法、刑獄訴訟；「倉」官稱提舉常平使，領常平義倉，掌救恤斂散。這四個監司官，都是「使」，就是中央的特使機關，這四個「使」，相互平衡，各行其是，中央又沒有一個機構（包括中書）能夠「總其成」，於是整個政權機構一片混亂。漢代的時候，地方郡守權力很大，除行政權外，還有軍事權，中央派出的巡察刺史只官居六百石；唐代的時候，地方刺史失去軍權，但行政權自主，只向中央機關，及中央派出的「觀察使」負責。宋代的府、州、軍、監，除要面對多元的中央機構外，要應對四名監司官，自由的餘地基本沒有。

漢代皇帝不放心中央執權機構（地方郡守有相當實權），扶植外戚、宦官、氏族大姓掌權來「平衡」，最後專權層解構了皇權的執行機構；唐代不信任也管不住地方及府兵，派觀察使前往，最後地方民政、軍事由觀察使統攝，於是架空了中央；宋代是皇帝對中央、地方機構都不信任，全部打亂，各機構互相制衡，社會結構也就亂了。

眾所周知，宋代的兵制更亂，分為禁軍、廂軍，「禁」軍是正規軍，廂軍是偏廂的意思，只一個劃分的名稱，就讓禁軍自大而廂軍自卑。宋太祖學習李世民設「府兵」、「衛」將的設置，而做出「杯酒釋兵權」的舉措，有名的大將都不再帶兵，在京養尊處優，部隊在地方由朝廷派出的文官帶軍（就像知府、知州的設置），由訓練官訓練。同時，宋代的調防又非常頻繁，部隊走了，文官還在，即所謂將不隨兵，這個「將」本就是文官，一朝考取功名，放下詩書，立成兵頭。中國歷史上，文官將兵也有將的好的，諸葛亮，毛主席都是千古的佼佼者。但是這樣的人畢竟不多，大多數文官身體羸弱，性格軟疲，怎能將兵啊？最後，部隊越來越臃腫渙散，真將軍的業務也逐漸荒疏，整個軍隊後繼乏力（沒有強大、緊湊的社會結構作為後盾），還缺少馬匹，怎麼和社會結構整肅，如狼似虎、天天錘鍊的少數民族作戰啊！

宋代的地域處於多元經濟地域，本就不好管理，可宋代政治、軍事、監察制度卻相當混亂。政治方面，沒有可以統一協調的機構；軍事體制使得軍隊無力；經濟層面的事務主要彙集在三司，職權比之中書令還要實在；監察方面，諫官變成了遊離的而不負責任的監官（御史台本就有監官）。皇帝把政府、軍事、監察全部搞亂，其目的是把軍權、制定政令權、經濟權、監察權，都握在自己手中，乃至諫議的情況，也要掉向而針對官員，所以最後就只能是全面失去政權。

宋代面臨內憂外患的艱難處境，中央集權的管理觀念本就不能適應多元經濟地域，社會結構鬆散，而宋代的皇帝卻相反地特別集權，使得管理不力的現象雪上加霜；同時，宋代北邊的強敵如林。內外的原因使得宋代的政治家與思想家百思不得其解——為何按照嚴格的中央集權社會的政權理念反而不能真正地組織民間的生產，同時很好地組織人力、物力。他們不能隨著地域的變化，而改變管理的模式，他們跳不出中央集權社會的管理理念，事實上，這是不可能的。誰都無法逾越歷史而看透其中的玄機。

宋代真是一錯而再錯，歷史給錯了地域：其多元經濟的地域，是中央集權的治理模式所不能應對的；開國皇帝趙匡胤又在此基礎上給錯了對策——其政權機構的設置情況。

宋代財富不知道是少數民族大遼、西夏、蒙古、金總和的多少倍，宋仁宗時，只商稅就達二千二百萬貫，迄止宋朝南渡，光折帛錢一項收入仍達千萬緡（大體相當於「貫」）。但是宋代社會結構散亂（人民、整個經濟層面與政權的聯繫不緊）而沒有力量，軍隊就也渙散而沒有力量。

元代，政權機構大體承襲宋代，又汲取「金」的行省制度——外放和行動中的中書省，這個「省」與現在的「省」是完全不同的。行省長官就是中書長官的分身，地方則還是路、府（州）、縣三級，但是軍政總權在行省，很像中國剛建國時的五大局（西北、西南、東北、華東、華中局，相當於政治局的分局），我們在前面歷史部分說，元代的國家機構始終沒有真正建立起來，原因不是劃分的不好，而是在人員的配備上，元代統治者不信任漢人，所以政府機構里要職全由蒙古人佔據，其次是其他少數民族，滿族、藏族等，熟悉中國政務、體知民間的漢族人窩在低下的位置，只能隨大流而動。蒙古人那麼的少（最多時100多萬），又不熟悉政務，散在全國那麼大的地域，還要保持軍隊的數目，這樣的政府怎麼能管理全國事務（主要是雙控——人民、物力的控制）呢？

同樣是少數民族統治，大清做得就比元好，大清的政府機構還沒有元代合理，但是人員配備卻超過元代，所以建立了效率遠遠超過元代的政權機構，也成就了空前的中央集權社會結構。

總體來說，蒙古統治者內向的心態（不改變少數民族的政權設置、只相信自己人與少數民族），不適合中華大地，短短几十年時間，其就完全喪失動員人力、物力的能力。明代幾支義軍攻擊當年所向披靡的蒙古軍時，比當年蒙古攻宋的情況還要簡單。

明代，朱元璋剛建國的時候，是有宰相的，就保持著宋元的中書省，不久宰相胡惟庸造反，朱元璋認為是宰相職權太高，索性消除中書省，只留下中書舍人，官位七品，且不再起草招書，只負責管理與謄抄；原先在門下省的主官侍中及侍中侍郎都削去，只留給事中，官位也是七品，有封駁權；不僅如此，將尚書左右僕射都削去，留下六部尚書，朝廷給六部分別派去「給事中」，參與本部的向上提出意見的議論，其意見往往受到重視，常常使得皇帝及六部尚書為難。

於是，皇帝之下，政府機構成了互無牽制的六部——吏、戶、禮、兵、刑、工，此外有都察院，監察全國事務，是實權機構，共稱為七卿。此外，有通政司，大理院，與前面七卿並稱九卿，其中通政司專管全國奏章的上傳下達，大理院專管高級案件的審理，如果不能決斷，就組成三法司會審（大理院、都察院、刑部）。

明代兵制，去掉宋代樞密院，只留兵部。將與兵的設置很像唐代，設有五個大都督府，很像唐代的十六衛，這些都督平時不見兵，兵不是像唐代的府兵，而是有專門的兵戶負責兵役，部隊的日常管理，戰前動員，是兵部的事。

這樣，皇帝之下，是互相併峙的九卿，外加五個大都督，共十四人，天下一切大事由皇帝親身處理。但這似乎不太可能，畢竟個人之力有限，於是，皇帝便得設立秘書處——內閣，內閣是中極、建極、文華、武英四殿，兩閣——文淵閣、東閣，四殿兩閣並稱內閣，內閣主員是大學士。明代起初的皇帝朱元璋、朱棣，兩人都是武行出身，馬上得天下，所以身體極好、性格強硬，奏章批複、詔令擬定，基本親身而為。後來皇帝聖體衰弱、精神萎靡，便將事務交由內閣處理，剛開始是由內閣出具意見，皇帝選擇之後稍微融色，後來便直接採納，再後來皇帝到內閣都不去了，內閣就「火」了起來，但是內閣官位只有五品，怎能處理二品尚書的事務呢？總不是將內閣的官位升為超過六部尚書（正二品）的正一品的吧？（我們這些年，幾乎所有學校領導都有行政級別，特別是大學，什麼副部級、正廳、副廳。大學領導以當官、上升為務，卻以學術研究為次。大學不能以學術為務，社會就沒有了標杆。）這不是削去丞相之後，又把相權授予內閣了嗎？再說「內臣」怎能冠冕堂皇地處理國家政務、軍事呢？皇帝有的是辦法，讓六部尚書兼內閣之職，如兵部尚書兼武英殿大學士，禮部尚書兼東閣大學士等等，這樣，內閣之權就坐實了，同時內閣學士一般都是經筵講官，給皇帝和太子授課，如果這樣的學士出任兼領尚書，那就是太師、某部尚書兼某殿或某閣大學士，位置既尊又親，同時權力坐實，真是權傾朝野。但是還是有些問題，因為其實權只是某部尚書，但要過問六部九卿、五個大都督的事務，這是有矛盾的。

萬曆皇帝時的內閣學士張居正，以太師、內閣學士的身份兼領首輔——第一宰相之職，他活著的時候，百官表面上對其變法唯唯諾諾，實際上陽奉陰違，在他死後，「清議」（百官議政，其實是縉紳集團的口舌之爭）對他相當不利，百官對其極盡詆毀，不久他的家都被抄了，一個重要的理論話柄就是他無實職卻行實權——是僭越。後來，萬曆皇帝也不能違背朱元璋永久廢除相職的遺詔，各縉紳集團的口舌鬥爭，在別的集團有擁有相權的可能時都會搬出遺詔、同時徵用強大的傳統觀念、禮制來爭辯，力量是皇帝本人都無法違背的。萬曆皇帝萬念俱灰之後，蟄居深宮，再也不理朝政，明代喪失了重新建立相職的最後契機。

在內閣逐漸坐大的同時，司禮太監之權也膨脹起來了，由於皇帝和內閣見面減少，中間有事都由司禮太監相轉，奏章批閱，皇帝就交由司禮太監，在皇帝辦的事，先是落到內閣手中，又慢慢落到司禮太監手中。

內閣專權、太監專權是明代政權執行的毒瘤，皇帝剃光三省長官，讓九卿、大都督都集中在自己麾下，讓相權、糾察權、軍權之柄都握在自己手中，自己又不能合理處理，事實上也不可能合理處理，只能交由身邊秘書機構——內閣來處理，而後來掌權的司禮太監連秘書的資格都沒有，只是個下人的身份，但卻擔綱了真丞相的身份，乃至超過丞相之權，是皇帝丞相的合體。朱元璋想要絕對集權，其後續皇帝卻逐漸把權力連本帶利交給閹黨，可謂是極大的諷刺吧。

閹黨專權的例子如魏忠賢、曹少卿等等，中國歷史上明代閹黨專權的現象最多，大清時專權者主要是軍機大臣。當皇權不能合理地運行，加上經濟層面兼并階層總會出現，社會結構就會逐漸解構，歷代都是如此。

明代地方，實行三司制度——承宣布政使司（從元代行中書省演變而來）、都指揮使司、提刑按察使司，分別監管行政、軍事、司法，「司」本來是尚書省之內六部之下的一個部門，在宋代時，升為與中書基本並列的機構，在明代又降為地方機構，單從這個變化就可以看出宋明兩代國家權力機構的紊亂。承宣布政使司又稱藩司，提按察使司又稱為臬司，清代時，將其稱為藩台、臬台，承宣布政使之下有參政、參議等職位，提刑按察使之下設有副使、僉事等職，兩司的這些附設官員下放出去，稱為分司或者監司官，清代時統稱為道台，魯迅在《故鄉》一文寫道楊二嫂見主人公時說，你現在闊了，都放了道台了，就是這個意思。由布政司分出去的分司或分道稱為分守道，按察使外分的稱為分巡道。

在三司之下，有分司或分道，再下就是州或府，再下是縣，總共四級。政權多頭，亂做一片，那還有理出頭緒的可能呢。但是這樣的話，中央如何巡視地方呢？我們知道，漢代的地方巡察是刺史，唐代時變成地方官，唐代改為觀察使巡視，後來成為地方軍政最高長官；宋代每路有四個監司官——帥、漕、憲、倉，這是負責地方事務的，實則中央監察各地的機構，但狀極模糊。明代時，監察地方的是總督、巡撫，在各地有事時來到地方，一般隨帶著「都御史」的頭銜，我們光看這個銜，就知道皇帝對地方是多麼的不放心。地方機構算全有四級之多——縣、州府、分司、三司。明代政權機構，地方領權的機構過多，各自歸屬就極混亂，又將總其成的權力交在內閣、司禮太監，實在是再不能壞了。

明代的官員的關係過於複雜，和民間地主變相勾結，是各自尋找依靠和基礎的原因所致，此外，讀書考取功名的監生、貢生等，還有商人，相互結成一個成份複雜，關係糾纏的組織——縉紳集團，他們口談仁義道德，實質為自己的進退榮辱打算，任誰包括皇上都不能反對，但是，他們對民族精神的傳承還是有一定作用，大清經山海關佔領全國之後，面對的主要是思想的反對，與之前蒙古佔領宋朝疆域之後整個民間的反映是有差別的。這樣，整個民間和國家政權的聯繫就越來越脆弱，明末李自成造反，從西安進軍北京，中間穿越三省數市，幾乎遇不到抵抗，只兩個半月就兵臨北京城下，可見明朝社會結構的鬆脆。

清代，政權機構基本承襲明代，就如元代承襲宋代一般，但是元代的承襲機構不用漢人，大清則重用漢人，在六部里設滿漢尚書各一，設滿漢侍郎各二，六部就有尚書侍郎三十六人，但是，地方官員還是以滿人為主，總攝機構還是內閣，雍正時增設軍機處，在文華、武英殿後面，又稱「南書房」，我們知道雍正反腐敗是出了名的，他覺得在大事上內閣也不能信任，在康熙時就有內閣弄權以至於想謀害皇帝的事情發生（索額圖事件），所以他就另設了「軍機處」，機密大事只在軍機處定決，越過內閣、六部，直達執行人手中，上面蓋有「辦理軍機處」之印，形同密旨，軍機大臣在內閣或外面抽調，慢慢軍機處就成了實在的「政事堂」。

大清時，六部職權相對於明代有所下降，明代時，六部有一定自主權，尤其是吏、兵兩部，兵部可以直接向總督、巡撫下達軍令，吏部在任命方面的建議也很受尊重。大清時，中高級官員任命，由皇帝欽點，即使縣級官員的任命，也由吏部粗定，而引見皇帝過目，臨時變更的不在少數。

大清時，地方官員基本仿照大明，即——縣、府州、藩台與臬台的分司（道）、三司，與明代不同的是，清代將大明的非常設機構——總督、巡撫，變成地方機構，總督、巡撫一職通常由滿人擔任，可見皇室對漢人的不信任，六部雖有漢人任一半職務，但是六部本身就沒有多大實權，總督、巡撫不是地方最高機構，大清經常向地方派駐參贊大臣、經略大臣總理總督、巡撫事務，三司更是聽命行事。

清代軍制，和歷代有別，就是「八旗」制度，少數民族的部落是軍政合一的，滿族入關時分八旗，其實就是八個大部落，戰爭時，旗內成年男丁都是軍人，以此而得名。入關後，八旗軍征戰南北，後來在要害地方駐紮，皇帝也不能完全決定八旗事務，而由八旗首領、元老共同議決。八旗之外，就是「綠營兵」，薪餉待遇比之八旗軍要低許多，各地綠營頭領也由滿人擔綱，開國二百多年，漢人做到大將軍的只有岳鍾麒一個，太平天國之亂前後，皇室借漢人平叛，於是曾國藩、左宗棠、李鴻章才開始擔任總督、巡撫，而甲午海戰之後，皇室感覺到外憂內患的威脅，於是將總督、巡撫的職位重新交給滿人，這是做了退路的安排的。統合中央地方權職的任命，可能皇帝從沒完全信任過漢人。

此外，大清將東北大本營設為禁區，禁止漢人入內；新疆設為禁區，想讓滿人生活，以與東北形成呼應的地勢，或作為第二退路而設，那裡水草豐美、地域廣袤，適合滿人居住；將台灣設為禁區，害怕漢人前往作為反叛的基地，那裡本就反叛不斷；將察哈爾、綏遠設為禁區，以斷絕漢人與蒙古的交往而阻隔他們在北方草原上東北與新疆的聯繫。禁區的設置，透露著大清滿族高層對自己統治的擔心。  

我們從官職、軍制、禁區三方面，可以全面洞悉滿族高層的憂慮。畢竟滿人人數就是一百多萬，而漢人在清初時就已經超過一億。

我們從歷史上最大的貪官——和珅案之上，可以洞悉大清政權制度的弊端，就是地方權力過於分散，皇帝權力過於集中，皇帝一人又不能事事親恭，只得變相交付給制度不明的內閣和「軍機處」，如此，皇權與地方、中央的罅隙就會增多，和珅在這些罅隙里遊走，最後竟然積累數億兩白銀的財富。各地官員由於相互權責模糊，貪污腐敗蔚然成風，三年清知府，十萬雪花銀。那時候的民間，是自給自足的生活狀態和觀念，平民對這些是不太在意的。現在我們逐漸進入實質的市場交換經濟當中，每個人對腐敗都有切膚之感，但是好像也有一種「能理解」的情愫決定大家在「互諒」、乃至於支持。

明清皇帝的完全集權，使得中央機構無法正常運轉，最高政事堂竟然設在「內閣」、「南書房」；使得地方機構繁多而權責歸屬不明，地方亂作一團，中央權力在幾個名不正、言不順的人手裡，經濟層面的實情被層層迷霧擋住，皇帝就沒權了。其中明代學習唐代，建立軍戶，最後的結果和唐代府兵造成的結果一樣，給整合管理造成不可逾越的障礙。大清的八旗子弟日益嬌縱，最後兵不像兵，民不像民，不能打仗又極難管理。政權無法和經濟層面有效地聯繫，社會結構就解構了。

小結：從大秦到清代，中國的政權模式一直是中央集權模式，理論上皇帝掌握國家最高權力，權力不外乎制定政策、行使政策的權力，監督行政及糾察權，軍權，這些不是皇帝一人所能完成的，必須要有合理的政權機構——中央機構與地方機構來具體執行。

縱觀中央集權社會歷代的政權機構設置，從秦漢到大清，國家的中央權力機構越來越削弱，地方機構越來越多，中央與地方機構的界限越來越模糊，監督控制機構級別越提越高，皇帝對中央及地方機構的控制力度越來越大——皇帝的集權慾望越來越強。

漢代武帝的時候，皇帝越過三公執權，最後造成權力轉到外戚、氏族手中，但是機構設置確實是比較健全的。

唐代的時候，相權從皇宮退出，並且三省分裂相權，總相職責轉到皇帝身上；相應，御史台的監察權也退出皇宮。至於軍權，原先太尉的權力下放到尚書省右僕射之下的兵部；設十六衛將軍、設府兵，其實是將部隊協調、總攝的權力集中到皇帝手中。如此，則還算合理。 唐代地方機構大小與漢代差不多，一州和漢代一郡的地域差不多，但是刺史不節兵，同時皇帝對地方機構的監察力度加大，唐代巡視地方的觀察使和漢代巡視地方的刺史級別相差很大。

宋代的時候，將唐代三省只留下中書省，相權只留下一支，相權就大半集中在皇帝；削去武將權力，設禁軍、廂軍，樞密院負責部隊的協調，部隊主官的任命、調動，權力都在皇帝那兒；至於監察權，皇帝也不放過，在御史台之外任命諫官，不僅針對百官，還針對御史台。此外，皇帝將最重要的「三司」權位提高，直接在自己轄下。這樣，行政、軍事、財政、監察、諫議，幾乎所有權力的總協調就都在皇帝那了。 宋代的地方由四個機構監管——帥、漕、憲、倉，可見皇帝想讓地方也由專門機構控制直接通達中央，特別是漕運。

元代的「行中書省」是中央直屬的軍政單位，總攝地方，元代繼承宋代的「中書省」，同時以分省——行中書省，直接總管地方。其他機構也基本繼承宋代機構建制，但基本是擺設，漢人不被信任和重用，不熟悉中國民間業務、習俗的蒙古人主持各機構，那事情就處理的一團糟。

明代砍去最後的相府——中書省，這樣，原先唐代的政事堂機構——中書、門下兩省的職責就都在皇帝身上，行政機構尚書也被削去，這樣，皇帝就完全收掉了相權；軍事方面去掉宋代樞密院，只留兵部；軍頭是五個大都督，但是見不到部隊；監察方面，都察院和六部、通政司、大理院並列，權力也是下降。這樣，皇帝就完全收繳了漢代三公的權力，三攤子事情，總攝在皇帝。明代地方機構，三權分離——承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司，在三司之下，有承宣布政使司、提刑按察使司的派出機構分守道、分巡道，然後才是州府一級，在三司之上，還有由皇帝親派的總督、巡撫以「都御使」的監察頭銜而實控。皇帝把中央、地方權力全部控制在自己名下，自己不能合理使用，只能使權力轉移到近臣內閣、乃至司禮太監手中，呈畸形的狀態。而地方就形成相互制掣的利益集團——縉紳集團。

清代的時候，對明代的政權機構沒有明確的反思，而是被動地繼承。 明代的時候，政事堂在內閣，後來皇帝不來內閣之後，司禮太監成了實在的皇帝。清代的時候，政事堂先是在內閣，後來改到軍機處，這樣對中央機構六部等的控制更加緊密。明代的內閣、司禮太監由於皇帝經常的缺席，反而對中央機構的控制留有餘地，明代時，吏部、兵部有一定實權；清代的時候，滿人有健全的軍事機構——八旗，所以兵部基本失去職權，有的就是竭力給八旗軍提供後勤，再稍微管管綠營軍的事情，至於吏部，皇帝對人事權幾乎全部收繳，即使低級官員的任用，吏部拿出人員名單後，皇帝也要全額召見，臨時變化的可能很大。大清對地方的控制之複雜程度在明代之上，先是將明代地方非常設機構總督、巡撫確定為地方機構，再派出參贊大臣、經略大臣予以監攝。至於督撫之下的三司、分司、府州、縣基本同於明代。大清對於全國政權的控制真是再無以復加了！唯一不能絕對控制的就是部隊，這是大清入關的定製，極難改變。

從唐代開始，後面的朝代不斷地把前面朝代所設置的巡察機構變成地方機構，而重新設置更高的巡察機構來加強集權程度。

唐代把漢代的巡察刺史變為地方州府行政長官，而又以觀察使巡察地方各道；宋代把唐代的「道」地方化，並將主官一分為四：帥、漕、憲、倉，分頭監管；明代在地方「三司」之上，加總督、巡撫巡察地方；大清的時候，把總督、巡撫地方化，而以經略大臣、參贊大臣巡察監管地方，經略大臣、參贊大臣職位幾乎和軍機大臣相齊平。地方機構的層次越來越多，同一層面上的機構也是越來越多。對真正的民間經濟、人力的「打掃」遍數越來越多，政令交叉、朝令夕改的事每天都在發生，相關數據再也理不清頭緒。

我不知道大清之後，如再有一個中央集權國家的話，會不會把經略、參贊也變成地方官，而再派一個什麼代表中央監察和協管地方。從皇權政治機構來說，大清的皇帝集權程度發展到了極致，中央集權的政權設置也走到了盡頭。同時走到盡頭的還有主流思想。

整個中央集權社會的「三腳架」，兩支即將崩塌，而另一支——自給自足的經濟模式，卻要後延到1978年，才會真正改變。即便如此，中央集權社會的大廈將覆······

額外，中國歷代都有以皇帝為核心的「政事堂」——是最高議政機構，相當於現在的政治局。是最高權力核心。實權相當於西方的國會。

現在中國名義最高權力機構人大，古代還沒有對應機構，雖然對應於西方的國會，但是實際則很虛。

現在的國務院，相當於唐代的尚書省。國務院總理+軍委主席=美國的總統。

現在的檢察院相當於漢唐宋的御史台，明代的督察院。最高法院相當於漢代的廷尉以及歷代的刑部。現在的國防部相當於古代的兵部。

······

中國當下最需要的就是政治體制改革，但是喊政治體制改革的很多人卻對中國歷代政權機構設置不清楚，眼中只有西方政權機構設置。

眼中有西方政權機構設置這沒錯，其實我們更需要認識清楚的是我們國家歷史上的政權機構設置與內在理念，不僅我們現在的政權機構對歷史上的政權機構是一脈相承的關係，更重要的是，現在政治理念更是受到傳統政治理念的影響。雖然多自以為「現代」的人否認這一點，但是你仔細觀察他們的風格，明顯帶著傳統的影子。

所以中國如果要真的進行政治體制改革，就必須要深層理解中國古代政治結構設置，並參照西方的政治體制，從而在繼承、吸收、揚棄之後，設計出更適合中國也更先進的體制來。

無論如何，讓國家權力合理運行並加強監督，把最高決策權和監督權交給人民，這應該是大勢所趨······