人大釋法為哪般？——香港基本法的「中期危機」  ｜文化縱橫

田飛龍 / 北京航空航天大學

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所謂基本法的中期危機，是指在基本法實施一段時間之後，香港反對派內部出現分裂分化，傳統的民主回歸派失勢，激進的青年本土派興起，以違法甚至暴力手段開展社運並滲透香港本地管治，造成以挑戰一國兩制和基本法的方式追求自決獨立，由此帶來一系列的本地管治危機和央港政治衝突。

人大釋法，一石激起千層浪，引發香港社會及國際層面對一國兩制與基本法穩定性及未來走向的猜測和擔憂。反對派，尤其是香港法律界，以「破壞法治論」負面評價此次人大釋法，認為是提前干預香港司法程序，阻撓香港法官獨立審判。國際媒體則對香港法治與司法獨立的前景持黯淡預期，變相支持香港反對派及港獨勢力。對中央而言，一國兩制之一國前提及其主權、安全與發展利益是基本法秩序存在的基礎，是香港繁榮穩定的憲制保障，是此次人大釋法的正當出發點。

反對派與國際層面則將香港法治與國家憲制秩序割裂看待，將港獨運動視為第四波民主化與居民自決權的正當訴求，從而抱持一種同期、理解和支持的立場。撇開他們刻意對抗中國的政治意圖之外，還有著政治哲學上的某種後現代特徵，即推崇司法至上，嚮往「去政治化」、「去國家化」的自由秩序。特區政府和香港社會對此憂心忡忡，但香港司法有著輕判甚至縱容香港社會運動人士的裁判取向，香港法院的外籍法官及本地法官很難發展出一種適當的國家法理學以修正長期遵奉的普通法傳統與人權法理學。正是在港獨候任議員挑戰極大而香港司法抑制無力無心的條件下，中央權衡利弊而果斷作出釋法，指引香港司法與社會準確理解基本法及共同承擔反港獨責任。人大釋法的法律爭議與政治博弈並存，涉及中西文明衝突、國際政治鬥爭、主權與自治權邊界以及一國兩制的實踐危機，意義重大。

▍主權哲學與實驗性憲制

 與反對派及國際層面的「泛自由化」政治哲學相比，中央所秉持的是一種剛柔並濟的主權哲學：在剛性的一面，以捍衛國家主權、安全與發展利益作為首要出發點，以現實的反港獨議題為突破口，全力維護一國兩制與基本法的國家法實質；在柔性的一面，則以既往的協商政治傳統和非正式多渠道安排對港實施懷柔政治，充分尊重香港基於一國兩制的高度自治權，這一治港傳統至今尚未作出根本性調整。從回歸十九年來看，中央治港存在著因應香港社運升級與港獨蔓延而進行的從「協商治港」向「依法治港」的轉變，更多從國家利益出發、以基本法手段積極治理香港的分離主義痼疾。此次香港立法會改選中，港獨人士踴躍參選及就職宣誓中侮辱挑釁基本法與國家主權，是引發人大釋法的主因。如同因應佔中威脅而出台規範「普選」的「八三一決定」一樣，此次釋法是為了防範港獨而規制「宣誓」。放寬觀察視角，我們看到「八三一決定」與人大釋法有著共同的國家治理邏輯，即面對一國兩制與基本法實施中出現的包括佔中、港獨在內的「中期危機」而及時出台符合基本法原意與現實管治需求的憲制性措施，以中央的主權權威彌補香港本地管治的不足與缺陷，夯實基本法秩序的憲制基礎。

香港基本法是一種實驗性憲制，50年是一個根據中國人政治經驗與智慧而設定的實驗周期。這種實驗的合理性依據在於：其一，中英談判的1980年代，中央的主權實力與現代治理能力尚不匹配，無法即時勝任直接治理香港的政治責任；其二，香港回歸及基本法秩序是國際談判和央港協商的結果，必然帶有妥協性；其三，香港對於國家現代化與治理轉型有著重要的窗口意義。但是，英國的帝國撤退套路與香港作為「大逃港式」移民社會共同支持了一種對抗中國的政治意識形態與政黨政治生態，助推了一種糅合殖民史觀和本土史觀的民主運動甚至港獨分離運動。1997年回歸以來，這種來自國際層面和香港社會的結構性矛盾就不斷發酵，對中央治港構成日益嚴重的挑戰，也預示著基本法之「中期危機」的來臨。

所謂基本法的中期危機，是指在基本法實施一段時間之後，香港反對派內部出現分裂分化，傳統的民主回歸派失勢，激進的青年本土派興起，以違法甚至暴力手段開展社運並滲透香港本地管治，造成以挑戰一國兩制和基本法的方式追求自決獨立，由此帶來一系列的本地管治危機和央港政治衝突。

這種中期危機的爆發有一個臨界點，即基本法承諾的「雙普選」是否能夠如期實現。由於基本法政制設計上過分偏離主權國家原理，香港高度自治權超出了一般的聯邦制單位或地方自治單位的權能極限，這就導致中央治港在基本法上缺乏制度抓手，也由此造成「雙普選」對中央治港主權的實質性挑戰。中央並非不支持香港普選，而是從國家憲制秩序大局出發來理解和規範普選，主張普選必須依法進行，必須兼顧國家的主權、安全與發展利益。特別是在23條未完成立法、國民教育未能推行的前提下直接進行毫無限制的普選，將可能造成香港「完全自治」的政治局面，危及一國兩制的平衡性及國家在港基本利益。但香港反對派無法正面理解一國兩制的平衡原理及香港最低限度的憲制義務，而一味追求無節制的自由和民主，從而最終導致香港政改失敗，港獨異軍突起。

▍中期危機不容迴避

 中期危機是一個經驗性觀察結論，顯示了具體憲制的妥協性帶來的制度疲勞病理和制度摩擦張力，其在一國兩制與基本法實施中的表現主要是：

第一，行政主導出現制度性失能。立法會拉布、司法複核及不斷加碼的社運運動極大限制了特區政府依據基本法的主導功能與施政作為，造成香港日益惡化的管治危機。這種危機不能援引簡單的三權分立式制衡原理予以解讀，而應識別為香港管治的共識破裂和極端病理。

第二，司法過度地方化帶來國家利益漏洞。香港獨立的司法權與終審權儘管是香港繁榮穩定的保障性因素及香港的核心價值觀，但普通法傳統、人權法理學以及香港法律界的「不忠誠反對派」取向，造成香港司法裁判過分偏重權利保護與本地利益而未能兼顧國家利益，未能成為基本法整體秩序的守護者。

第三，香港反對派及其社會運動出現激進化、民粹化和暴力化傾向，直接威脅基本法秩序安全。香港社運是香港民主社會的活力所在，也是基本法保障的政治自由，在既往的「民主回歸論」大致共識下尚能約束於合法範圍之內，但是2014年的佔中運動衝破了「違法」底線，2016年的旺角暴亂越過了「暴力」邊界，重新定義了香港社運的強度標準與綱領硬核，出現了社運的代際更替以及基本法權威的迅速遞減。

第四，兼容港獨的「泛本土派」的興起。佔中培育了包括此次辱國議員在內的青年本土派，但後者又反向批判佔中而走上了後佔中的港獨道路。在當前香港的政治光譜中，傳統的「泛民—建制」二分法已經過時，青年本土派成為政治版圖第三極。林林總總的本土組織雖然有各色綱領，但本土自決成為共同底色，港獨成為或直接追求或隱約包含的奮鬥目標。

第五，2047議題與未來主義制憲運動的勃興。港獨話語和政治行為已經不是香港的政治禁忌，而成了政治時髦。基本法的50年實驗期在青年本土派那裡成為港獨的時間窗口和全民制憲的歷史時刻。在此預期之下，青年本土派已經不熱衷於傳統泛民的「雙普選」議題或者重啟政改訴求，不再敬畏和依從基本法秩序，而是旗幟鮮明地突破基本法並以一種未來主義姿態展開制憲建國的話語體系和組織網路準備。

正是在香港基本法出現如此嚴重的中期危機時刻，中央以合法、合理、嚴正、及時的方式主動釋法，給香港法院提供基本法原意的正確指引，也明確釋放政治信號給香港立法會、特區政府及香港社會，使後者的反港獨意識與行為獲得權威性支持。

▍釋法之爭中央有責

實際上，港獨不可能是香港社會的主流民意，也不可能是普遍的精英共識，而是國際勢力長期干預、反對派內部裂變及青年運動爭奪話語權等諸種要素共同作用的結果。2016年立法會選舉，7名本土港獨議員當選，體現這一主張在香港社會已具有一定的民意與社會基礎，不可忽視。更關鍵的是，港獨議員如果順利進入建制框架，就可合法使用建制性資源推行港獨主張。以香港立法會議員的薪資待遇和政治地位而言，每年數百元的薪酬和經費以及香港內外的政治活動空間，將與既往的境外資金支持相加總，共同構成更加雄厚的港獨資本。以梁游二人為例，尚未正式就任立法會議員就已預支80餘萬港元作為港獨活動資金。

在中期危機的總體背景下，此次宣誓爭議已很難依賴香港本地管治力量加以合理解決。立法會因此風波而陷入癱瘓和分裂，特區政府入稟法院但未能獲得積極的勝訴預期，香港司法謹慎有餘但決斷力不足，缺乏合理的國家觀及對港獨的正確認識，難以做出合乎一國兩制與基本法整體利益的判決。香港法律界期待中央不要主動釋法而等待香港法院判決，固然有法治信仰的合理成分，但對於港獨威脅及司法誤判的政治風險未能保持敏感和理解，對港獨的後續危害更是缺乏整體把握與評估。至於有些香港法律人士提出的釋法「破壞法治論」，屬於一種非常保守和陳舊的普通法司法觀，是對香港憲制基礎及基本法整體秩序的誤解和扭曲。人大釋法權內在於基本法秩序，是香港整體法律體系的有機組成部分，而且是基本法的保障性機制。基本法第158條確立了人大釋法和香港本地釋法的二元模式，人大釋法可基於但不限於香港終審法院的提請。從回歸以來的基本法實踐看，人大主動釋法、特首提請釋法與終審法院提請釋法的三軌制模式已經成為憲法慣例並為香港社會接受，在法理上充分正當，在憲制效果上可適度制約終審法院的司法怠惰和專權，優於反對派所理解和推崇的一軌制釋法。

從具體內容來看，人大釋法對基本法第104條的「依法宣誓」給出了權威、規範、周全的解釋方案，不只針對梁游案件，更是對香港選舉秩序和宣誓秩序的一般性指引。釋法第一條澄清了宣誓的法定內容及相關內容作為公職條件的法律屬性，等同於將「愛國愛港」的政治標準法律化，可廣泛適用於104條提及的香港各機關公職人員，包括法官。釋法第二條以四個層次詳細解釋了「依法宣誓」的要件、效力與立法會監誓人的權力，特別是列明了「拒絕宣誓」的法定情形及後果以及對重複宣誓的禁止。根據釋法內容，香港法官可更加清晰準確地解釋《宣誓及聲明條例》相關條款並作出合法裁決。釋法第三條列明了虛假宣誓及宣誓後違誓行為的法律責任，對已宣誓過關的本土議員是一種明確的政治警示，而對律政司及法院則是監察議員的基本法依據，因為釋法在效力上等同於基本法。除了梁游，劉小麗亦遭到宣誓複核，還有10名宣誓有問題的議員遭遇複核申請，顯示出人大釋法的普遍約束力和公正性。

總之，宣誓爭議導致香港陷入憲制性危機，香港本地管治力量很難充分識別和應對此次危機背後的港獨威脅和基本法「中期危機」的總體挑戰，客觀上需要中央以適當方式履行保護性的憲制責任。中央的介入是嚴格按照基本法授權及合法程序展開的，是對香港法治的補強和支持，是對特區管治機構依法治港的監督和激勵。香港不能長期陷入基本法的「中期危機」，否則一國兩制與基本法就沒有明天，香港的繁榮穩定和民主發展也沒有未來。當然，釋法不能取代香港日常法治和司法獨立，香港管治如何渡盡劫波尚需要香港司法在法理學範式、裁判規範與司法責任倫理上的更新與擔當。人大釋法或可成為香港新法治的接生妙手。