頻損「農嫁女」土地權 村規民約成法外之地？

資料圖片年關將至，張穎(化名)仍在糾結繼續留在北京上訪還是回河北老家。因為是「農嫁女」，根據當地的村規民約，結了婚的女性就不再享有和其他村民一樣的村民權益。她在老家僅有的九分四厘口糧田在一個月前已被村裡推平。黨的十八屆三中全會上傳來的信息讓張穎又看到了希望。《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出，「保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。」「農嫁女」成「潑出去的水」「農嫁女」，具體指代農村已婚嫁出的婦女，而在現實中已經成為土地權益受損對象的代名詞。不少農村集體經濟組織往往以村規民約或者村民會議、村民代表會議決定的形式，直接剝奪「農嫁女」的土地權益和集體收益分配權。受諸多因素影響，「農嫁女」維權格外艱辛。浙江「農嫁女」項林(化名)結婚後戶口留在原籍，並一直承包村裡的土地。2006年到2012年間，該村幾次給村民發放集體經濟收益補償款，平均每人1.1萬餘元。村兩委根據村規民約，剝奪了項林及其子女參與集體經濟組織分配的權利。我國婚姻法規定男女平等，夫或妻在家庭土地承包經營中享有的權益，應當依法予以保護。2010年10月28日修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》第27條規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。違反此規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。依據這一條規定，項林在2012年6月向其所在地的街道辦事處提起行政申請，要求街道辦事處依法修改村規民約，得到的答覆卻是「街道辦事處的做法並沒有違法之處」。2012年12月，項林又向當地法院提起行政訴訟。今年3月，法院駁回其訴訟請求。一個月後，項林再次向街道辦事處提出要其出示履行法定職責的申請書，至今沒有收到回復。在不久前召開的保護農村婦女土地權益研討會上，北京眾澤婦女法律諮詢服務中心(下稱「眾澤中心」)副主任呂孝權透露:自2004年至2013年底，該中心共接到關於「農嫁女」土地權益及集體經濟收益分配糾紛的投訴600餘起，涉及人數3萬多，範圍幾乎覆蓋全國。緣何逾七成案件不被受理在眾澤中心代理的128件重大典型農村婦女土地權益案件中，法院不予受理的有93件，佔全部代理案件的72.6%。呂孝權把法院不予受理或駁回訴訟請求的理由概括為三種情形:其一，法院裁定「集體經濟組織收益分配」不屬於法院的受案範圍，法院只受理「征地補償款糾紛」;其二，裁決認為村民與村委會不是平等民事主體，不屬於法院受案範圍;其三，裁定由相關行政部門解決。北京市高級法院法官肖菲說，法院受理率低或被駁回案件較多，主要因為相關法律規定過於原則和籠統。以《中華人民共和國婦女權益保障法》為例，其中對「農嫁女」及其子女、入贅女婿合法的土地權益是有保護的，但是條款規定得過於原則、籠統，不具可操作性。法院不願受理此類案件，還有執行難的考慮。肖菲說，現在土地已經分配完了，只能判享有土地承包權，但是在沒有土地的情況下怎麼實現這種補償?法律沒有明確規定。而且，能否以經濟補償的形式解決失地「農嫁女」的生活問題，法律也沒有規定。儘管如此，各地婦聯組織仍積極協調社會力量，爭取有關部門支持。據河北省法學會婦女法學研究室主任吳美榮介紹，2010年1月1日試行的邢台市中級法院出台的《關於審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見》，就是河北省邢台市婦聯努力推動的結果，該意見使農村婦女在維護土地權益方面有了可遵循的司法依據。「黨的十八屆三中全會提到『保障農民集體經濟組織成員權利』，這個信息非常重要。」中華女子學院法學院教授周應江說，土地承包權的前提是要有承包資格，這也是當前困擾農村婦女或者其他村民土地權益實現的最基本的問題。但是，成員身份的界定涉及到公民的基本民事權利，最高人民法院不好作解釋，需要立法作出解釋。他希望各地婦聯能夠以此為基礎，促使相關立法部門在制度上和司法實踐上進行嘗試。村規民約缺乏有效監督「法院開庭時，底下黑壓壓地坐著一大群老百姓，村支書在法庭上說:『這是老祖宗留給我們男人的土地，你們說是不是?』跟著嘩啦啦站起一大群人:『是!老祖宗留給我們男人的!』」這種在電影里才會出現的鏡頭竟然真實地發生在時下。中華全國律師協會憲法與人權專業委員會委員、北京市海淀區第八屆政協委員郭建梅深深地感受到，男尊女卑的封建思想在村民自治中仍然發揮著很大作用。清華大學公共管理學院博士後王曉莉認為，基層政府對村民委員會缺乏行政約束。一旦村裡大多數表決通過，責令改正通常變得被動、流於形式，甚至激起強勢群體的圍攻或反抗。儘管村民委員會組織法規定鄉鎮政府有糾錯責任，但並未明確追究方式和問責程序，使一些地方部門敢於「踢皮球」。「剛剛搞聯產土地承包責任制的時候，絕大多數村莊不分男女都能得到承包地，『農嫁女』現象是近些年隨著城鎮化進程的加快逐漸出現的，其被剝奪土地權益的情況也越來越嚴重。」中共中央黨校婦女研究中心主任李慧英教授從2000年開始關注「農嫁女」，她發現問題都出在村規民約上。李慧英主張從修訂村規入手打破瓶頸。「修訂村規民約的一個重要目的，是讓村民自己參與規則的制定，從而保證村規民約真正是村民的自我『約定』，在保證村民參與的同時，必須強調婦女的參與。」李慧英說，河南省登封市周山村在2008年就成功修訂了村規民約。廣東省佛山市南海區政府也已經介入修訂村規民約。儘管這種介入是從政府維穩角度考慮的，但是李慧英還是看到了依靠行政力量保障農村婦女土地權益的希望。「農嫁女」土地權益受損不單是男女不平等2013年11月1日起施行的《河北省農村土地承包條例》，在哪些人具有土地承包經營權、農村新增人口承包權益問題、土地承包經營權的流轉和保護等方面作出了規定。參與該條例修訂的河北省第十一屆人大常委會法制工作委員會委員、石家莊鐵道大學法學教授薛靜表示，這是從立法上保障「農嫁女」的一次有益嘗試，政府職責更加明確，法律救濟途徑也有了突破性進展。她倡議，保護「農嫁女」土地權益，可以先從地方立法做起。在中華女子學院法學院教授劉明輝看來，維護「農嫁女」合法權益的瓶頸不在於法律夠不夠多，而在於執不執行。比如，物權法規定了對違法村規民約的撤銷權，婦女權益保障法明確規定法院應當受理，如果這些都能夠嚴格執行，「農嫁女」的維權路也不會走得這麼艱辛。第十二屆全國人大代表、原全國人大常委會委員陳斯喜則認為，農村婦女土地權益保障問題，不只是男女不平等的問題，也不只是執法不嚴的問題，而是涉及土地承包政策問題。在十一屆全國人大常委會第十五次會議對婦女權益保障法執法檢查報告進行審議時，陳斯喜指出，現在的土地承包政策是按戶來承包，在承包時，並沒有區分男女，土地承包期是30年不變，增人不增地，減人不減地，就出現了出嫁女、離婚女土地承包權益得不到保障的問題。在改革開放初期，這種土地承包做法為打破「大鍋飯」發揮了重要作用。實施30年後，再回過頭來看需要重新思考，特別是30年快到期了。陳斯喜說，「農村土地必須堅持集體所有，但集體所有怎麼實現?在實現集體所有的前提下，怎樣使農民的權益，特別是婦女的權益得到更好地保護?需要從土地的承包政策上研究並予以解決。」
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