電價中的「交叉補貼」

來自專欄 配電成本、定價及監管

「交叉補貼」是電價中最難說清楚，也是爭議最大的內容。然而，要讓電力回歸其商品屬性，必須釐清電價中的「交叉補貼」，並逐步減少直至完全消除「交叉補貼」。

本文將嘗試對「交叉補貼」進行梳理和澄清，探討減少和消除「交叉補貼」的路徑，並進一步提出配電網中交叉補貼的處理建議。

什麼是「交叉補貼」？

「交叉補貼」指的是因商品定價造成的一部分用戶對另外一部分用戶的補貼。

具體到我國的電價，大致存在以下三類交叉補貼：

1. 省（自治區、直轄市）內發達地區用戶對欠發達地區用戶的補貼；
2. 高電壓等級用戶對低電壓等級用戶的補貼；
3. 大工業和一般工商業用戶對居民和農業用戶的補貼；

什麼不是「交叉補貼」？

電價中存在一些特殊的補貼，比如保底供電補貼、可再生能源補貼等，這些補貼不屬於「交叉補貼」，也不是本文討論的範圍。

另外，嚴格地說，同一個地區同一個電壓等級的同一類用戶，如果其具體用電方式（比如接入距離、用電負荷率和同時率）不同，其供電成本也會不同，適用相同的電價就會造成交叉補貼。此類交叉補貼可以通過採用一些定價機制（如「接入費」、「負荷率定價」等）改善，但難以完全避免，除非實行「一戶一價」（但這顯然難以操作，且成本過高）。此類微觀上的交叉補貼也不是本文要討論的內容。

為什麼會存在交叉補貼？

作為公用事業部門之一，電力行業有其公益屬性。出於社會穩定的考慮，同時為了兼顧社會公平，實現電力普遍服務，政府價格主管部門一方面會在地區之間、電壓等級之間調劑電價，以降低欠發達地區、低電壓等級用戶的電費負擔；另一方面會居民和工商業之間調劑電價，以降低居民生活用電價格。這就是交叉補貼的成因。

電價中的交叉補貼並不是我國的特色。在電力行業的發展初期，世界各國大都曾存在過交叉補貼。

交叉補貼是如何體現在電價中的？

我國的電價體系目前是「雙軌制」，存在「市場化」的電價和「計劃」電價：

1. 對於約佔30%的「市場化」電量，電價由市場購電價格+輸配電價（含線損）+政府性基金及附加這三部分構成，交叉補貼體現在輸配電價中；
2. 對於佔70%的「計劃」電量，電價仍然採用銷售電價，交叉補貼體現在電網企業的「購銷價差」（即銷售電價-上網電價-政府性基金及附加）中；

交叉補貼有什麼問題？為什麼要減少乃至取消？

從表面上看，交叉補貼保護了弱勢群體，體現了公平。但如果深究就會發現，用電量大的居民（往往是經濟條件比較好的家庭）獲得了更多的補貼，難言更公平。另一方面，居民少交電費、工商業多交等額電費，粗看起來只是一個財富轉移問題，但如果嚴格測算就會發現，由此造成的社會損失大於收益，也就是社會福利的凈損失。

總的來說，交叉補貼扭曲了電價，使得電價不能反映真實供電成本，破壞了電價所應提供的經濟信號，最終的效果是既不公平，也無效率。

應該如何減少交叉補貼？

我國當前電價中的交叉補貼非常複雜，減少交叉補貼需要在所有和電價相關的政策中通盤考慮以下方向和措施：

1. 避免擴大交叉補貼。各類政策不應再加重工商業電價的負擔，也不應再降低居民電價；地區間、電壓等級間的交叉補貼也不能再擴大；
2. 清晰測算交叉補貼。依據輸配電價形成機制，釐清不同地區、不同電壓等級、不同用電類型的供電成本差異，並制定不含交叉補貼的輸配電價。通過計算用戶實際承擔的輸配電價（或購銷價差）和其應承擔的（不含交叉補貼的）輸配電價之差來測算其享受（或貢獻）的交叉補貼；
3. 交叉補貼改暗補為明補。在各類電價中明確列出其享受（或貢獻）的交叉補貼；
4. 降低工商業電價水平。將各類政策帶來的降價空間用來降低工商業電價；
5. 提高居民電價水平。可以考慮逐步對現有的階梯電價政策進行調整，減少居民用電整體上享受的交叉補貼數額；
6. 建立普遍服務制度。各地方政府應建立電力普遍服務制度，以確保低收入居民的基本生活用電。

交叉補貼的減少直至消除，一般需要幾年的過渡期。在過渡期內，可以逐步推動上述措施，實現電價的平穩過渡。

配電企業應該如何處理交叉補貼？

對於配電企業（含增量配電企業），交叉補貼的處理建議採用以下思路：

1. 補貼數額統一平衡。由於各配電網內的用電類型構成差別比較大，由各配電網在內部自行平衡交叉補貼有失公平。建議各省（自治區、直轄市）統一平衡交叉補貼；
2. 補貼水平統一制定。居民的用電價格全省一致，工商業用戶承擔的交叉補貼單價全省統一；
3. 補貼收付統一管理。各配電企業分別測算其配電內部交叉補貼數額並報送省級政府價格主管部門；配電企業代收（代付）交叉補貼；

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