中美貿易談判的困境和出路

05-23

中美貿易談判的困境和出路

馬曉野：中美貿易談判的困境和出路

百年前胡適說過，多研究點問題，少談點主義。本文是前中國駐WTO觀察員所述，理清了中美貿易的恩怨，並提出了解決問題的思路。

從「互惠」到「對等」

——中美貿易談判應將政治問題和經濟問題分離處理

文 | 馬曉野

很高興來到鴻儒論道。中美關係是世界上最重要的關係，目前大家在媒體上該看到的中美問題都看到了，在了解這些問題的時候，大家也帶著各自不同的想法和立場，今天我從制度角度來看，通過回顧中美經貿關係的過往，希望能幫助大家把變化的經濟環境、經濟力量以及地緣政治、意識形態等其他問題納入分析框架，從而全面理解一下中美經貿關係走到現在，到底有哪些堅實的基礎？問題為什麼重新被提出來？曾經是如何成功把政治和經濟問題區隔開分別處理？今後國內政策怎麼調整、往哪一個方面調整？

下一步中美關係怎麼走？很重要的一點是要讀對方的思路，如果完全自說自話，那做出的判斷只能不斷地試錯。對於中美經貿關係，我個人看法，最終解決問題還是要通過談判，談判很重要的是要了解對方的思路，要知道他的出發點、立腳點到底在哪裡。除了經濟大事、產業結構之外，還有是它依據的法律中，哪些法律不成熟、有問題、過時了，造成今天的問題，我從這裡面說說陳芝麻爛穀子，希望給大家提供一些思路。

一、從制度性安排開始整理頭緒

1.雙邊貿易協議與最惠國待遇

中美1979年建交，但美國和其他國家與中國建交不一樣，直到1980年才簽署了雙邊貿易協定。一般所有雙邊貿易協定中，都有一個標準的第二條條款——簽了這個協議，雙方給對方最惠國待遇。唯獨美國不太一樣，在協定中多了一個承諾：現在給中國最惠國待遇，但如果將來中國加入一個多邊組織，美國將按照那個多邊組織的最惠國待遇給中國予同等待遇。這個承諾比別人前進一步，美國預計到中國將來會加入WTO（當時還叫關貿總協定）。這是美國當時做的一個承諾，也是後來它失信的地方，由此導致了很多的問題。

說到「最惠國待遇」，這裡有兩個插曲：

中美最後簽訂雙邊協議的時候，美國動用了一個立法修改機制，把「最惠國待遇」改成了「永久正常貿易關係」，主要是讓美國人了解這個「最惠國待遇」不是什麼好待遇，就是一個最起碼的雙邊待遇。

八國聯軍打完之後，我們對美國人最重要的一個指控，是它提出的「門戶開放，利益均沾」這麼一條政策，但很少人能想到這條政策的英文是什麼，其實就是「最惠國待遇」MFN（most-favored-nation treatment），翻譯者是當時清朝海關的外籍職員李泰國，他的翻譯相當不錯了。美國人100年前在八國聯軍善後方面做了這麼一個雙邊規定，隨後民國政府在四幾年的時候和美國正式簽了貿易協定。

新中國1979年與美國建交，1980年有這樣一個MFN待遇，正是這個促成了中美貿易的起步。為什麼？因為當時美國的實施關稅3%以下，如果沒簽這條，美國1929~33年的關稅非常高，平均59.6%，這麼大的關稅差，中美貿易就會沒法進行。有了這個待遇，中美貿易開始起步，而且一起步就比較猛。

2.中美第一次貿易戰

當時中國能賣的東西說穿了就是最低級的工業品——坯布，福特總統在中美建交之後，給中美關係做了一個基本定位——中國是美國友好的非盟國。有了這個定位，外交和經濟政策都按這個定位來，所以任憑中國擴大對美國紡織品的出口。

當時美國國內因為產業結構升級，紡織工業十分困難，因此美國與其他國家已經有一個「多種纖維協定」（Multifibre Agreement, MFA），各個出口國都受到出口數量限制，但唯獨中國沒有數量限制，因為中美雙邊制度就是MFA待遇條款。隨著中國對美紡織品出口的增加，這個問題最後到了臨界點，中美第一次貿易戰就從這裡開始了。

但是，第一次中美貿易戰的起因，是中國貿促會議副會長在香港做介紹情況的時候說漏嘴了，說我們當時的外匯是雙重匯率：1.8兌1美金和2.8兌1美金。雖然大家都知道雙重匯率的存在，但官方一旦這樣表述，美國紡織工業界馬上做出反應，指責中方匯率補貼，直接開始起訴。起訴之後中方當時沒辦法，但是中方的籌碼就是雙方的穀物貿易協議——為了解決國內幾大城市人口口糧的問題，這部分必須進口，進口額當時是每年幾百萬美元。

這樣，第一次中美貿易戰開始了，中國宣布取消小麥貿易協定。我看到前兩天關於中興的報道就覺得好笑，和以前的套路一樣，拿美國農民開刀，但區別在於：現在這招完全沒有用了，因為美國經過WTO烏拉圭回合談判，已經把國內價格和國外價格拉近了；而當時這招很有用，因為當時美國國內產品價格高，而國際上的農產品因為有補貼，價格極低，一旦中方取消穀物貿易協定，美國就很難了。

最後，通過談判，達到了各方滿意的結果。這個結局大家可能不知道，中國做了什麼讓步？因為一旦制裁，就足夠把中國所有的紡織品驅逐出美國市場，所以中國說只要不通過匯率補貼制裁我，中方承諾：一，可以不對美國農民採取措施，二，答應加入多邊紡織品限制協議，承諾美方可以對中國搞配額限制。

這是雙方退步的結果，中國開始加入MFA的談判，MFA是中國歷史上加入的第一個國際貿易制度性安排，它是WTO和原來GATT中最差的一部分，因為WTO或關貿總協定主張自由貿易，第一條就是取消數量限制，而MFA是系統性偏離自由貿易的特殊安排，這是中國加入中美雙邊貿易協定之後第一場貿易戰。

3.問題全面爆發

當時，我們基本上還是外貿壟斷的體制，當時的外匯匯率是怎麼制定的？大家都不知道，其實，我們是倒過來制定的——每年由外貿部核定出口商品，隨行就市，能賣多少錢就賣多少錢，按照基本成本來核定第二年的匯率，是這樣一個做法，在這種情況下，出口的力度還是比較大，一系列問題就出來了。

首先，紡織品出口方面，由於加入MFA之後受到了數量限制，我們開始利用其他國家的配額向美國轉口，非法轉口問題就上來了，當時，美國一次性抄了我們在美國的23家公司。非法轉口問題，這個屬於雙方有協議、但我們沒有遵守，我們應該怎麼樣進一步處理，加嚴紀律的問題，和現在中興的問題類似，但是中興問題更嚴肅一點。

其次，除了紡織品非法轉口，勞改產品的問題也出來了。美國的監獄也有產品，美國很多傢具都是監獄出的，但是它有一條原則：這個犯人是自願的，願意曬太陽就曬太陽，想活動活動就提供勞動機會，而且會給犯人報酬。而中國的監獄產品出口是強制性勞動，成本很低，所以他們來攻擊我們，它會波及到很多產品，疑似勞改產品它要採取措施。

還有就是知識產權。

也就是說，八十年代開始，中美貿易有了一定的制度安排，最惠國待遇條款加上一個多邊數量限制，但到了九十年代，問題全面爆發，爆發的背景和八九有關係，八九之後，美國對中國原來「友好非盟國」的定位就鬆動了。

按照原來美國國家安全委員會的亞洲主任李潔明說法，中美建交頭一個10年，是中國人牽著美國人的鼻子走，中國人比較主動，該怎麼樣怎麼樣，美國人真是適應中國人打交道的方法；八九之後，美國開始對中國進行全面制裁，高官不許接觸。但是，它始終沒有取消中美貿易最惠國待遇條款——美國國會每年都在通過這個協議，要取消這個待遇，但是美國政府心理相當明白，一旦取消這個待遇，關稅跳到59.6%，雙邊貿易就阻絕了，中美建不建交沒有任何意義了。所以，美國政府每年就這個問題都在阻擋，到什麼程度？每年參眾兩院都通過的時候，美國總統就引用他的行政權利否決這個通過，而否決之後，參議院還有一個再否決的機制，只需要取得三分之二參議員的同意，因此，每年美國總統為這個苦苦掙扎，動用自己的政治資本與那些議員一個個私下做交易，讓方案不要通過。但同時，它必須給業界一個承諾，證明中美貿易對美國有好處，非法轉口、知識產權等存在的問題一定要得到解決。

4.突破制裁的多邊談判

由政治原因造成的雙邊制裁，累積到一定程度後，美國總統必須採取措施，通過經濟來突破政治。老布希在處理中美關係、需要打開一個新篇章的時候，他做了一個兩面的做法：一方面是破壞了原來對台灣軍售協議，賣給台灣過時的戰鬥機，不管怎麼樣，過時的也是戰鬥機；另一方面宣布取消對中國的制裁。

在取消制裁之前，高官不能接觸，於是多邊機制很重要。像1985年提出了中國加入WTO的談判，藉助烏拉圭談判談起來，八九後明面上中斷了，但實際上是在多邊場合談中美問題，日內瓦成為中美高級經貿官員唯一一個會晤場所，旅館基本上都是中國代表團。等到老布希一解禁，就可以公開談中美問題了，當時對中國政府而言，面臨的選擇是要不要接受這幾個協議，認真地在市場准入方面、知識產權方面做出一些讓步，作為交換，讓美國總統繼續花政治資本去否決取消最惠國待遇的呼聲。

在中美的談判中，一開始也是屬於漫天要價，就地還錢，美國貿易代表負責雙邊的這些人，整理了很多美方公司看中方不順眼的地方，只要開會，上來至少40分鐘講我們這裡不對，那裡不對。中方當時談判的班子是外經貿部美大司的，過去實際上是搞配額管理和補貼的司，它對邊境措施WTO這些不了解，雙方談判時美方全面指責，這邊要辯護的話，經濟理由談得不多，法律理由也不了解，所以最後毛主席語錄都上來了。但既然談判，就要解決問題，不能太過離譜，一個依據就是我們是不是參照當時WTO的基本方針和原則來談：

第一，一般性地取消非關稅管理措施，如配額、許可證等等，你可以就這個提出問題，咱們可以商量；

第二，關稅作為唯一的管理手段；

第三，關稅要隨談判降低；

然後雙邊要對等，要互惠。

這就回到了關貿總協定的五條基本原則上，通過這個開始談判，於是談判進入正軌。這裡面涉及範圍很廣，中方也是換了幾次談判代表，最後結果還算不錯，雙方達成協議：中美知識產權的談判，先於市場准入談判完成；而市場准入談判談了很多方面的內容。所以，勞改產品等經過這個也做了很多改善，約束了內部，非法轉口問題得到了遏制，紡織品對美出口在接近零增長的情況下繼續進行。

這裡也講一下，其實，美國人在談中國加入MFA的時候，對它的其他貿易夥伴是很不講道理的，為了給中國配額，直接削減了其他國家和地區的配額，像台灣、香港、泰國意見很大。因為只要紡織工業界對中國的匯率補貼不撤訴，法律程序就要走下去，最後會導致中美貿易歸零，為了讓織工業界撤訴，美國政府承諾要讓紡織品進口零增長，也就是不管你對貿易夥伴怎麼樣，總體要能零增長就行，為此，美國讓其他貿易夥伴的紡織品對美出口，從增長變成負增長，中國變成了零增長。

這對我們也是一個啟示，雖然美國是提要求的強勢國家，但為了達成中美貿易協議，即便動用手段也要依靠法律，由於唯一的辦法是讓起訴方撤訴，所以通過交換條件達到目的，結果是得罪了其他貿易夥伴，美國農民的利益得到了保障，中美關係可以繼續往前走。

就這個簡單的例子，我們可以看到，貿易談判不是坐在那裡打架、喊喊口號就行了，不同政府受不同法律的限制，有多邊的，有雙邊的，只能在這個框架內尋求解決，這裡面需要複雜的談判努力，不是像我們想得那麼容易。

再講一個中美雙邊談判中的插曲，美國當時負責談判的代表，對中美貿易也沒有足量的估計，談完之後挺高興，表示如果達成協議，就能基本解決中美雙邊貿易80%的問題，剩下的20%，雙邊再解決解決就行了。這個觀點在美國國會炸鍋了，美國各界不接受這個話，中美貿易既有政治問題，又有其他問題，比如業界對中美貿易的期望——當時中國的外貿基本是壟斷的，外匯國家控制，所以進入中國很難。因此，中美貿易沒有那麼簡單過去的，而這個貿易談判代表，就因為這麼一句話辭職走人了，職業生涯提前結束，美國開始又一輪談判。

市場准入談判是一方面，這裡再介紹一下知識產權談判。在知識產權談判上，中美雙邊的理念完全不一樣，知識產權納入多邊談判時，當初印度代表就說得很清楚，「我們的教育和你們不一樣，知識產權是人類的共同知識遺產，每個人都有權用，你們那套沒用，在這裡沒什麼好談的」，我們國家基本也是這樣，沒有基本的知識產權保護，而且對進口來講，基本上要求一家引進，大家受益。所以這個談判，一開始是理念完全不同，而且我們根本沒有知識產權保護的法律，談判沒有基礎，推進非常困難。

但這個談判下來，結果是幫助中國建立了一套知識產權保護法律，這個談判其實是個雙贏的談判，沒有這套保護的法律，我們現在的科研和發明根本不可能有現在這個情況，說穿了，知識產權保護是一手托兩家：既要保證發明人的收益，讓他能夠有興趣做這個東西，另外又有一個時間規定，比如十年以後到期，社會上大家全都能用。在中國憲法裡面沒有產權保護、更不可能有知識產權概念的情況下，我們把知識產權單獨立法做了保護，這個是相當超前的，沒有這個，很多東西不可能賣到中國來。這也說明中美通過貿易談判，能夠促進我們的立法，讓我們向開放方向繼續往下走。

5.什麼是歐美強調的reciprocal「對等」？

1992年中美知識產權談判、市場准入談判，一系列談判之後，中美雙邊的一系列東西就基本定局了，原來的最惠國待遇條款，再加上這些具體問題的制度性安排，一管就是25年，當初我們談判也是做出了很大貢獻。但25年過去了，這套協議已經不可持續了，現在一旦有貿易糾紛，我們還習慣於通過給美方一點東西來解決，比如去大規模採購，但是，這裡面有一個基本的錯誤：剛才我講過WTO幾個原則，其中一個就是reciprocal and mutualadvantages，這麼多年官方都是翻成互惠，這個是錯誤的，reciprocal本身是對等，mutual benefits是互惠。這兩個差別在哪裡？我們過去不大注意這個差別，reciprocal在英語裡面是個技術詞，就是互相校驗，你怎麼樣我就是怎麼樣，而且它不是「利」，它是談的勢，你有優勢，我也有優勢，和互惠互利完全不是一個概念。我們多年沒有考慮這個問題，因為我們認為我們是發展中國家，發展中國家在原來的多邊體制里有明確的規定，第四部分指出發展中國家不需要提供對等。但現在，特朗普明確提出要遵循「對等」這個基本原則。

前年歐盟對華政策進行全面評估，評估之後就完全調整對華政策，並且跟中國領導人知會了這件事，表示今後要對等，用了reciprocal這個詞。但在六次最高領導那裡談到這個問題，中方反應都是互惠，沒當回事，於是，歐盟方面覺得中方現在怎麼這麼傲慢，我們這麼大的對華政策調整，他們表示根本就忽略！後來歐盟商會的頭兒到布魯塞爾來講到這個問題，我說這個事搞錯了，由於中方翻譯錯誤，翻成了互利了，就把對等、把整個基本貿易原則全部忽略了，他們說原來是這麼個情況，中方不是傲慢，而是沒聽懂。

去年問題開始嚴重了。特朗普上台後，去年2月1日發表首份國情咨文，隨後原來美國所謂處理中美經貿關係的前朝元老、商業人士、美國商會主席，加上一些漢學家，他們組隊一起發聲，美國各大媒體都登了，其中很重要一點，就是今後中美關係不能像以前那樣，讓中國人拿小利益、小合同一個領域一個領域來牽著鼻子走，中美關係今後必須建立在「對等」的基石之上，但是，這個新聞到了國內，翻譯還是錯了！這些日子打貿易戰，特朗普宣布600億的時候，專門講了「我們要的是對等」，他覺得中方還沒聽懂，因為這個東西已經過來了，所以他用了mirror，就是鏡子，要鏡像。

實際上，在去年特朗普上台之後，我們很積極地組織採購、訂單子，儘管特朗普那邊全盤接受，但是這個問題還在。美方要求的「對等」，是「市場機制、競爭機制的對等」。

這個問題，我們有點聽不懂，當然有聽不懂的一方面，更有國內困難的方面：政府之前提出要建立公平競爭的國內市場，但這個活還沒開始，市場要起基本作用，有一個競爭政策的問題，去年下半年，發改委開始搞公平競爭內部審查，但是美方要的可不是內部審查，要求的是對等，所以國內這一年多的努力沒有太多地抵消掉威脅。

特朗普來訪，那個時候我們已經跟美國財政部講了，說中方要開放金融保險，你們既然來訪，咱們是不是一起搞一個新聞發布會，美方回答很明確，新聞發布會我們不用參加了，我們要求的不是單個領域的突進，我們要求基本市場競爭機制的對等。美國人一說話總是講hinder US commerce，你這個東西對美國的商業造成一些影響，這個commerce包括了貨物進口的東西，也包括投資，也包括其他的服務條件，而這些服務條件，很容易就抵消掉削減關稅的好處。無論是在美國的企業，還是在中國的合資企業和獨資企業，運營過程中都是有很多的抱怨，他就要求在市場競爭機制上完全對等。

最近，有些翻譯好一點，「對等」這個詞出現了，但是有些翻譯還是翻成「互惠」：「互惠」是講的可以數量化的好處，「對等」是講市場進入條件和競爭政策方面，你要和美國接近，這個是新的要求了。

這個問題的理解還有待於中方下一步的推進，但中國國內比較難，因為我們有政府對企業的管理，有國企問題，有黨建問題，民營企業和外資企業雖然不像過去那樣分三六九等，但還是有行政操作空間，類似這些問題的改革比較難，也比較傷筋動骨。

但是談判就不是走不走的問題了，而是要談怎麼走、時間節點、多長時間合適，在雙邊的共同目標一致之後，再談具體實施細則了，這樣談判的話，可能會有出路了。如果在根本問題上我們有問題，貿易戰可能打了半天，就打不到一塊去了。所以裡面很重要一點，要看到現在的中國經濟和25年，已經完全不一樣了，這裡我要糾正一個經濟學家在中央電視台說的一個錯誤觀點，他說中美打貿易戰，美國人是有利益集團的，我們就是一個國家利益。這個話是不對的，因為現在中國社會上任何經濟政策的改變都是有贏有失，在各個部類和層次都是這樣的，經濟不像以前那麼單一了，國家利益體現在一個個部門和一個個行業上，這是一個綜合平衡的問題，所以，中美將來談判，如果在基礎的設定方面弄得好，可以促進我們的改革，弄得不好，改革和開放這兩方面都是比較步履艱難。

6.為什麼要搞創造性的WTO項下的特殊安排

回到我剛在講的多邊談判的例子，當時多邊給我們提供了一個機制，突破了雙邊的限制，當時雙方談判最重要的一點，也是我們要注意的，就是雙方成功地把政治問題和經濟問題分開了，經貿問題咱們就事論事，不要老扯別的問題，否則回頭下一次再談。

我們現在能否有這個氣度、國內經濟形勢發展能否有這個餘地，將政治問題和經濟問題分開來？至少輿論上，現在不允許，一邊倒的政治挂帥。實際上，你對於戰略方的分析，地緣政治的考慮，你可能還是要認真看一下的，我們是不是要跟美方區隔政治問題，就經濟問題來進行談判？那麼，經濟問題有什麼問題？

第一，現有制度安排無法解決貿易順差問題

25年的雙邊和多邊制度安排，積累下來就是貿易順差的問題，美國人也認同逆差不光是貿易問題，也有美國政府的財政政策、高赤字的問題，有不適當的匯率問題，他們有他們的難度，這些問題都承認，但是，把這個問題刨出去，還是有自由貿易順差，自由貿易順差不解決是不行的。

但是，在現有的制度安排下，是沒有辦法解決的，說白了是這樣。美方是自由放任的資本主義經濟，我們是國家資本主義或者行政管制干預比較厲害的、對企業和行業提供比較強的政策支持的經濟，在目前自由貿易體制下，我們絕對是贏家——如果是自由放任的經濟，我們應該對有些國家逆差，有些國家順差，這和貿易本身經濟結構有關係，但我們現在對全球100多個國家全都貿易順差，而且額度還不小，所以這套體制有點一邊倒。至於我們順差是不是完全對我們有好處，是另外一個問題，但是現在制度安排已經沒有辦法解決順差問題了。

第二，排除特殊議定書，中國就不是WTO成員國

回到多邊WTO項下的安排（我今天主要講是幫助大家理解美方的說法，不是說它有道理，它依據哪些法律依據，這樣你可以從它的角度適當地理解一下），大家不要機械地理解WTO這套東西，WTO的東西裡面管用的是基本原則和一些最基本的紀律，違反了紀律之外，它有一套辦法。而它的自由貿易的原則和紀律之間有差距，有很多漏洞，這些漏洞要通過一套解決爭端機制談判解決，WTO法律只管一部分，另一半靠談判解決。

雙方預設了很多漏洞為將來自己談判取得好處。比如，最惠國待遇的問題，多邊有最惠國待遇，雙邊也有最惠國待遇，雙邊體現了雙邊經濟協議上，多邊說句實話，按照原來WTO的規定，這些國家早就知道中國的非市場經濟地位，在自由貿易下會佔盡好處，既然談的是下一世紀的貿易框架，到下一世紀中國變大之後，這些東西根本受不了，所以他們一定要留有餘地。

當然，經濟體制這個問題不是針對中國，七十年代有幾個關貿總協定成員國也是計劃經濟的，比如羅馬尼亞、波蘭、匈牙利，這些國家的國有經濟體制被認為是整個社會大補貼，按照現有的規定是管不了你的，好在那幾個東歐國家比較小，也就算了，中國的情況，他已經看到了一旦發展起來潛力比較厲害，所以在這裡面，WTO和關貿總協定有一個著名的「互不適用條款」，什麼意思？我同意中國加入WTO，但我引用這個條款的表述——我們倆之間沒有WTO關係，你進來我不攔你，你成員國可以，但是我們之間沒有WTO項下的任何權利和義務。

如果引用這個條款，就很難看了，中國談了14年，做了那麼多讓步，最後這幾個國家引用這個條款，變成談歸談，讓歸讓，但雙方沒有這個關係，就比較難辦了。於是，為了面子，也為了促進中國按照他們想像的方面向市場經濟轉化，他們有創造性地搞了一個「特殊議定書」。

現在評判別國是否違反多邊最惠國待遇條款的話，要區分是哪些國家：對於那些承認中國市場經濟地位的國家，它如果這麼做就違反了；但中國主要的貿易夥伴國都說得很清楚，中國在WTO項下的成員資格，是由你的「特殊議定書」作為交換條件的——我承認你是成員，我也不引用「互不適用條款」，咱們另議，特殊議定書幾乎把WTO義務重新抄了一遍，但是這裡面有一個15年的條款，15年以後，按照他們的解釋，我要看你是不是市場經濟過渡完成了。我目前不攔你，不能因為你改革目標沒達到，我就不讓你進來，但是你既然說要改了，承諾向這個方向走了，要是按照華盛頓共識走市場經濟這條路，政府減少干預，那15年以後再看。

歐盟的解讀是15年以後再看，我們的解讀卻是15年以後就該給我了。他們根據我們最近幾年經濟體制改革步伐，他們不太滿意，另外中國加入WTO之後，在多邊貿易體制裡面如魚得水，他們覺得這是不可持續的，他們要在這裡攔住。一般從法律基本義務上，特殊議定書也就就一兩個簡單條款，但實際上他們把WTO有關的義務全部重抄一遍，而中國一旦排除了議定書，就根本不是WTO成員國！

二、中美關係，逆水行舟，不進則退

現在中國確實是強大了，強大了之後全世界開始有變化了，中美關係是世界上最精妙的關係，它影響著世界格局的重新變化，所以我們要了解對方的思路，看趨勢在哪裡，這些不是搜集點媒體報道、聽聽官員說法、做個經濟基本產業的研究就能得出來的，需要更深層次的觀察與思考。

喬治·凱南作為一代國際政治大師，當初在蘇聯做大使，他在休假時被問美蘇關係的一個具體問題，由於不能當面回答，他就寫了一個很長的報告，後來這個報告受到美國國務院、美國國防部、美國中央情報局的重視，最後冷戰的戰略格局完全來源於這個報告。喬治·凱南之所以能寫出這個報告，就因為他一定知道對方的想法：他從小就對俄羅斯有不解之緣，一直在基層工作，對俄羅斯從一般人群到上面的整個社會，他有深入的研究，他知道俄羅斯到底怕哪些東西，不能用哪些東西威脅它，他指出最好的辦法是冷戰，而冷戰最好的戰略是在熱點中要降溫——一旦俄羅斯在某方面有突出表現，美國就去堵住，這樣俄羅斯就會老老實實縮在那裡。冷戰格局形成之後，也就形成美蘇和平競賽的格局。像這樣的人，了解了當地社會的文化、心態、處理問題的方式、統治層和下面的關係，他能拿出深刻的想法。

我們現在面對中美問題，要意識到是第二次出現變化，第一次出現變化，就是基辛格挪動了中美關係的一步，全世界格局進行了重新洗牌，一下子保持了這麼多年的穩定。我們現在全世界經濟體量第二，我們也面臨這個問題，我們怎麼處理世界形勢，這個要從經濟方面做很多著眼，而且經濟這塊不能服從於其他問題：建國之後，我們外交的基本事實按照周恩來的說法是經濟服從外交，改革開放後，這個概念一點點開始變了，逐步明白了對外政策應該是國內經濟政策的延續。

現在又到重新考慮問題的時候：我們怎麼看這個世界，這個世界怎麼樣有利於我？在這個十字路口，我們真希望能夠有大師出來，做點認真研究。

這裡面要看到幾個方面，首先是大的方面，美國對中國的期望開始逐步淡去了。25年下來，按照現有框架和中國在經濟貿易方面打交道，美國對中國的很多幻想都破滅了，大家知道談判是談的期望值，在美國的行政體制之下，這個期望值是要靠公司去實現的，現在它對中國是什麼期望？美國人講了我們沒有辦法改變中國，所以在這種情況下只能退而求其次，我要求對等，只要沒有對等，中方領導人表態的廣闊的中美合作空間是很難落實的。

另一方面，大家又很重視中美關係，有每年開會的雙貿聯委會、經濟聯委會，而且開會不過癮，上兩屆政府開始搞戰略經濟對話（S&ED），把部一級的扯皮機制提到副總理牽頭了。總之，各個方面，既有現實的，也有未來的，但都談了半天，什麼東西談不出來。所以特朗普上台之後，把這些沒有發揮作用的東西全部停了，只要在制度建設方面沒有任何改進，美方是不滿意的。

另外還有一個競爭機制問題，這個問題多邊早就有研究，因為多邊經濟貿易和法律體制，先是由邊境措施開始，之後到烏拉圭談判開始變了，開始觸及國內措施，當時是通過貿易牽頭，因為貿易是最好的抓手，它可以做交換、談投資、談知識產權、談服務業。換句話說，國際法律安排已經超越邊境，侵入到各國主權範圍內了，這是個趨勢。

同時，在九十年代中期，在多邊經濟貿易體制下有幾本雜誌，最早是《國際貿易法》雜誌，然後分出來了《知識產權》，還有一個很重要但咱們沒有人讀，叫《競爭政策》，從九十年代中期開始，競爭政策怎麼影響到多邊貿易體制、怎麼影響到各個階層的利益、將來在哪些方面做改變，類似問題已經積累了大量的研究。

在國外，經營政策有些東西他們是事先研究的，研究的這些人被稱為Wiseman賢人，需要發動的時候，讓他們出報告，一旦政府認可報告，那麼就按照報告來推動談判。實際上這麼多年對競爭政策的研究，構成了他們推動經濟一體化和TPP的基本東西。

現在我們看到了，如果在競爭政策上面沒有重大的改善，美國不幹，歐盟也不幹。

美國在雙邊的時候，除了戰略經濟對話，還有一個雙邊投資協議，這個也被停掉了。歐盟和中國開啟了一個全面投資協議談判，歐盟為了做這個問題，對中國的投資條件進行了全面調查，調查下來按照中國現有的法規，妨礙投資的有一千八百多條，它具體又研究了幾個城市，北京、上海、重慶、成都，發現在地方一級，妨礙投資的有增無減。所以，從投資角度來看，中國影響commerce的行政方面限制是很多的，如果這個問題不解決，我們雙邊貿易永遠處於目前的狀態。

我們一定要搞清楚，自由貿易、經濟一體化和經濟全球化有不同的內涵——自由貿易是在一個框架基礎上，大家減少邊境措施；但競爭政策的研究，發現減少邊境措施沒有用，到了一定程度要擴展，由跨國公司驅動的經濟全球化，對各國的制度設置提出了新的要求，所以談到經濟全球化，它是一個自然現象，由跨國公司驅動；經濟一體化是講的制度設計——既然有經濟全球化的勢力，各國要調整管理措施，讓各國的經濟能夠達到一體化，從而讓商業發揮最好的作用。

我們很多人，包括有一部分分管貿易的官員，都搞不清楚貿易自由化和經濟一體化的差別在哪裡，當時TPP提出來之後，我們這邊的報道有一點誤導，說TPP是在排斥中國，其實，美國方面說TPP誰來都可以，但是中國看了看TPP，談的都是國內競爭政策，比如國內勞工政策、政府的管制和不當措施、知識產權進一步保護，基本都超越了邊境措施，我們沒有辦法進去，就說TPP排斥中國。中國是帶著貿易自由化的思路去看經濟一體化，為了抗衡TPP，我們開始推RCIP區域經濟一體化，拉了一幫窮哥們，最後還是邊境措施，但實際抗衡不了。

中美關係到現在的話，逆水行舟，不進則退——退，打貿易戰，我們拉「一帶一路」國家，美國拉其他發達國家；進，唯一的一條路就是經濟一體化。為什麼？因為全世界在經濟一體化方面已經有很成功的經驗了，歐洲國家經濟發展基本一致，他們的產業之間競爭基本上全方面的，如果按照保護主義，這些國家又得回到二次世界大戰前，又得打起來，他們沒辦法走了一體化的路：先是搞了煤鋼聯營，然後共同農業政策，再是共同對外政策，一步一步最後發展到共同的貨幣，然後2008年的危機又開始了共同的金融監管，在這個基礎過程中又開始了共同的財政政策，所以它一點點走到一體化了。歐洲國家通過一體化，解決了沒有辦法解決的行業競爭，構成一個內部大市場。

直到現在，我們對歐洲的報道還是不太正確，總說歐洲經濟有問題，實際上，歐洲經濟至少有兩點沒問題：第一，市場基本競爭機制是完全健康的，這是它最重要的底氣；第二，金融作為市場競爭的核心，它是健康的，有這兩點，再加上歐洲的文化有創新，歐洲經濟可以過得去。

經濟一體化是進的路子，退的話，是走到各自圈的小圈子。說起世界的變化，大家都知道國內一直講毛主席提出三個世界理論，而在國際經濟合作方面，有「三國四方」的劃法：在聯合國貿發會議里，把經濟利益集團畫成了三個塊，中國是單獨的一塊——第一塊是自由市場經濟國家，相對發達；第二塊是東歐國家；第三塊是發展中國家，中國要加入發展中國家，人家不讓進，然後成為單獨的一組。這是當時的格局，這個格局比較說明問題。現在情況變了，世界經濟格局要走原來的路？我們做了哪些設定，這個路和那個路是不是岔路？是不是條條大道通羅馬？這是我們地緣政治研究的重要問題，但目前這方面的研究好像都不夠深入。

當中美經濟到了不進則退的情況，此時哪一個選擇都不容易：進，經濟一體化，我們能否掌控國內市場改革的方向和路徑？我們有沒有能力平抑受損那部分產業、部門的不滿？這裡面要解決很多問題。退，退回去「一帶一路」，能不能達到消化過剩產能、給我們騰挪市場的作用？

三、國際經貿法的發展趨勢

經濟談判和其他貿易談判很不一樣，經濟談判只要雙方同意坐下來談，目標是一樣的，那就是解決問題的，而有些談判並不著眼解決問題，比如聯合國人權談判，談判就是目的，只要去了，目的就達到了，不要達成什麼東西，就是到這裡吵架。經濟談判是比較現實的談判，所以大家看外交部發言人和國際表態評論的時候，你要區別兩個不同的東西：經濟談判，只要談雙方解決問題，如果沒有解決問題，就說明談判能力、組織能力有問題；談了之後簽署了協議，之後組織實施有問題，那就說明事先沒做好功課。

在這裡要去除一個概念——主權問題。國際之間都有自己的一套，特別是國際經濟談判，就是在拿你主權範圍內的東西來做交易，要麼不做交易，所以，不要說主權不能碰，這完全是外行的說法，因為國際法重要的淵源就是法律衝突，這個國家這麼做，那個國家那樣做，大家一起商量一個東西，促進國際法的發展，特別是國際貿易經濟法的發展。

特朗普上來之後提到了對等，要求市場機制對等，這等於潘多拉盒子已經打開了，無論特朗普能不能熬到第二個任期，無論誰上台，這個問題都退不回去了。因為經過四分之一世紀，現有的制度安排已經不可持續了，一定要談出新的東西來，這裡面不是選舉操作和特朗普下不下台的問題，無論他走不走人，都有這個問題。如果這個問題被忽悠了，吃虧只能你自己。

四、國響新制度安排的經濟理論問題

幾個問題說完了，現在很多噪音了，談到中美談判，有的人都沒搞清楚「比較利益」和「絕對利益」，就拿著「絕對利益」來說事，還用這種觀點來看貿易簡直太落後了：在金本位的時候，我做了貿易，佔了便宜，國民財富增加了就是直接掠奪，這個叫絕對利益。

實際上，通過貿易，一方面得了好處，另一方面比它原來不做貿易也有好處，這種帕累托改善是否定不了的。更有七八十年的統計數字表明，一國GDP的增速一定落後於貿易增長速度，也就是說，貿易增長速度快，GDP就快，貿易是經濟增長的火車頭，參與貿易的各國沒有一個從中受損的。

最近周其仁教授把薩繆爾森的靜態理論搬出來：在靜態情況下，像中國這樣的後發國家，會對美國產業造成長久不可逆的損害。這個觀點還很有市場，雖然我很尊敬周其仁教授，但我還是要說，這個結論截斷來看是對的，但它建立在美國經濟不會創新發展的設定上，而這種設定完全是有問題的：如果美國沒有創新，中國上來是損它的，但美國的經濟結構也在不斷升級，它在人工智慧等其他方面不斷走別的路。所以以這種說法來看中美貿易是不對的。

另外，還有人說是國家資本主義戰勝了自由放任的資本主義，我們外貿取得這麼大成績，很重要一個原因是在政府主導下搞了全面製造業產業政策的布局，我們通過其他的手段，無論是補貼還是匯率，延長了比較優勢的實現。現在我們製造業開工率不足70%，有30%的冗餘，這個東西放在任何一個企業是無法忍受的，根本活不下去，但是中國是通過外匯、能源方面的補貼，讓它還能再往下走走。

這個牽扯到國內改革，如果下一步建立起真正的市場機制，能夠產生淘汰，它會生長出一批很有競爭力的企業，那時中國經濟的質量就不一樣了，如果維持現在的東西，長久下來我們的競爭力是不行的。國家資本主義在一定程度上是成功了，打得它們沒話說，但是要注意整個經濟就是這麼回事，不能達到雙方共贏的話，結論就是貿易戰，貿易戰你的經濟本身要受損失。

五、中國有優勢來主動制定新的規則

中國在塑造國際貿易體制方面到底有沒有優勢？我們太有優勢了，歷史證明，不是出口有能力的國家就能夠操作國際貿易體制制度性的安排，像日本這個國家在制定國家貿易機制方面永遠沒有說話的地方，那這個機制誰來塑造？美國、歐洲，它們有很大的市場，通過開放市場脅迫別人遵守，現在中國到這一步了，我們只要調對了政策，把國內潛在的市場消費趨勢變成現實的趨勢，如果中國保持現在的發展速度，2021年中國將成為一個單一的最大的消費市場，這就是中國的力量，就能讓別人按照我們這個市場來要求。

你的力量用來搞保護主義，還是把競爭性不是很強的國家籠下來進行貿易交往，還是用這個來讓發達國家順從我們？這是有很大的藝術性的，要考慮清楚，你不是沒有能力，但是你目前市場潛力是潛力，還不是現實的市場，要變成真正的市場，國內體制的調整就真要按照TPP的做法。比如要讓它成為一個有支付能力的市場，首先要把工人工資拉上去，TPP裡面講得很清楚，「工資集體協商機制」，其他一系列東西有利於讓市場消費能力漲起來的話，要主動去做，一旦中國國內潛在的市場變成一個有支付能力的市場，塑造國際經貿體系的能力就在了。

下一個問題是你怎麼樣塑造。有的時候你在增加塑造能力的同時，也就引進了一些開放的概念，於是，改革和開放又像30年前一樣走在一起，互相促進，那就是另外一種格局，通過引進競爭，之後讓你的經濟本身做得很紮實，那個時候你在世界說話就不是現在這樣了，現在我們是虛胖，真正打架的話還差點。

如果我們放棄這個優勢，採取步步為營，在整個貿易談判過程中，保護某一部門，某一群體利益的話，可能最後付出的代價會比較大，所以放棄這個優勢太可惜了，中國現在要在國際上有發言權，要看到自己真正的優勢在哪裡，機會在哪裡，機會一旦過了，經濟一旦轉頭了，你就永遠失去這次影響世界的機會了，影響世界的機會在於你自己掌握好時機。

原來我們說引進政策，洋為中用，穿別人鞋走自己的路，現在我們是穿別人的鞋走別人的路，而且我們穿別人的鞋讓別人滿地找鞋，讓別人沒路可走，這樣經貿關係就很難處理了。他們有他們的做法，雖然他們做得不正確的做法也有算在我們這裡了，但基本事實還是貿易順差不解決是不可能的。

現在國內談這些問題都是一面倒，而且對法規的引述也不正確，什麼事情都撮在一起就不對了。比如美國對我們的鋼鐵和鋁的限制，那不是和中國打貿易戰，它是全球保護，對所有國家一視同仁的設關稅、設配額，當然你說它腦袋裡有沒有中國影子？當然有。但從法律上，它是全球配額，不是針對中國的。

其次講國家安全條款，國家安全條款是WTO第21條，是給這個國家專門一個特殊豁免，只要引用這一條款，WTO無權審議。所以有些官員說什麼到WTO去就國家安全條款打仗，其實這是官員在作秀，但凡涉及國家安全條款，把這個問題提到WTO你就不要看了。

八十年代，格瑞那達的政權被游擊隊拿去了，美國一看這還了得，搞封鎖，但格瑞那達原來也是多邊體製成員，怎麼辦？美國就引用國家安全條款，WTO開會時人家就提出異議，美國人就說，「國家安全條款由我自己說了算，別人不許說話」，這一句話完了。它有權用這個，這裡打官司也是打不贏的，我們現在把所有的東西，不管它用各種理由做的貿易措施，只要沾我邊了我就跳起來，實際從專業角度來看，你只有各個擊破，它是什麼你就要按照哪一個條款去做，不要鬍子眉毛一把抓。

說到這輪談判，美國貿易談判代表是有決心的，在做談判方案的時候，他們有以下做法，橫向列出中國有哪些貿易政策，豎向涉及到哪些政策領域，然後看交接處哪一個最大，挑出來先干，目的是要讓受影響的行業在豎項裡面能夠取消掉。他們在「對等」方面做了認真的工作，也是在夜以繼日：去年提出調查，三個月聽證會弄完了，四個月遞到總統那裡了，比一般流程耗費的時間短得多，知道不能等。特朗普現在有人起個外號特靠譜，一步步他還在做，在這個談判中牽扯到市場准入、對等這個問題，他已經抬到檯面上了，永遠退不會回去了，我們要麼打翻了天，要麼從裡面挑某些方面可以接受、甚至對我有正面影響的東西，趕緊做方案，然後做談判，貿易最終是雙贏的。

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