改革開放40周年，周其仁再談改革：「大象感冒，不能只拿小勺喂葯」

來自專欄 政府採購政策與理論

改革開放40周年，周其仁再談改革：「大象感冒，不能只拿小勺喂葯」

原創 2018-02-22 劉玉海 來源於經濟觀察報

理性·建設性

在周其仁看來，最近幾年的改革，「講的雷聲很大，做的雨點很小」：正如一頭大象得了感冒，不能拿一個小勺給喂葯，即便藥方是對的，量也不夠。

時間跨入2018，始於1978年的中國改革開放也步入第四十個春秋。

曾經，「改革開放」是中國從上到下十多億人的圖騰：那意味著可以吃飽肚子、可以自由擇業、可以去更廣闊的精彩世界闖蕩，那意味著生活越來越富裕、意味著人們的尊嚴與權利日漸有保證，意味著明天會更好……

只是，此刻，站在改革開放40年的歷史節點，在自豪於改革開放取得耀眼成就的同時，值得再咀嚼「改革開放」，到今天。

改革開放中國高速發展的經濟列車，已不再如過往那般狂飆突進、氣勢如虹；當下不得不正視的現實是：中國經濟整體上正處於原有低成本優勢逐步喪失——一部分是競爭性成本的上升、另一部分則是體制性成本的顯著上升——而新的獨特性競爭優勢尚未確立的「三明治」狀態，亟待突圍。

中國改革開放這麼多年，中國經濟體量已經躍居世界第二，改革進入新的階段，更需要新的改革動能。

作為中國改革開放的見證者、研究者和參與者，北大教授周其仁試圖在《突圍集》一書中給出自己的解釋和答案。籍《突圍集》出版之機，《經濟觀察報·書評》專訪周其仁教授，求解改革之惑。

在周其仁看來，中國的改革開放實際上並非一直在做改革；相反，大多數時間是在醞釀、討論、準備改革的條件，只是「關鍵的幾鎚子改革」見效了；最近幾年的改革，「講的雷聲很大，做的雨點很小」：正如一頭大象得了感冒，不能拿一個小勺給喂葯，即便藥方是對的，量也不夠。

「中國經濟今天的體量已經不是三四十年前的體量，一件事就地動山搖的，要是沒有一定的藥量，根本看不到顯著效果。」周其仁說，「這是中國改革新的形勢」。

訪談

問：經濟觀察報

答：周其仁

對美國減稅衝擊的最好回應是中國主動降低體製成本

問：2008年紀念改革開放30周年之後，國內對於中國經濟形勢的認識似乎逐漸有了分歧：一種聲音認為，中國經濟正處於原有成本優勢逐步喪失而新的獨特性競爭優勢尚未確立的轉型升級關鍵時刻，因而應繼續改革開放；另一些則認為，中國已經是全球第二大經濟體且發展速度依然遠高於發達國家和主要新興經濟體，並因此而自信起來，隱隱有輸出「中國模式」的衝動。在您看來，當下中國經濟的歷史坐標（以改革開放為維度）和國際坐標（對外比較）處於什麼位置？

答：同一座山，「橫看成嶺側成峰」，也可以說有分歧，但其實是觀察的角度不同。中國經濟取得的成就，應該沒有人會否認。但是說我們的成就偉大到了一點問題也沒有，恐怕也沒有人會接受。

不過每個人可以有不同的側重。過去的經驗，直面問題，不迴避、不掩飾，研究解決之道，是中國經濟不斷取得新成績的不二法門。我相信其他國家走向現代化，也是這麼過來的。

成本優勢的變化，就是值得面對的問題。中國剛開始開放的時候，國家好窮，人民也好窮，工資、能源、土地價格等等，什麼都很便宜。搞開放，外資願意來，其中一個吸引力就是成本低廉。中國自己的產品，拿出去，特別進入發達經濟體的市場，非常有價格競爭力。這就帶來中國的出口導向，帶來高速增長。這是我們走過來的路，很成功。問題是，成本優勢會變化。

問：成本上升，尤其是人力、土地等要素成本的上升這幾年被廣泛談論。特別是去年曹德旺先生在美國設廠及其對兩國營商成本的比較引起廣泛討論，而「體製成本上升」，則是您的獨到觀點。

答：成本有各種各樣的，一些成本是在市場競爭里形成的——比如經濟增長很熱，勞動力大家都想雇，工價就升高；一塊地，你想拿，我也想拿，地價就貴。所以，經濟發展一定會帶來成本上升。挑戰就是，生產率增長得是不是更快。工資貴，其實工作人口的收入增加、購買力增加，市場就變厚，是個好事情。但如果一個企業、一個行業、一個地區、甚至整個國家，生產率提升得不如要素價格漲得那麼快，那增長就不可持久。這種市場競爭導致的成本上升，是增長一定會遇到的問題。

還有一種成本，我把它稱為體製成本，那就是成體系的制度運行的成本。譬如從1995年到2012年這段中國經濟增長最快的發展階段，漲得最快的並不是工資——工資總額跟名義GDP的增長速度差不多，不過略為高了一點點——漲得非常快的是稅收、是法定社會保障繳付，還有政府的土地出讓金。這類成本跟市場競爭導致的成本變動不同，帶有體制的強制性，如果沒有法律政策方面的主動調整，它降不下來。

十八大以來，在降低體製成本上，政府這方面還是努力的。降得最快的，應該就是「腐敗稅」下來了。過去辦事情找人、托關係、打點，政商關係方面的企業耗費驚人，甚至不辦事也往官員那裡扔一包錢。其實所有這些，最後都加到企業成本中去了。其他方面，稅費也在調減，營業稅改增值稅，以及調低社保繳納。但我國體製成本的下降空間還是非常大，不少消極的社會現象，包括形式主義、官僚主義、投資中的浪費等等，基礎還是國民收入中的政府板塊偏大，需要通過深化改革繼續降低體製成本。

現在美國減稅，開啟所謂全球減稅競爭。有輿論抨擊，特朗普要打減稅仗。當然可以抨擊，問題是，用詞語去抨擊，到底有沒有用？我的看法，還是要面對現實，主動應對美國降稅後全球競爭的格局變化。

其實美國也是對全球競爭態勢作反應。改革開放以來，中國憑藉成本優勢崛起，超出所有人的預料，根本改變全球競爭格局。美國對此不做反應，維繫不了他的全球地位。貿易保護主義等等，是美國的消極反應，遏制不了中國。減稅和國內改革，才是美國的積極反應。這一反應，就把球重新踢了回來。要明白，成本優勢不是恆常不變的，發達國家過去凡價皆貴，但全局開放競爭和危機，迫使他不斷做出調整。曹德旺講的那些，我認為值得重視。我也在賓夕法尼亞州看過中國開在那裡的製造業公司，算算那裡的地價、電價，外加美式招商引資的稅收優惠，想想我們的人均收入遠比美國低，我覺得我們要有一個清醒的評估。

對特朗普減稅衝擊的最好回應，是中國主動降低體製成本，重振中國經濟的全球競爭力。我之前講過的，現在是「三明治」，中國成本優勢不再顯著，但獨到性優勢遠不突出。《突圍集》主要討論的就是如何突這款「三明治」之圍。

降稅費還不夠，

還要把無效行政開支大幅砍下來

問：在體製成本中，非常重要的一塊是稅收，您也講，不贊成經濟學家提加稅的建議，並提議在憲法中確定總稅負上限，而目前國內對中國宏觀稅負的總體水平的看法頗不盡一致，就您的研究來看，中國的宏觀總稅負究竟是什麼水平？和中國以前比、和主要發達經濟體、新興經濟體比，中國的總稅負處於什麼樣的位置？

答：這個有很多專業測算，如世界銀行前不久公布的全球稅負排名。千萬別形成一個風氣，外面表揚我們的，大肆報道；別人基於事實的批評，就假裝沒那回事。不相信統計排名也可以，觀察一下周遭的現象，政府有錢很耀眼，但很多錢花得可不好。形式主義、官僚主義，過去多有，但數現在的貴，真的是非常貴。「以會議落實會議、以文件落實文件」——現在說廢話的時間成本、走形式主義所佔用的空間、機會成本，比過去貴了多少倍啊！

中國今天也不是一家兩家企業走出去，對不同國家的企業生存環境，是可以有客觀比較的。當然，對總稅負的概念、測算有不同看法，專業上永遠有更精準的改進餘地。

問：如果中國需要減稅，哪些最需要減？總稅負減到何種水平才是和中國當下經濟相適宜的？

答：我以為要緊的是，降稅要與「減支」並行推進。里根那波供給經濟學留下的教訓是，放鬆管制和大福降稅時，沒有同時推進減少政府開支。只降稅、只松管制，而不簡政，那降稅、鬆綁都不可能持久，減著、松著，加稅加管制又捲土重來。從實際情況看，我們這裡簡政的餘地很大，把疊床架屋、頭重腳輕的權力架構的編製、預算砍掉，才是反對「四風」的治本之策。

這樣看，解決體製成本減弱中國經濟競爭力問題，光降稅費還不夠，還要把無效行政開支大幅砍下來。

問：相比於減稅，關於加稅的觀點也不少，比如房產稅的提議，這十年來一直屢屢冒頭。您怎麼看？

答：這個我過去發表過意見。我們這個地方，最容易被接受的意見就是加稅；但不能說所有加稅都是錯的。我當時的建議是，稅改要注意控制總稅負。如果總稅負已經偏高，那麼加任何一種稅、包括非常必要的稅種時，要同時減一個或一些已有稅種，至少別讓總稅負再加碼。

十八屆三中全會決議就對房產稅做了部署，也在上海、重慶做了試點。到底，試得怎麼樣，應該有個細緻的總結。該做的事情不等於一定做得好，改革不僅僅是必要不必要，緊迫不緊迫，還包括方向對頭的事情能不能真正妥當落地。

房產稅跟中國過去主打的流轉稅很不一樣，不管業主是不是馬上有收入，只要物業的市值上升，稅就增加。這在操作上難度不小。真要實行，就真要好好當個事，涉及千家萬戶老百姓的稅收變革，魯莽不得。也別以為國外行得通的辦法，國內就一定也行得通，必須找到適合國情的辦法。

問：一般而言，大家會覺得改革開放是個逐漸降低體製成本的過程，何以近些年體製成本不降反生？

答：天下沒有成本一直下降這回事。成本曲線，邊際上降到一個點以後無可避免要掉頭上升。企業如此，行業如此，地方如此，國家也如此，無一例外。所以，降下來的體製成本重新掉頭上升，不意外。

出路何在？抽象講，就是永遠不能在一條成本線上做文章。要審時奪勢，與時俱進地移動到新的成本線，不斷將成本曲線向右下方推移。用日常語言說，就是體制創新、技術創新。《突圍集》講來講去，就是講創新才能突圍。

問：從感知到的氛圍而言，最近幾年企業家也在講商業成本之外的不確定性因素、不安全感，甚至超過了對商業成本上升的關注，如何解這個結？

答：不確定性——這是你的語言表達的——意味著駕馭經濟、對付未來遭遇挑戰，甚至過去的經驗也推不出來未來一定是個什麼樣。其實，企業家——或者任何一個方面的事業家——的使命就是對付不確定性。

你講的不安全感，有一個來源是轉型社會的政商關係。水實在渾，不適應不行，但也有嘗到甜頭就上癮、把權力攪買賣當正常生意做，越攪越大、越攪越深。等到反腐加力，拔出蘿蔔帶出泥，一圈一圈地出事。這方面要給「安全感」，怕是誰也給不了，社會機體終究要凈化，否則還不爛死？

究竟怎麼對付，全世界的頂級商學院可能也教不了。只有復盤經驗，從中吸取營養。王石的萬科很早就高調宣稱不行賄，是不是就沒生意做了？也沒有。不行賄拿不到好地，但拿到了差地也做成好樓盤，不也一樣可以立足出頭？當然，遇上野蠻生長的環境，想不低頭也過不了關。是不是沒得選？我看到的還是有人善選：譬如用腳投票，到風氣較好的地方去發展。實在不成，也別把違心、違德、違法的事做得遠遠超過平均水平啊。至於把權力買賣當成「主業」經營，那哪一天滅了頂也別埋怨誰。

所以，事情要分開討論。不要一說體制問題，就以為誰也沒辦法。經驗說，總有例外。同樣的體制環境，同樣的「機會」，總也有人就是不入流，寧丟利益也保留清醒和距離；更多人對權力攪買賣，反正想沾光也沾不著。潮流一變，原來沒機會的，就有了新機會。

新技術對於觀念突破、體制突破

和利益格局突破，都有非凡功效

問：除了關注經濟發展的成本優勢問題，近幾年您對培育經濟的獨特性競爭優勢——創新關注頗多，去以色列、美國考察，有哪些可以跟我們分享的？

答：這跟我關注成本優勢變化是一個邏輯的延伸。因為要麼想辦法讓成本降下來，或者升的不那麼快；要麼另闢蹊徑：給定較高的成本負擔，如果能夠生產附加價值更高的新產品，豈不開拓出新的競爭優勢？

我最早在倫敦問，人工成本、辦公樓租金等等，都是天價，那她們從事什麼生產，才承擔得起如此高昂的成本？產品升級啊，做汽車沒有競爭力，專做發動機就好一點，後來做發動機的追兵也圍上來了，那做航空發動機的就殺出了重圍。

中國後起，遭遇成本挑戰也順延靠後。不過你起的越急、越成功，成本優勢的挑戰就越尖銳。問題是一樣的。

其實，無論觀念、組織還是體制，惰性都是普遍存在的。創新要突破，但方方面面的慣性可不容易突破。如果我們還有明顯的成本優勢的老本可吃，誰願意費那個勁兒搞創新？

比如過去我們的商場可牛啦，企業產品要放進去，各式各樣的費用令人咂舌。批評四起、罵聲不斷，但一個時期之內，誰也沒辦法。謝天謝地，來了一波電商大潮，人們跑到互聯網上「剁手」，大商場租金就下來了。

另外一個例子是城市計程車服務，早該改一改、變一變了。但像任何體制一樣，一旦形成，改起來可不容易。結果冒出來一個滴滴，局面很快衝開。期間一大功臣，是基於移動互聯網的打車軟體。

正是得到這些經驗的提示，讓我明白，新技術不僅僅是一個新的技術手段，它對於觀念突破、體制突破和利益格局突破，都有非凡功效。

問：您提到了滴滴的例子，最近幾年，隨著技術進步尤其是移動互聯網技術應用的擴展，一些人相信技術進步改變了人們的生活方式，那技術進步能替代改革、打破壟斷嗎？

答：為什麼新技術有過人之處，你就看案例，你看滴滴打車軟體，就把交通部的整個管理體制攪了個稀里嘩啦。但科技創新要在體質層面真正完成合法化，還有很長路要走。現在比較融洽的地方是深圳，機場下來，有「網約車」專用候車地點。其他幾個大都市，還要求司機非「本地戶籍、本地車牌」不可，動不動扣車罰款。我也寫過拍案驚奇——市長書記都不一定有本市戶口，開個滴滴車的，非要本地戶籍，是何道理？這也說明，技術進步也離不開觀念、體制創新的配合。

問：在培育中國經濟的創新能力方面，政府、政策能扮演什麼角色？比如之前有些地方政府設立創業基金，批評聲音不少。

答：這種實踐當中的事就讓他做，先做起來。我能做的工作，就是有機會多看看，看明白了點評一二，供讀者批評參考。別指望我這樣的能教實踐者怎麼去做，真沒這個本事。創新過程中政府該幹什麼，企業該幹什麼，科學家和大學該幹什麼，經驗里都有，好好看，認真品，寫出來也許有點參考價值，也許有助於降低實踐者的信息成本。至於讓我劃線，應該這麼干、那麼干，真的沒有那份能耐。

就像80年代，沒有一件先做起來的事，一開始就頭頭是道、非常理想的，還不是碰來碰去，如果能夠總結經驗教訓，那就容易上路一些。不管哪件事，總要合乎規律才行得長久。別把我們經濟學家慣得以為自己真能「給世界立法」，登高一呼，然後大家照做就什麼問題也沒有了。那是致命的自負。

至於差不多每件事情都有不同意見，挺正常。我的觀察，真正做事的那些事業家和企業家，不同意見和聲音並擋不住他做事，但不同意見可以提醒他注意方方面面，兼聽則明，把事情做得更好。

不要忽略在取得後發優勢的同時，可能還掩蓋著後發劣勢的危險，更不要輕易激活後發劣勢

問：您對改革開放的學理闡述的核心論點之一是，改革開放實際上是在原來超級國家公司全盤國有的基礎上逐步界定產權、從而創造了市場交易的可能，如果沿著您這個界定產權的解釋關照當下現實，改革還需要怎樣推進？

答：因為分析一個複雜的事件要有一些思維模塊、一些慣用的東西，用包產到戶、產權理論，無非是用概念討論這個問題，用別的語言也可以講。我的看法，產權界定從來不是一個瞬間的，「產權」跟過去教科書講的「所有權」不是一個事，所有權一天就可以改過來；產權不一樣，技術一變化，環境一變化，人民的預期一變化，是界定了再界定，是一個過程。比如，街上原來沒有共享單車，誰也不清楚街道究竟是誰的，有了共享單車，單車多了、甚至多到把路都堵上了，那就要重新界定，到底行路權、騎車權、停車權，究竟怎麼劃界。

所以，產權界定就是這個道理，資源的價值沒有發現之前沒什麼界定的問題，因為界定要成本，要有了問題才推動界定。中國改革，就是從過去很多認為不需要界定的地方走向發現需要界定。

按這個思路往下看，比如國立大學教授的發明和發現，究竟怎麼算貢獻？這裡沒有國家資源不行，沒有教授個人的努力也不行。問題是，成果一出來，究竟如何界分，是難度蠻大的挑戰。界定不清，很多科研努力、特別是向市場轉化的努力，就可能供給不足。最近的經驗還提示，界定不清，已經形成的成果不但轉化不力，還可能爭議四起、糾紛頻出，甚至讓發明人身陷罪罰，各方共輸。

問：我隱約有個感覺——不知道對不對，最近幾年雖然各方面也還在談論改革，但不僅調子降下來了，討論沒那麼深入了，甚至似乎很多人已經不怎麼相信「改革」了，如何重新喚起人們對改革的信任？

答：經濟學上講邊際遞減，「改革」也不能免。不知道你注意過沒有，「改革」這個詞，有行動時是個動詞，沒行動那就是個名詞。回到中國現實，自1978年以來，改革開放作為綱領或大政方針一直存在，說明深得人心。但是改革也不是年年月月天天都有行動的，實際上很多時候，並沒有推出改革的行動，而是在準備、醞釀、試探、或只是做局部實驗。這裡有一個關鍵，是改革跟革命不一樣，改革是又要過日子，又要做系統性變革。過日子疊加體制機制變革，就不可能那樣順暢。特別是容易改的改得差不多之後，深層改革之難，是題中應有之義。另外，中國經濟體量今非昔比，改革力度如何與今天經濟體量相匹配，值得關注和研究。

問：過去大家比較認同「後發優勢論」，隨著近幾年一些新情況的出現，「後發劣勢」的談論越來越多，您認為中國當前是否處在了「後發優勢」向「後發劣勢」轉變的軌道上？

答：早年楊小凱講過這個問題。我的理解，小凱不是不知道有後發優勢，但他認為由於享受到後發優勢，就容易迴避關鍵領域的改革，以至於形成後發劣勢。經驗上也顯示，中國發揮後發優勢獲得高速增長，會讓很多人覺得成就如此巨大，幹嘛還要改啊。很多人甚至認為輸出「中國模式」的時候到了。

仔細看，到今天我們在原創方面的貢獻還不夠多。大多數成就，還是跟跑的成就。從原子彈、高鐵、互聯網到電商、社交、共享打車，都是了不起的成就，但論到原創——最初的想法和核心技術——還是人家先發，我們跟隨，在跟隨中發揮應用性、組合性創新。

所以講回來，後發優勢要充分利用，但不要忽略在取得後發優勢的同時，可能還掩蓋著後發劣勢的危險，更不要輕易激活後發劣勢。

首都既然是政治中心，也就同時是國民收入再分配中心，要承認大都市有扶貧功能

問：您也關注過城市化問題，並且特彆強調高密度城市管理的探索。幾年前，政策層面對城市化一度寄予厚望，之後逐步降溫，但行政主導的城市化、行政主導的城市管理體制不僅沒有改觀，似乎愈演愈烈，這個局面怎麼打破？

答：城市由密度來定義，這個觀念不容易普及。現在一討論城市就是大中小，在我看來，缺一個維度：在多大面積的地方上有多少人。沒有密度概念，很多問題扯不清楚，像三百萬人就可以修地鐵，那是「四萬億」投資時的一個派生物。當時著急放項目，夠三百萬人的城市就可修地鐵，而不問三百萬人佔多大地方。密度不夠，同樣三百萬人，地鐵修一個賠一個。最近叫停包頭地鐵，不是不夠人數，而是不夠密度。我們的城市區劃，本來就連城帶鄉，過去還有個郊區概念，現在所謂「城鄉一體化」，弄得完全沒法與世界一般城市對標。像重慶，幾十個區縣，幾萬平方公里，是一個城市嗎？

至於北京，為什麼這麼多人願意擠到北京來，背後的力量機制值得細察。全世界單一制國家——不是聯邦制的——首都差不多都是頭號城市。巴黎、倫敦、東京，莫斯科、墨西哥城，都是所在國首位度最大的城市。德國也許例外，那是因為「二戰」把柏林給切分了。兩德統一後，柏林重建熱火朝天，應該用不了太久就會是歐洲中心都市。

為什麼多數國家首都都是最大城市？我猜到的道理，首都既然是政治中心，也就同時是國民收入再分配中心。現代國家，收入再分配的功能越來越強。誰不來，誰就沾不上光。我看這些年要不是中央明令禁止，別說縣政府要來北京設辦事處，鄉鎮都願意來。企業也一樣，你以為不是央企就不願意來？要來得多了去。精英積聚，「diduan人口」還能不來？有活干、有收入啊。

要承認大都市有扶貧功能。那是送上門來的扶貧，如果推出去，完成精準扶貧的難度會提高。北京周圍大片地區比較窮，但凡擠到北京來，干點啥也比老家強。

當然，中國今天國際地位提升，國事國務活動對首都提出新要求。這也是現實問題。北京的當務之急，是先把首都核心區做達標。其實，在核心區里沒多少農民工。像金融街周圍堵車，哪裡是民工弄堵的？恐怕還是大機關、大央企、大部門，並不承擔首都核心職能，卻在核心區里佔據過多資源。從這方面去清，見效快。

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