"公眾參與立法工具箱"(一)：兩會遊說是一種什麼樣的體驗？

05-21

來自專欄公眾參與實驗室

十八屆三中全會提出，「在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯繫群眾制度；通過建立健全代表聯絡機構、網路平台等形式密切代表同人民群眾聯繫」。

地方「兩會」一般於每年1月份陸續召開，全國「兩會」一般於每年3月上旬開幕，為了方便公民了解「兩會」時期遊說人大代表和政協委員的基本程序，分享相關的經驗，我們撰寫了這篇文章。本文以介紹人大代表相關制度為主，兼談政協委員相關制度，一共五個部分，依次是：

遊說代表的切入點
如何聯繫代表
如何撰寫建議稿
如何跟蹤後續進展
實例分析

一、遊說代表的切入點

一般來說，人大代表提交的為「建議」，如果有30人以上聯名或者以一個代表團的名義提出，則可稱之為「議案」；政協委員所提交的一般稱之為「提案」。每年3月份「兩會期間」，因為代表們集中到北京開會，加上媒體頻繁報道，許多公民、學者、NGO、企業等都希望通過遊說代表在兩會建言獻策。

「兩會」期間，人大代表和政協委員除了審議「一府兩院」工作報告及中央財政預決算外，還涉及以下重大決策事項，這部分是公民遊說代表的切入點：

1. 立法項目徵集：其中包括法律、行政法規等法律文件的制定和修訂，符合30人聯名或者代表團名義提出的也被稱為「立法案」。「對尚未列入工作計劃的加強調研論證，議案所提立法項目確屬必要、立法條件較為成熟的，研究提出列入年度立法計劃或者補充列入立法規劃的建議」（十二屆全國人大三次會議副秘書長王萬賓：《關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議代表提出議案處理意見的報告》）。立法規劃又分為三類立法項目，詳見本篇第五部分。

2. 提起開展法律檢查、法律評估的建議，或稱為「有關監督方面的議案（建議）」：全國人大常委會最近幾年每年都會組織開展對法律實施的執法檢查，國務院部委也會定期對相關的行政法規、部門規章進行立法後評估。「針對代表議案反映比較集中的問題，結合全國人大常委會監督工作安排，研究提出安排聽取審議專項工作報告、開展執法檢查、進行專題調研的建議」（出處同上）。比如2015年「兩會」期間姜健等全國人大代表提交了開展《消費者權益保護法》執法檢查的議案，後來《消費者權益保護法》執法檢查列入了全國人大常委會2015年監督工作計劃，並由全國人大常委會消費者權益保護法執法檢查組於2015年6至9月赴10省區開展了執法檢查工作。

3. 其他重大決策事項：或稱之為「有關決定事項」，比如設立某個國家節日、建立某種機制等決定事項。例如2015年「兩會」期間王金財代表曾建議儘快建立人大討論決定重大事項「權力清單」機制。

二、如何聯繫代表

在「中國人大網」上有所有全國人大代表的名單，儘管有的人大代表曾經建議公開聯繫方式，但因為涉及個人隱私的爭論，該名單上只有一些個人基本信息，但沒有聯繫方式：

代表名單_中國人大網。全國政協委員的名單可見：

中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會委員名單

從全國人大代表的人員構成來看，官員代表比例將近35%，這部分人群普通公民實際上是很難接觸得到的，一般來說他們與公民的互動也比較少。根據經驗，普通公民的建議要得到人大代表採納，首選的目標人群是學者、專業技術人員代表，以及媒體報道較多的「明星代表」，比如黃細花、趙冬苓等。

（圖片來源：京華時報）

除了可以通過網路搜索引擎輸入「姓名+關鍵詞」的方式外，常見的幾種獲得人大代表聯繫方式的途徑主要有（註：下文雖然有幾處涉及人大代表、政協委員聯繫方式等個人信息，但都是從公開途徑獲得，不會侵犯其個人隱私）：

1.學校網站

對於學者代表，可以通過學校網站上教職工欄目找到其電子郵箱和通訊地址，其中許多知名高校、中學的校長都是全國人大代表，例如清華大學校長、南京大學校長、武漢大學校長、中山大學校長和內蒙古工業大學校長就分別是上述5個省份代表團的成員。舉個例子，如果要找全國政協委員王名的聯繫方式，可以通過清華大學管理學院的網頁找到其電子郵箱和電話：

2.期刊論

如果是自然科學類的學者，其發表在期刊雜誌上的論文一般都會留下電子郵箱。而人文社科類的論文則鮮有附帶電子郵箱的。前幾年有的公民、NGO為了提涉及保護乙肝攜帶者權利的建議，就曾通過期刊論文的方式聯繫到了許多醫藥衛生界的學者。以上海代表團的陳和生院士為例，我們通過期刊《科研信息化》（2013年04期）上的一篇論文《高能物理實驗的數據密集型計算》可以獲得其電子郵箱：

3.微博

在2009-2013年微博盛行的時候，許多全國人大代表和政協委員註冊了微博並加V認證，可以通過微博評論、私信、@等方式與其取得聯繫。有的還在微博的個人信息中主動公開了其聯繫方式，比如廣東代表團的黃細花代表就在微博上公布了其郵箱和個人微信號、微信公眾號：

4. 微信公眾號

通過微信的「添加聯繫人」，輸入「人大代表」、「政協委員」等關鍵詞可以找到一些人大代表的聯繫方式。

5. 地方人大常委會及其派出機構。

有些地方人大常委會在基層設立了若干個基層立法聯絡點，專門用於收集公民的立法意見；有些地方則在基層設立若干人大代表聯絡室、人大代表工作室等場所，雖不是專門用於徵集立法建議，但是其主題更為寬泛。以廣州為例，其劃分人大代表聯絡站是以所在街道轄區範圍內生活、工作的代表來劃分的，所以有的街道聯絡站可能都會包含市、省、全國等多級人大代表。同時，各級人大也會每年定期安排人大代表述職會，即代表在當地選民面前報告其工作情況，接受選民質詢。此外，當地公民也可以當面向人大常委會詢問是否可以提供代表的聯繫方式。

有的地方則開通了網上聯繫代表的平台，比如廣州市天河區車陂街道的人大車陂網：http://thrdcb.com/index.asp

值得一提的是，《代表法》規定，閉會期間，人大代表以小組活動為原則，所以如果需要與人大代表見面，通過人大代表聯絡室和代表述職會等是一個比較妥當的方法。

聯繫人大代表的時候也要注意所提建議跟該代表的專業、關注領域等聯繫起來。作家阿來就提出，他一般不會提交其不專業的領域的建議、議案（中國新聞周刊《「我沒法把他的建議變成我的議案」》人大代表阿來:「我沒法把他的建議變成我的議案」――中新網）。

三、如何撰寫建議稿

全國人大代表和政協委員都能提哪些建議、議案、提案？

在「中國人大網」的「人大知識」欄目中，《人大代表提出議案還需要注意哪些問題？》（人大代表提出議案還需要注意哪些問題？_中國人大網）這篇文章有這麼一段話：

「根據本級人大的職權提出議案。因為只有符合本級人大職權範圍的議案，才有可能列入人大會議議程，才能真正作為代表議案處理。凡屬其他各級人大職權範圍內的事項，政府職權範圍內的事項，人民法院和人民檢察院職權範圍內的事項，政黨、社會團體、企事業組織和個人的事務，以及其他不屬於本級人大職權範圍內的事項，如制定行政法規、調整行政區劃、增加機構編製、申請建設項目、申請財政撥款、案件申訴等，不應作為議案提出。特別是要注意，不要以為只有代表議案重要或者受重視，而把屬於代表建議、批評和意見的內容作為代表議案提出。」

按照這種說法，全國人大代表參加的是全國人大的會議，即應該提符合全國人大及其常委會職責範圍內的建議、議案，那麼，能否涉及關於行政法規、部門規章的制定、修訂，能否涉及法院、檢察院等司法機關的問題？我認為該說法不夠準確：

①儘管全國人大屬於最高權力機關，主要負責立法等工作，但是由於其立法能力不足，加上人大代表也不是專職的，往往很多立法問題授權給國務院及其部委來解決，比如《行政複議法》是授權國務院法制辦制定、修訂，《人口與計劃生育法》修訂草案也是由衛計委完成的。近年司法體制改革備受關注，2015年兩會期間有代表提交了「關於建立檢察機關提起公益訴訟制度的議案」，全國人大法律委員會就對此議案進行了研究，並於2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（見《全國人民代表大會法律委員會關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》全國人民代表大會法律委員會關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告_中國人大網）。

②實踐中，每年「兩會」之後，國務院、全國人大和全國政協會對所有的建議、議案、提案進行部署，並交辦各個承辦單位，這在國務院中央辦公廳發布的《關於做好全國人大代表建議和全國政協委員提案辦理結果公開工作的通知》（國辦發〔2014〕46號）中就有所體現。再者，也有不少代表提的建議就是涉及國務院的行政法規或者部門規章，比如黃細花代表在國務院法制辦進行《社會撫養費徵收管理條例》修訂的時候就曾向全國人大常委會提交了《關於廢止、取消社會撫養費的建議》；全國人大代表孫傳敏也提交過《建議儘快制定生活垃圾管理條例的建議》；2015年買世蕊等代表於「兩會」期間提交的修訂《政府制定價格聽證辦法》的議案後來也由全國人民代表大會財政經濟委員會和國務院發改委承辦了。

綜上，即使是涉及國務院及其職能部門，以及最高院、最高檢的事項，也是可以遊說全國人大代表、政協委員向全國人大、全國人大常委會提交建議、議案或者提案的。

2、一份好的建議、議案、提案應該包含哪些原則？

①一事一案原則，根據《中國人民政治協商會議全國委員會提案工作條例》「提案須一事一案，實事求是，簡明扼要，做到有情況、有分析、有具體的建議」。《代表法》規定，「建議、批評和意見應當明確具體，注重反映實際情況和問題」。

②有代表性，有事實和案例支撐。一般來說，所提建議、議案、提案最好是能夠與當前社會熱點相結合，以體現其廣泛的社會代表性。同時，有代表性也要求不能局限於個案或者個人、小團體利益。此外，如果是立法案，也可以論及相關的地方性法規或者地方政府規章在各地的實施狀況。

③具備可操作性、有建設性。比如如果是立法案，一般要求提供相應的草案，並且要考慮與之相關的立法狀況。如果是涉及宏觀政策的，應當對現有的政策有所突破。有的人大代表在接受媒體採訪的時候表示「我覺得，現在有一部分議案有點像拾遺補缺，有些政府其實已經很強調了，比如擴大就業、中小企業的問題等，這些經濟方面的問題公眾比較關注，政府也重視，現在各地提的也有好多」。（中國新聞周刊《人大代表阿來:「我沒法把他的建議變成我的議案」》人大代表阿來:「我沒法把他的建議變成我的議案」――中新網）。

④注重時效。人大立法講究「年度有計劃、五年有規劃、長遠有綱要」。全國人大有五年的立法規劃，上一次是於2013年10月公布的五年立法規劃，十二屆全國人大常委會的任期為2013年3月到2018年3月。如果是最近幾年剛剛制定或者修訂的法律，其實並不太合適在本屆（最近五年內）提出新的立法案，但是可以考慮提出修訂其他法律、行政法規使之相銜接，或者制定實施細則等。如果是已經列入了立法規劃及當年度立法工作計劃的，就不需要把重點放在闡釋為什麼要制定該法的理由了，而應當集中到具體的制度設計中。

特別提醒：想要提立法案的朋友一定要關注以下幾個文件：

①十二屆全國人大常委會五年立法規劃：

人大常委會公布五年立法規劃_中國人大網

②《全國人大常委會2016年立法工作計劃》（2017年尚未公布）

http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2016-04/22/content_1987519.htm

③國務院2017年立法工作計劃

國務院辦公廳關於印發國務院2017年立法工作計劃的通知_政府信息公開專欄

3、可以的話，將建議指向某一個部門承辦

儘管全國人大秘書處和主席團會將相關的建議、議案和提案會同各個專門委員會進行處理，但是除了由全國人大常委會牽頭辦理的之外，應該說很大比例的建議、議案、提案都是由國務院及其部委來處理的。比如說如果是制定、修訂行政法規的議案、提案，則可以明確指向國務院法制辦；如果是某部門規章，則指向國務院某個部委；涉及法院、檢察院制度建設的，也可以指向最高院、最高檢。

4、格式問題

人大會向代表們發放統一印製的代表建議、批評和意見專用紙，代表應當按照專用紙所列項目和要求填寫，並親筆簽名。現在也開始實行通過電子文檔方式提出代表建議、批評和意見。所以從公民的角度來說，格式上並不需要特別的要求，也可以參考本文第五部分的制定民法典的議案的格式。

此外，如果是法律案，還涉及到法律評估的技術等問題。在下一篇文章中，我們將會對法律評估的技術進行介紹。

四、如何跟蹤後續進展

根據筆者的觀察，一般來說議案將會由全國人大的專門委員會進行審議、辦理；建議、提案則一般交由國務院及其各部委、最高院、最高檢等辦理。

1、全國人大主席團和全國人大專門委員會

交由大會審議的議案較少。2015年「兩會」期間，根據《全國人民代表大會組織法》和《全國人民代表大會議事規則》的規定，大會秘書處對代表議案逐件進行了分析研究，認為沒有需要列入本次全國人民代表大會會議審議的議案。所以所有的代表議案都交由全國人大專門委員會在大會閉會期間審議。上述議案經有關專門委員會審議後，依法向全國人大常委會提出審議結果的報告，並在中國人大網上公開。各個專門委員會的報告一般發布在「中國人大網-重要發布-報告」欄目：報告_中國人大網。

以2015年《全國人民代表大會內務司法委員會關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》（全國人民代表大會內務司法委員會關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告_中國人大網）為例，可以揭示代表議案由主席團轉交專門委員會之後的進展：

「一是積極建議將議案提出的一些項目列入十二屆全國人大常委會立法規劃和全國人大常委會2015年工作要點；

二是結合我委立法和監督工作，就議案提出的有關項目深入調查研究；

三是函商最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部等13個單位提出議案辦理意見，並專門召開座談會進一步研究辦理方案；

四是邀請提出議案的代表參加座談會、專題調研、執法檢查等，加強與領銜代表溝通辦理意見。」

2.國務院及其部委、最高院、最高檢承辦

2014年10月，國務院中央辦公廳發布了《關於做好全國人大代表建議和全國政協委員提案辦理結果公開工作的通知》（國辦發〔2014〕46號），要求國務院各部委、最高院、最高檢將辦理全國人大代表建議、議案及政協委員提案的結果逐步公開，並且提出公民可以依據《政府信息公開條例》向有關部門申請信息公開。該文件提出了信息公開「兩步走」的計劃：從2015年開始，公布辦理復文的摘要及辦理情況的採納程度等；從2017年開始，「對於涉及公共利益、公眾權益、社會關切及需要社會廣泛知曉的建議和提案辦理復文，原則上都應全文公開」。

這種做法雖然地方上早有規定，但是對於涉及全國人大、政協還是首次。以往有關部門只會把辦理結果向人大代表、政協委員公開，而面向社會公開之後，信息的透明度、輿論的監督都能夠加強。目前，國務院法制辦及其他部門陸續在其門戶網站上公開了當年辦理代表建議、議案的結果的報告。2015年國務院法制辦辦理建議和提案的復文摘要可見：國務院法制辦公室。

五、實例分析

《反家庭家暴法》

從《反家庭暴力法》的出台過程，我們可以一窺人大代表在其中所起的作用。在2012年及更早以前，全國人大代表中就有王月娥等人提交了制定《反家庭暴力法》的建議；全國人大於2013年公布五年立法規劃，將《反家庭暴力法》列入二類立法項目（列入規劃的立法項目分為三大類：第一類是條件比較成熟、本屆任期內擬提請審議的，第二類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的，第三類是立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目的），在2014、2015年仍然不斷有全國人大代表提交了建議、議案，根據全國人大內務司法委員會的議案審議結果報告，在2015年「兩會」上提交的制定反家暴法的議案由主席團交付內務司法委員會，經後者建議，促使反家暴法列入了《全國人大常委會2015年立法工作計劃》，並於2015年8月首次進入了審議階段。

2.《反就業歧視法》

再如推動制定《反就業歧視法》的過程。經過多年的呼籲，2015年《全國人民代表大會財政經濟委員會關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》（全國人民代表大會財政經濟委員會關於第十二屆全國人民代表大會第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告_中國人大網）中終於得到了全國人大財經委和人社部的認同，準備將其推動列入下一次的立法規劃中：

「孫曉梅等36名代表、高莉等31名代表（第296號、第437號議案）提出，隨著經濟快速發展，貧富差距被迅速拉大，就業壓力增大，就業歧視日益嚴重，現行反歧視法律制度缺失，對平等就業權的社會保障機制不足，建議制定反就業歧視法。人力資源和社會保障部認為，當前人力資源市場中確實存在對性別、戶籍、相貌等方面的歧視現象，解決就業歧視問題是一項長期任務，制定反就業歧視法是該部未來的重點工作目標，將積極會同有關部門開展相關立法調研工作，總結實踐經驗，待條件成熟時提出立法建議，推動反就業歧視法納入立法規劃。財經委員會同意上述意見。」

3、關於啟動民法典編纂的議案

2015年「兩會」期間，中國社會科學院法學研究所研究員、全國人大代表孫憲忠等代表提出的第70號議案（「關於中國民法典中民法總則的編製體例的議案），「提出民法總則基本的制度框架及立法指導思想。對於議案提出的建議，法律委員會、法制工作委員會將在民法典編纂工作中認真研究。制定民法總則已列入全國人大常委會2016年立法工作計劃。」（中國法學網，「民法總則列入2016年立法工作計劃孫憲忠代表70號議案中的建議將獲認真研究」..::中國法學網::..。）

附：

關於中國民法典中民法總則的編製體例的議案

孫憲忠

一、案由

　　十八大四中全會決議提出「編纂民法典」的重大任務，我們一定要努力奮鬥，完成這個任務。民法典在我國法律體系中的地位僅次於憲法，對市場經濟體制的發展和人民群眾權利保護的實踐意義甚至超過憲法，所以也是國計民生的根本大法。它的編製完成，標誌著我國社會發展文明發展達到了世界的先進水平。但是，因為民法典應該包括的內容十分巨大，從體系上看，它的內容不僅覆蓋現有的合同法、物權法、侵權責任法、婚姻法、繼承法等民法固有法律，而且還要輻射到公司法、票據法等商事法律和知識產權法，以及現在被稱為經濟法一些法律，還有涉外民事法律關係方面的法律等。中國民法典編纂的現有法律基礎是：(1)我國民法立法應該具備的內容大體都已經制定了法律法規;(2)這些法律法規在改革開放的不同階段制定，內容不符合當前形勢要求者很多。基於這一現實，我國民法典的編纂，並不能走大規模地制定法律的道路，而應該以修訂現有法律、整合現有法律資源、最後將這些法律編纂成為民法典，作為可以選擇的道路。

　　具體而言，我國民法典的編纂，具體的任務有三點：(1)修訂《民法通則》為《民法總則》;(2)整合現行有效的民法、商法、知識產權法以及部分經濟法規的立法群體，消除其內在的制度矛盾，彌補其制度缺陷;(3)將各種民事法律按照科學的體系化規則編纂為一個民法典。而編纂民法典的步驟，也可以此為展開。具體的步驟，也可以以此劃分為三步。近期，首先可以開展的工作，是修訂《民法通則》為《民法總則》;中期到長期，是整合現有民商法、知識產權法的群體，最後，做法律的最後整理和編纂，完成《民法典》的大業。

根據這個設想，目前編纂民法典的主要任務，就是將《民法通則》修訂為民法總則。關於民法總則的編製體系，現提出本議案。

二、案據

目前我國立法關於民法總則的規則、以及法學界對其提出的設想，存在比較明顯的缺陷。其中最明顯的缺陷，表現在法思想和法技術兩個方面。在法思想方面，現有的《民法通則》和各個學者建議稿，都沒有在法律行為理論等制度建設中充分承認和採納民事主體的意思自治原則;在法技術方面則問題更多，比如在法人制度建設方面，沒有考慮到上市公司甚至跨國公司這樣的公司法人制度建設問題，沒有考慮到包括政府在內的公共權力機構從事民事活動所需要的民事主體資格也就是公法法人的制度建設問題;在權利客體方面，沒有考慮到防止公用物轉化為私有物、尤其是轉化為地方政府的私有物的法律制度建設問題;在權利制度方面，沒有建立關於民事權利的取得以及消滅、享有以及行使、保護以及限制的重要規則。這些制度缺失，是很不應該的。為完成民法總則的編製任務，在此提出比較系統的制度設計方案。

三、方案

　　本方案的確定，以十八大三中全會、四中全會提出的依法治國以及國家治理現代化科學化要求、科學立法的要求等作為基本的指導思想。因為時間急促，我們先提出中國民法總則基本的制度框架，細節的制度將在以後補充。

　　(一)將我國現有的《民法通則》修改為民法總則，首先應該做的事情，當然是從體系化的角度，將已經制定為法律的合同法、物權法、侵權責任法、涉外法律關係適用法、以及知識產權法群體從通則之中摘除，但是必須在未來的民法總則體系中建立民事權利的一般規則，以體現民法總則確定的民事權利的一般規則對於具體權利的指導關係，保障民法體系內部的和諧統一。

　　(二)民法總則部分應該保留的第一部分，是關於民法基本原則和總則一般規則的規定。現有《民法通則》第一章的條文基本上都可以得到保留，但是也有做出重大修正的必要。比如，將「公民」改為「自然人」，以適應規範中國領土內大量外國居民的民事行為的需要。

　　在這一部分體系中，應該創製一些制度。最明顯的需要，是創製關於民法適用的一般規則。其內容類似於瑞士民法第一條的規定。在這一條文中，應該解決除一般法律適用之外的特別法律適用的問題，比如憲法適用問題，行政部門規章的適用問題，最高法院合最高檢察院的司法解釋的適用問題，法律習慣和法學原理的適用問題等規則，滿足實踐的需要。

　　(三)民法總則的主體制度必須進行重大改造。

　　1.在自然人的法律制度部分，目前《民法通則》的制度大體可以得到保留。但是婚姻家庭關係的一般規則、監護制度方面應該補充建立老年人、特殊群體保護的特別規則。另外，應該擴展民法上的親屬範圍，將目前的法律確定的旁系血親二等親的範圍限制完全取消，解決我國社會獨生子女制度帶來的親屬問題。

　　2.「個體工商戶、農村承包經營戶」部分的規則，應該進行較大的改造。首先，這一部分立法的條目應該改變，以體現民營經濟的巨大發展。因此立法者應該進行實際的調研，清晰地掌握我國民營經濟的整體結構。其次，對城鎮個體工商戶這種家庭、或者家族式的經營，應該引導他們走上現代股權-所有權的法權結構。再次，對於農村承包制度，也應該進行實際調研，反映農村十八屆三中全會以來因為「長期不變」政策帶來的變化，反映農村的行業合作社的發展，反映農民權利股權化的變化。

　　3.將《民法通則》規定合夥制度從個人的規則中摘除出來，另外建立合夥的制度。因為合夥並不僅僅只發生在個人之間。

　　4.在法人制度部分要有重大改造。

　　在法人制度的整體結構方面，必須體現私法法人或者民法法人和公法法人的區分，體現公益法人和盈利法人的區分，體現社團法人和財團法人的區分。

　　在私法法人的制度建設上必須體現現代公司治理結構的要求，反映我國公有制企業要求的同時，反映上市公司甚至跨國公司的要求，反映混合所有制企業的要求。

　　必須承認公法法人制度建設的科學性和可行性，建立公共權力機構、公立事業單位、公立社會團體法人參與民事活動的基本主體資格和責任主體方面的制度建設問題。

　　刪除「聯營制度」。

　　(四)重建「權利客體」即「物」的法律制度。

　　權利客體的制度是《民法通則》所缺乏的。權利客體雖然是標的物，但是它們的現實狀態反過來對於民事權利發揮著強大的反作用。比如，不動產的所有權和動產的所有權政治意義、經濟意義都有很大的差別，甚至在權利制度本身都有很大差別。因此這一部分制度是不可或缺的。

　　在權利客體制度建設上，必須認識到人的行為不是客體，因為任何人的行為都只能因為他自己的意思而發生法律效果，而不能因為他人、即使是法律關係上的相對人的意思而發生法律效果。這個哲學問題，在近現代以來早就解決了。因此應該認識到債務人的行為不是債權人的客體，而是他自己意思自治的結果。

　　在物的制度建設方面，應該採納民法傳統中關於公有物和私有物相區分的原理。公有物，比如大氣、陽光、水流、海洋等等，應該依法保持其為公共利益、必須開放性的供大眾使用的特點，必須在法律上禁止任何人包括政府將其當作私物。建立這樣的制度，以保障人民群眾對於公有物的基本權利。

　　建立無形財產必須特定化的規則，以滿足知識產權保護的要求。

　　關於物的基本分類，應該採納傳統民法不動產和動產相互區分的原理，在此基礎上，將對於民事權利發揮決定性作用的物的類型劃分的制度都建立起來。

　　(五)按照意思自治原則的要求對「法律行為」制度進行重大改造。

　　在承認《民法通則》關於行為人、意思表示真實原則的基礎上，對該法「法律行為」部分的修改原則是補強而不是重建。在法律行為這個核心制度建設方面，我們應該首先放棄「民事法律行為」這個似是而非的提法，採納「法律行為」概念，並按照意思自治原則，對這個制度進行徹底地補強。首先，應該承認人身行為和財產行為的區分，承認負擔行為和處分行為的區分，承認單方行為和雙方行為、團體行為的區分。其次，在當事人意思表達方面及其法律效果方面，盡量細化規則，承認一般法律行為和特殊法律行為的區分。在此，建立法律行為完全無效和部分無效相區分的規則，建立瑕疵補正、轉換的規則。再次，對於行政管理和當事人意思自治原則之間的關係，建立更為符合市場經濟和人民權利要求的裁判規則。在這一方面，可以採納人民法院關於將當事人違背行政規則的行為區分為管理性和效力性兩種不同結果的做法。最後，建立開放性的兜底條款，盡量擴張民眾意思自治的空間，保護民眾創造性行為。

　　(六)建立權利、義務、責任的一般規則的制度。

　　這一部分制度是我們現行立法和各個學者方案都忽略了重要制度，我國民法總則應該建立這一方面的制度，因為這些制度，不僅僅將建立起各種權利、包括民法基本權利和商事權利、知識產權等民事權利大體系之間最基本內在邏輯聯繫，而且因此而確立民法總則和民法其他部分之間相互聯繫的基本邏輯，為民法典的編纂建立邏輯基礎，而且還要對民事主體行使權利、履行義務、承擔責任等建立積極的引導。這一部分的內容非常重要，大體包括如下方面：

　　1.各種民事權利之間的邏輯體系。這一體系通過民事權利的基本分類來建立。通過這一規則，使民法典中規定的民事權利和商事法律、知識產權法律、一些經濟法律規定的民事權利之間形成內在和諧的整體，以此實現民法和商法、知識產權法、一般經濟法律之間的法律效力連接和制度的和諧統一。

　　2.民事權利取得、變更以及消滅的一般規則。

　　3.民事權利行使的一般規則。比如不得濫用權利、行使權利必須尊重公序良俗原則等。

　　4.權利保護的基本制度。比如自助、行使訴權的基本規則等。

　　5.權利限制的基本規則。比如依據公共利益需要限制甚至剝奪民事權利的規則等。

　　(七)代理制度。基本的出發點是把商事代理和民事代理統一起來規定。

(八)時效制度。取得時效和消滅時效都要確立。雖然說在現代法律實踐中取得時效的應用價值不大，但不能完全廢止。

本文第一稿寫於2016年1月；2017年4月完成第二稿。

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