地下管廊為什麼難以推行？

05-21

地下管廊為什麼難以推行？

來自專欄股金奇談2015年8月國務院發布《國務院辦公廳關於推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊並投入運營，反覆開挖地面的「馬路拉鏈」問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

為什麼國務院如此重視？很簡單，8月之前是6、7月的雨季，國內洪災泛濫，引起了重視。

2015年全國20個省（區、市）2079萬人受災，死亡108人、失蹤21人，緊急轉移安置107.2萬人，農作物受災1717千公頃，倒塌房屋4.4萬間……今年以來，暴雨洪水已經直接造成了約353億元的經濟損失，強度為歷年罕見。

而在《指導意見》中有一條，「實行有償使用。具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關係」。有償？我在自己家房子下面用下水道還要錢？大概是這麼個意思，這就牽扯到了歸屬權問題。

城市地下綜合管廊具有兩個鮮明的特點，第一，它要佔據城市地下空間，第二，它是公共基礎設施。這兩個特點為綜合管廊具有國家所有的屬性提供了佐證，初步具備強制性來源。但是仔細對照物權法的相關條款，對城市地下空間的國家權屬並沒有直接表述，這不免令政府的強制性打上引號。

對應《物權法》第二篇第五章中的國家所有權，從第四十六條到第五十七條規定了礦藏、水流、海域、城市的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源、野生動植物資源、無線電頻譜資源、法律規定屬於國家所有的文物、國防資產、鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施屬於國家所有。其中沒有就城市地下空間權屬給出嚴格定義。

同樣《物權法》第一百三十六條規定：「建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。」就綜合管廊而言，發起建設的主體是地方政府主管部門，建設標的具有提供公共服務性質。這就為地下管廊在權益上首先打了個問題，這是第一個問題。

第二個大問題是，地下管廊建設過程中會牽涉到國家多個部門，大家都知道一旦國家部門開始扯皮，那什麼事都沒法幹了。

地下管廊運營會牽涉到自來水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線權屬單位的利益。上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權屬單位故意避開張楊路，寧願選擇在周邊道路開挖鋪設管線也不願意入廊。要一次性動這麼多既得利益集團的蛋糕，還是需要時間精力和國家的決心的。

第三個問題，一個是建設成本和運行維護成本比較高，在建設和運營成本分攤等問題上，國內還沒有形成一套成熟完善的運作模式，制約了地下管廊的發展。一個是地下管廊的建設和運行牽涉多個部門，會改變現有利益格局。最重要的是，入廊工作的協調難度大，一個是地下管廊本身是公益性的項目，缺乏盈利能力，政府財政支持的模式不可持續。

因此地下管廊似乎不是我們想像的那樣，國家一推行，地方加碼干，就能實現的，還需要更多更市場化的技巧。