李虹含|| 新《預演算法》背景下中國地方政府債務財政監督的問題探討

來自專欄 李虹含

摘要：2014年8月，歷經四次修改的《預演算法》經全國人大常委會表決通過，放開了地方政府的舉債權，為地方政府融資開闢了合法渠道。本文對新《預演算法》對於地方政府舉債的條文進行了分析，同時探討了新《預演算法》對地方政府舉債管理的不足之處，最後提出了完善新《預演算法》以加強地方政府債務監督管理的優化路徑。

關鍵詞：地方政府債務；財政分權；財政監督；新《預演算法》

Abstract: In August 2014, after four revised "Budget Law" by the National Peoples Congress vote, the opening of the local government held debt, local government financing opened up legal channels. In this paper, the new "Budget Law" provisions for local government borrowing are analyzed, also discussed the new "Budget Law" on local government borrowing management deficiencies, and finally made a perfect new "Budget Law" in order to strengthen supervision of local government debt optimal path management.

Keywords: local government debt; fiscal decentralization; financial supervision; new "Budget Law"

2014年8月31日，有「經濟憲法」之稱的《預演算法》經十二屆全國人大常委會表決通過。本次《預演算法》中最為引人關注的部分就是放開了地方政府舉債的權力。

歐債危機的爆發，使學界與業界對我國地方政府債務現狀與問題提出了質疑，2014年底，全國各級地方政府的投融資平台公司3000多家，其中70％以上為縣區級平台公司。而其於2013年專門出具的全國政府性債務審計結果公告亦顯示，截至2013年6月底，我國地方政府所負擔的各類債務總額已近18萬億元。

新《預演算法》於2015年1月1日起施行，新《預演算法》中放開地方政府舉債權，這一規定順應了時代潮流的發展，為目前債務纏身的地方政府提供了一條有效化解債務危機的路徑。

本文通過對我國地方政府債務存在的原因進行剖析，並結合新《預演算法》中放開地方政府舉債權的內容對地方政府債務的有效治理進行探究，對於規範地方政府的舉債權、防範地方政府債務風險而言將具有必要的研究意義和現實意義。

1一、新《預演算法》完善地方政府債務監督的條款分析

中央政府對地方債務風險控制保持高度重視，在《預演算法》的審議稿中曾經數次賦予發債權又禁止發債權，顯示了其對地方政府舉債行為的慎重與控制。從一審稿的允許，到二審稿的禁止，再到三審稿、四審稿的恢復允許。

在最終通過的《預演算法》中，立法機構放開了地方政府舉債權利，但同時也對舉債權行使作出了若干限制性規定。新《預演算法》中對地方政府債務的監督與治理條文與框架主要體現在以下兩個方面。

（一）地方政府債務治理的具體條文

對於我國地方政府具體應當如何發債這一問題主要規定在新修訂通過的《預演算法》第三十五條和第九十四條中。第三十五條和第九十四條主要在以下幾個方面地方政府舉債權進行了規定和限制：1 .明確舉債主體；2.限定資金途； 3.限定舉債方式；4.明確債務規模；5.明確監督機制；6.確定償債資金；7.明確法律責任。

（二）地方政府債務治理監督框架構建

新修訂的《預演算法》儘管只有幾條中涉及到地方政府債務的管理規定，但卻完成了對我國地方政府債務治理框架的頂層與目標設計。新《預演算法》從以下三個角度對防範我國地方政府債務風險做出了貢獻，主要在三個層面上體現了制度設計的先進性：

第一、地方政府舉債權利的有限制放開

新修訂的《預演算法》賦予了地方政府舉債的權力，順應國際潮流與國情，對於新《預演算法》在放開地方政府舉債權的同時對舉債主體上的限制，新《預演算法》只是將舉債主體限於省級政府，體現了立法機關對我國國情的全面考慮和對地方政府債務風險的審慎對待。

究竟應當將舉債權賦予哪一級政府，除了要考慮不同層級政府的現實負債情況之外，最重要的是要考慮各級政府在支出上的可控性或者地方公共決策機制的健全性。

儘管在我國市、縣級政府是財政缺口最大、最需要被賦予舉債權的主體，但其存在著政府負債狀況混亂、相應的法律和民主監督機制不健全等問題，若對其賦予舉債權，難以有效控制此級政府大量舉債的衝動。所以暫時將舉債權下放至省一級政府是較為合理的。

第二、「堵疏結合」控制地方政府融資渠道

新《預演算法》中對地方政府舉債的放開，可以防範地地方政府債務風險並有效截堵地方政府的非法融資渠道，同時對地方政府合法舉債的途徑進行了規定，而且對籌措資金規模、用途、監督等的嚴格限制。

採取，「疏堵結合」的做法，可以有效控制發行地方政府債務所可能帶來的風險和危機。新《預演算法》在允許地方政府舉債的同時，也對地方政府舉債的方式進行了嚴格的限制，除發行地方政府債券之外的其他任何舉債方式、任何擔保行為都被嚴格禁止。

從法律條文上明確了立法機關對地方政府融資平台舉債、擔保的態度，同時對地方政府融資平台的獨立財產、自主經營等性質進行了限定。嚴禁地方政府使用財政資金償還融資平台債務，或者為融資平台提供直接與間接形式的擔保，都是新《預演算法》嚴格禁止的。

第三、構築防範地方政府債務風險的防線

新修訂的《預演算法》有條件地放開了地方政府舉債權利，地方政府需要在滿足預演算法舉債主體、資金用途、舉債規模、舉債方式等方面對其發行地方政府債券的限制性規定，才能夠順利發行地方政府債券。

這些限制性規定都是為了對地方政府債務可能存在的風險進行總體防控。對於舉債主體、規模的管控主要是為了遏制地方政府無限制舉債的「兜底」。新《預演算法》還要求地方政府將其所舉借債務的數額列入本級地方政府的預算調整方案，同時報本級人民代表大會常務委員會批准。

另外，地方政府的債務，應當擁有相應的償還計劃和償還資金。同時，還要求國務院相關部門按照規定建立起地方政府債務風險的評估、預警、應急處置和責任追究機制。這些控制地方政府債務風險的數道防線將地方政府債務風險牢牢隔絕在外。儘管只是從頂層設計層面提出了大綱性的要求，但卻是中國立法機關對構建地方政府債務監督治理機制理念的一次完善。

2二、新《預演算法》對地方政府債務監督管理的不足

新《預演算法》儘管在放開地方政府舉債方面實現了眾多創新，但仍存在著一些不足。

（一）新《預演算法》暫時無法徹底解決地方政府債務問題

造成我國目前地方政府債務風險聚集的原因是多方面的，既有融資渠道不通順等表面原因，也有中央政府與地方政府之間財政收支許可權劃分不合理、政府間財政轉移支付制度不規範，造成地方政府事權與支出責任不相符、財力與事權不相符等根本性原因。

新《預演算法》對地方政府舉債權的放開只能解決地方政府融資渠道不通順這一表面性問題，對於央地政府間財權與事權不匹配、政府間財政轉移支付制度不規範、以及政府職能未徹底轉變等問題，就顯得無能為力。

根本上分析是地方經濟欠發達地區迫切需要發展的綜合反映。從主觀層面來看，地方政府希望通過促進社會事業和地方經濟發展而主動借債可歸為主觀類債務，因配合執行國家積極和穩健的財政政策而實施借債的可歸為客觀類債務；從制度設計上看，有財政稅制等制度根源方面的硬因素影響，也有地方領導政績競標賽等心理因素的影響。

（二）新《預演算法》尚末全面構建地方政府債務治理機制

財政監督治理制度體系是一個由各個部分互相有機密切聯繫從而組成的整體，作為財政制度體系子系統的地方政府債務治理機制也不例外。

新《預演算法》作為一部「經濟憲法」，其法律屬性決定其只能從地方政府債務治理頂層設計層面做出大綱性、框架性的規定，具體制度的建設要依賴其他細則法律法規的制定。

如果需要全面建立起地方政府債務監督管理體系需要出台更多的諸如《地方公債法》、《財政收支監督管理法》、《財政轉移支付管理辦法》等多部法律法規，共同配合，相互制約，才能將地方政府債務籠罩其中，避免債務風險的出現。

（三）新《預演算法》對地方政府債務民主監督機制仍待完善

由於地方政府舉債可能帶來的消極風險和危機，因此需要強調民主監督機制在地方政府舉債過程中的重要性，確保地方政府債務積極作用的有效發揮。如果缺少了地方民主機制和地方民眾的監督，會無法抑制地方政府債務的膨脹傾向，從而帶來債務風險和危機的聚集。

新《預演算法》在其若干個條文中均對地方政府債務的民主監督機制重新規定。但是，新修訂的《預演算法》雖然比起原《預演算法》加重了對地方政府預算方面的監督，但與現實訴求仍存差距。

第一，新《預演算法》對於所有省級地方政府舉借的債務不區分常態和非常態，一律列入本級預算調整方案，由地方人大常委會批准，這就使得地方人民代表大會，也即地方人大代表失去了對地方舉債的合法性、合理性、正當性和可行性等發表看法並施加控制的權利，極有可能使地方權力機關對地方政府發債的監督流於形式，而導致地方政府發債形成個人恣意、首長恣意。

第二，新《預演算法》對地方政府債務的民主監督在文字規定上出現了前後矛盾，這會使地方權力機關在對地方政府債務行使監督職能時無所適從。

第三，隨著「參與式民主」的發展，地方群眾依靠民間自發監督的力量對地方政府債務進行監督意願也更加強烈。在此背景下，新《預演算法》只在其第九十一條第一款中寬泛地規定了地方民眾的監督權，使民主監督制度在操作上沒有太大可行性，對民眾監督權的司法救濟隻字未提，將會損害民眾監督財政事權的積極性與有效性。

3三、《新預演算法》對地方政府債務治理監督的優化路徑

從十五大確立「依法治國」基本方略，到2012年十八大報告提出「法治是治國理政的基本方式」，再到2015年十八屆五中全會報告以「全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局「全面論述了法治對於國家治理與現代化建設的重要作用」。

根據新《預演算法》，從債務治理的角度，將中國地方政府債務納入到法治化的模式有其必然性。未來一段時期，仍可以通過以下幾種路徑完善新《預演算法》背景下地方政府債務治理監督的內容。

（一）完善地方政府債務治理監督的立法條款

地方政府舉債中涉及到的各類問題首先需要通過立法來予以規範和保障，完善立法便是解決這一問題的根本途徑。

新修訂的《預演算法》中關於放開地方政府舉債權的條文無法負擔起規範地方政府債務的重任，地方政府舉債行為的規制一方面需要制定《地方公債法》，將因放開地方政府舉債權所可能涉及到的問題進行明確、詳細的規定，另一方面則要從深化財稅體制改革的角度出發，制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》，從根源上理順中央政府和地方政府在財政收支許可權上的關係，為規範地方政府舉債權打下堅實的基礎。

（二）程序性權利的保障加大財政監督力度

地方政府債務治理的法治化除了要求完善相關的立法之外，還要重視對程序性權利的保障，只有這樣，才能真正將地方政府債務治理的條文落實到位。

與地方政府舉債有關的程序性權利包括事前的審查權、事中的知情權以及事後的救濟權。事前，發行地方債之前人大預算審查並採取采與式的民主投票模式；事中，地方舉債過程中要加大信息公開與財政監督；事後，地方舉債之後要加大權利救濟制度的執行力度。從事前、事中、事後三個層面設計財政監督模式加大對地方政府債務的監督與檢查。

（三）引入第三方管理機構加強財政監督

我國的地方政府在舉債的過程中，除了接受地方權力機關與地方公民的審查與監督之外，還可以適當引入債券信用評級制度、獨立審計監督制度以及償債準備金和債券保險制度，以更有效地控制地方政府債務風險，保護債券投資人的合法權益，同時也有利於促進金融市場的發展和市場約束機制的發揮。

第一，要主動開展債券信用評級。我國的地方政府在發行地方政府債券時，可以借鑒美國的做法，在債券發行和交易環節全面嵌入信用評級制度，對債券的投資風險和信用水平進行評估。

第二，要保障審計的獨立性。巴西解決地方政府債務危機的成功經驗告訴我們，一個獨立的審計機關能夠有效控制地方政府債務風險，保證規制地方政府舉債行為法律的嚴格實施。因此，在地方政府舉債相關信息不對稱的情況下，通過推行審計機關的監督，可以有效彌補地方權力機關和地方民眾對地方政府債務監督的不足。

第三，要推廣償債準備金和債券保險。償債準備金和債券保險制度設計的初衷都是為了保證地方政府債務及時的還本付息，維護債券投資者的合法權益。

參考文獻：

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[2]張建偉：《地方債治理的憲政經濟學分析》，《法學》2012年第10期。

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[4]岳彩申、王旭坤：《規制地方政府發債權的幾點立法建議》，《法學》2011年第11期。

[5]張海星：《美、日地方公債及啟示》，《財經問題研究》2011年第2期。

[6]于海峰、崔迪：《防範與化解地方政府債務風險問題研究》，《財政研究》2010年第6期。

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