環保政策引導——畜禽糞污處理市場化運作的強心劑

畜禽養殖業迅猛發展帶來污染難題

近年來，隨著人民生活水平不斷提高，我國畜禽養殖業得到快速發展，主要畜產品產量連續20年以10%以上的速度遞增，目前我國的肉類和禽蛋產量均躍居世界前位，已成為名副其實的畜牧大國。統計資料顯示，2005年，我國豬、牛、羊、家禽存欄數分別達到50334.8萬頭、14157.5萬頭、37255.9萬隻、53336.3萬隻；全國肉類總產量7743.1萬噸，年均遞增4.5%；禽蛋產量2879.5萬噸，增長5.4%；奶類產量264.5萬噸，增長2.12倍，年均遞增25.5%。隨著大中城市「菜籃子工程」的實施以及市場對高質量畜禽產品的不斷需求，規模化畜禽養殖場將大量湧現，隨之帶來的規模化畜禽養殖業的環境污染問題也日益嚴重。

畜禽養殖場排出的未經處理的污水中含有大量的污染物質，污染負荷很高。養殖場對水體的污染主要為有機物污染、微生物污染、有毒有害物污染。污水中含有的碳氫化合物、含氮、含磷等有機物，高濃度的畜禽養殖污水排放江河湖泊中，會導致水體富營養化，使有機物污染敏感的水生生物因缺氧逐漸死亡。水中的有機物(包括水生生物屍體)降解轉為厭氧腐解，水體會發黑、變臭，造成持久性的有機污染，使原有水體極難治理和恢復。一旦畜禽糞便污水中有毒、有害成分滲人地下水中，污染了地下水，將會直接危害人體身體健康及生命安全；養殖場糞污中含有大量的治病菌微生物，它們隨糞便污水進入水體後，以水為媒介進行傳播和擴散，造成某些疫病的傳播和擴散，危害人和動物的健康並帶來經濟損失；有些養殖場污水中含有飼料中的抗生素、違禁藥物、礦物質及沖刷豬場用的消毒劑等，這些糞便污水排入水體污染水源，危害人和動物的健康。畜禽養殖廢棄物本身的特點決定了其污染排放量很大，如不經處理肆意外排，會嚴重威脅周邊的環境。例如，山東某地環境監察人員發現一養鴨場向河流排放未經處理的養殖污水、糞便，COD、氨氮分別超標數十倍乃至數百倍。然而其養殖規模為數千隻，達不到當地規定的規模化標準，環保部門的行政處罰面臨無法可依的尷尬局面，最後通過其他的法律依據進行了處理。在一些地區的畜禽污染整治專項行動中也發現，較大的養殖場一般都在村莊以外，對村民生活環境影響不大，反而是一些小型的養殖戶隱藏在鎮村居民區內，其產生的污水、惡臭等嚴重影響周邊群眾的正常生活，成為環境信訪熱點問題。

畜禽糞污處理的市場化運作是有效解決問題的方法

要解決這類問題，就需要對畜禽養殖場糞污進行無害化處理，當前，由於畜禽糞污無害化處理的主體責任對象不明確，處理成本較高，畜禽養殖場對於糞污處理態度消極，甚至一些地方存在不經處理直接胡亂排放的現象，這導致現階段畜禽糞污無害化治理處於無序狀態。隨著我國農牧養殖業的不斷發展與規模化，相關污染治理工作也急需解決。對此，筆者認為要解決此問題，需要真正的將畜禽糞污處理市場化，充分發揮市場的主導作用已使得該問題逼近得到有效解決，還能為經濟發展帶來新的著力點，而市場化的正常運作需要正確的政策支持、良好的市場環境和優良的技術支撐。為此，國家相關部門通過不斷出台相關政策條例，通過明確主體責任對象，制定規範化養殖方法等推進畜禽糞污的市場化運作。

環保政策為畜禽糞污市場化運作指引方向和提供製度保障

2014年1月1日起正式施行的《畜禽規模養殖污染防治條例》為治理規模化畜禽養殖污染提供了重要的法律依據。隨著畜禽污染防治工作的深入推進，特別是《水污染防治行動計劃》實施後，畜禽禁養區劃定、區內養殖場關閉搬遷等舉措得到有力落實。規模化畜禽養殖場、養殖小區的污染治理已步入正軌，成效逐步顯現。近日，國務院辦公廳印發了《關於加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》（以下簡稱《意見》），第一次系統地提出建立資源化利用制度，通過全面的制度體系設計為畜禽養殖廢棄物資源化利用提供強有力的支撐。

畜禽養殖廢棄物資源化利用的成本與收益不平衡，具有一定的社會公共屬性。現階段解決畜禽養殖污染問題，完全依靠養殖者的自覺不現實，完全依靠市場各方面條件還不成熟。在這種情況下，尤其需要靠制度把外部成本內部化、強化治理責任，把利用效益最大化、強化治理激勵。通過制度進行規範、約束和激勵，可以管根本、管長遠，起到事半功倍的效果。畜禽養殖廢棄物資源化利用制度通過形成完備的制度體系，圍繞關鍵環節建章立制，各項制度之間緊密關聯，環環相扣，構成了畜禽廢棄物資源化利用全產業鏈發展的完整機制。

畜禽環評以「用」為主

以前我國畜禽規模養殖場開展環評，是在借鑒工業企業環評的思路和方法基礎上逐步形成的，出發點是為了治污，因此，更多考慮的是「治」，而不是「用」，比如達標排放等。《意見》明確提出要規範環評內容和要求，把養分綜合利用、配套與養殖規模和處理工藝相適應的糞污消納用地納入環評範圍，重點突出「用」，從建場門檻入手，嚴格准入條件，為規模養殖場建成後開展糞污資源化利用創造必要條件，解決了畜禽糞污還田往哪裡還的問題。

健全畜禽養殖場建設「事中」監管制度

健全監管制度管「事中」，把住過程關。基層調研中發現，一些規模養殖場處理畜禽糞污時，沿用傳統方法採取直接還田利用，工藝簡單，成本低，但因設施裝備條件相對簡陋，許多地方在執法監管中對這種處理方式不認同，甚至予以處罰。《意見》提出，要改革完善畜禽糞污排放統計核算方法，將無害化還田利用量作為統計污染物消減量的重要依據，進一步明確了畜禽糞污肥料化利用的方向。與此同時，《意見》還通過健全畜禽糞污還田利用和檢測標準體系，指導規模養殖場戶將畜禽糞污科學還田利用，不僅解決了能不能還的問題，而且還解決了怎麼還的問題。

明確政府責任，為市場保駕護航

改進責任制度管「權力」，抓住問題關鍵。發展畜禽養殖業，地方政府不僅得不到財稅收入，而且還要承擔重大動物疫病和畜產品質量安全風險責任。地方政府原本積極性就不高，再加上畜禽養殖污染問題越來越突出，一些地方開始大面積搞禁養限養，大量關停養殖場。如果各地都這麼做，我國畜禽養殖業如何發展、城鄉居民如何獲得充足的畜產品供應？有權不能任性。《意見》要求地方政府，既要落實「菜籃子」市長負責制，保障畜產品有效供給，又要落實畜禽養殖廢棄物資源化利用屬地管理責任，全力保障畜禽廢棄物資源化利用工作的開展。

思路決定出路，理念影響思路。畜禽規模養殖場糞污產生集中，處理不當，污染隱患大；處置得當，集中的糞污就成了資源化利用所需原料的便捷來源。《畜禽規模養殖污染防治條例》等法律法規規定的規模養殖場主體責任主要針對畜禽污染防治，而《意見》明確的責任制度強調的是糞污資源化利用主體責任，也就是說，畜禽糞污不僅要處理，而且要實現資源化利用，這也是對法律法規的進一步完善，也是理念的重大變化。

強化激勵制度促「幹勁」，調動地方和企業積極性。近些年來，中央和地方陸續出台了一些支持政策，為推動畜禽糞污處理和資源化利用發揮了積極作用，但總體上政策相對分散，有的只在部分地區和少數養殖企業進行試點和探索，不論是支持力度，還是政策的內容都需要進一步完善，才能達到政策效應的最大化。《意見》初步構建起了相對完善的畜禽糞污資源化利用政策框架體系，既包括財政政策、價格政策、稅收政策，還包括用地用電等方面的優惠政策；既包括處理環節資源化利用設施配套政策，還包括利用環節資源化產品的銷售政策。通過這些政策的有效落實，對於調動地方和企業積極性，加快畜禽養殖廢棄物資源化利用必將產生積極的推動作用。

畜禽糞污市場化已初見雛形

經過政府的大力引導和支持，畜禽糞污的市場化運作已經初見雛形，2017年5月底，農業部發布了第一批畜牧業綠色發展示範縣名單並進行公示，全國各地共56個縣區獲此殊榮，這是我國在建立生態養殖業方面邁出的堅實一步。這些縣域均是在建設生態養殖業中走得較為靠前的地區，當前畜禽養殖業糞污資源化利用大致分為兩種模式：還田模式和能源利用模式。圖1和圖2為兩種模式的示意簡圖，當前，重點培養的縣域內已經形成了完善的畜禽養殖業生態鏈條。

以湖南鑫廣安為例，當地某環保公司公司投資2500萬元，興建了佔地面積達1萬多平方米，年產能4萬噸的有機肥生產基地，收集的豬糞、沼渣和稻殼粉等輔料按照一定比例混合後，進行槽式發酵或條垛式堆肥發酵，再通過後期腐熟後，通過乾燥、篩分等生產商品有機肥。基地每年除了處理自身養殖場固體糞便和沼渣1.8萬噸左右外，還通過8-15人的專業收糞隊，收集和處理周邊中小規模養殖場糞便或沼渣1.2萬噸以上。2016年，實際生產有機肥1.3萬噸，每噸有機肥成本約700元，平均每噸利潤100元左右。

通過打造新型畜禽養殖模式，將畜禽養殖業中的附加物變廢為寶，這樣既有效解決了畜禽糞污的污染問題，還改善了當地畜禽養殖業的經營模式。未來，規模化養殖模式將會完全替代我國傳統的農戶分散式養殖方式，這在一定程度上為畜禽糞污無害化處理的市場化運作提供了良好的環境。

平常心

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