處置非法集資徵求意見，或成史上最嚴標準

近年來，非法集資、電信詐騙案件頻發，借著金融創新的風潮，近兩年里非法集資呈現爆髮式增長，花樣翻新，迷惑性強。8月24日，國務院法制辦公室在其官網發布關於《處置非法集資條例（徵求意見稿）》（下文簡稱徵求意見稿）公開徵求意見的通知，就中國銀監會起草的《處置非法集資條例（徵求意見稿）》向社會徵求意見，意見提交的截止時間為2017年9月24日。

明確非法集資概念

隨著社會經濟的發展，最近幾年非法集資活動愈演愈烈，僅在2015年和2016年，非法吸收公眾存款案件和集資詐騙案件的立案數量都超過6000件。不僅如此，在非法集資案件的偵辦過程中，也不斷湧現出新的問題，尤其是對參與集資人在案發後的處置問題更是實踐中的難點，在這樣的背景下，《處置非法集資條例》的出台迫在眉睫。

《徵求意見稿》第二條指出「本條例所稱非法集資，是指未經依法許可或者違反國家有關規定，向不特定對象或者超過規定人數的特定對象籌集資金，並承諾還本付息或者給付回報的行為。金融管理法律、行政法規另有規定的，從其規定。」首次明確了非法集資的概念，改變了《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第四條以及《最高人民法院關於審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中第一段列舉的規定，但是「違反國家有關規定」的指向仍過於寬泛。

非法集資參與人自行擔責

此次徵求意見稿第四條引起了輿論的廣泛關注，該條款明確指出:本條例所稱非法集資參與人，是指為非法集資投入資金的單位和個人。非法集資參與人應當自行承擔因參與非法集資受到的損失。

非法集資行為固然可惡，需要依法依規予以嚴厲打擊，但是一個巴掌拍不響，如果沒有其他參與人的"投資"，非法集資是難以得逞的，起碼不會形成一定的規模。從這一意義上講，明確非法集資參與人應當自行承擔因參與非法集資受到的損失，不僅很有必要，更有利於遏制非法集資。參與非法集資，本身就是一種不受法律保護的非法行為，因此受到的損失理應自行承擔。其次，這樣的明確規定對集資人合法性、集資對象特徵、資金償還及回報承諾等方面明確非法集資的定義，有助於鑒別非法集資行為，為打破「剛性兌付」奠定了良好基礎。對於自擔損失和資金清退的規定，則有助於投資人在投資時更注重對項目真偽的鑒別，提高風險防範意識，真正做到自負其責。

明確處置非法集資職責分工

《徵求意見稿》將處置非法集資由過去政府少數部門「單槍匹馬」治理模式轉變到了政府所有職能部門「齊抓共管」的治理模式，這是監管制度設計的歷史性進步。如第5條明確規定省級人民政府全面負責本行政區域內處置非法集資工作；縣級以上地方人民政府確定的處置非法集資職能部門履行非法集資預防監測、行政調查處理和行政處罰等職責；其他部門按照職責分工配合做好處置非法集資相關工作。這一調動政府全部行政力量依法參與的執法格局是過去制定的法律規範性文件所沒有的。

中央與地方的預防監督網

之前對於非法集資的規制，主要仰賴最高院、最高檢和公安部等司法機關。他們都先後針對涉嫌刑事犯罪的非法集資，出台了大量的指導意見、司法解釋或者辦案手冊。主要在非法集資的罪名認定和量刑標準方面，做了比較詳細的解釋，也形成了比較完善的司法處置體系。但這仍然屬於事後管理階段，如何做到事前監控防範仍然需要全面協調。尤其從行政法規層面缺乏總體規範。

《徵求意見稿》第六條規定國務院建立處置非法集資部際聯席會議，負責指導、協調、督促聯席會議成員單位和省、自治區、直轄市人民政府開展處置非法集資工作。這裡可看出，中央政府實際上已將處置非法集資的最大裁量權交給了地方政府，有利消除過去地方政府「事不關己，高高掛起」的敷衍塞責心態，將徹底結束過去中央政府與地方政府在處置非法集資上「兩張皮」、扯不清的混亂無序局面，讓地方政府認真擔負起監管非法集資的責任。

多種手段遏制非法集資

《徵求意見稿》第21條和第22條，將行政部門對非法集資的行為處置權力進行了明確規定，有利於在處置非法集資上依法行政，有效打擊非法集資蔓延。明確了行政處罰與刑事打擊相結合的手段，將推動處置非法集資的靈活性與針對性，既能對非法集資數額不大、情節不嚴重的予以悔過自新的機會，起到「打擊少數、教育多數」的非法集資處置目標，且能立足「防打結合，打小打早」，達到「懲前毖後、治病救人」的目的，將各種非法集資活動消滅在萌芽狀態，避免「馬後炮」導致的於事無補現象再發生，以免給民眾造成巨大的損失而影響社會穩定。

《徵求意見稿》中的第23條、24條、25條、26條規定非法集資金不大，沒有產生不良社會後果的首先對非法集資金額進行清退，其次對相關參與人員進行依法教育和行政處罰；對涉嫌犯罪的27條規定移交公安司法機關予以查處；對承擔的法律責任則分單位和個人發起的非法集資分別給予罰款或幾倍罰金，根據情節輕重可禁止其一定期限直至終身擔任公司、企業的董事、監事、高級管理人員或者其他組織的高級管理人員；33條、34條對於涉嫌違法犯罪的非法集資活動發起人或參與非法集資的國家機關工作，依法追究刑事責任。如此，可對非法集資活動起到高壓打擊態勢，讓一切參與非法集資企圖的企業（個人）打消念頭。

總體來看，此次《徵求意見稿》涉及非法集資違法行為的認定、預防監測、行政調查、行政處理、法律責任等問題，彌補了之前金融領域違法與犯罪界限不清晰，動輒採取刑事立案「強硬手段」的問題，在合法行為與犯罪行為之間，明確了緩衝地帶「行政違法及處置」，值得肯定。