許志華 | 網路空間的全球治理：信息主權的模式建構

信息技術的不斷發展促進網路空間跨越地理邊界走向全球統一。但以信息技術為核心的網路虛擬空間被主權國家的現實地理邊界分割，呈現虛擬與現實的撕裂格局。在秩序與自由、發展與安全的價值和目標博弈下，以信息技術為核心構築的網路空間全球治理模式正形成。

一、網路空間治理的理念定位

（一）絕對自由的烏托邦

1.絕對自由的治理理念。絕對自由的治理理念反對國家主權介入，網路空間依靠自身生成的主權和規則自治，［1］［2］形成對內的網路空間主權［3］，國家從虛擬世界淡出［4］。網路空間脫離現實世界財產、表達、身份、遷徙的法律概念及情境，生成於倫理、開明的利己以及共同福利，［5］依靠自發形成的網路文化和倫理，以及網路空間不成文的「法典」（編碼），治理網路空間。

2.絕對自由的理念缺陷。絕對自由的治理理念排除國家介入，主張構建獨立自治的網路空間秩序，具有濃厚的「烏托邦」色彩。首先，網路文化和倫理是現實文明的網路再現，帶有現實文明的差異和衝突屬性，同一的價值觀念和標準難以實現。其次，網路文化和倫理缺乏強制性。鑒於網路價值的多元性，編碼不能捕獲網路文本的全部含義，難以確定統一識別標準。加之，編碼缺乏外在強制性和懲罰性，因此，依靠編碼難以有效規制網路不法行為［6］。最後，絕對自由的治理強調網路空間的平等，但絕對的平等將排斥網路空間治理權的體系建構，否則，將形成等級秩序。但沒有治理權就無法維護網路空間秩序，因此，網路空間陷入反對主權介入和建構主權的邏輯悖論。

（二）絕對控制的利維坦

1.絕對控制的治理理念。絕對控制的治理理念強調國家對網路空間的絕對控制［7］，國家主權自然延伸至網路空間［8］［9］，國家對領土內所有事項均有管轄權，未經主權國家同意的信息流入和流出都是對國家主權的侵犯。［4］由於信息的全球流動性，跨境信息必將突破傳統主權國家邊界，導致信息跨境的現實與傳統主權國家邊界理論的衝突。而主權國家對該國領土享有絕對的管轄權，不僅能管轄其物理空間邊界，也有權發展其社會、政治、經濟和文化。加之，國家對其領土內或者其管轄下的人民負責，外來者只有在國家同意後，才能進入該國傳播信息，信息跨境應得到國家的事先同意。

2.絕對控制的理念缺陷。絕對控制的治理理念認為虛擬網路空間受現實國家主權的嚴格管控和約束，管制和政府力量無處不在［10］。但國家的絕對控制勢必分割網路空間的整體性，造成信息阻隔和信息壁壘，且受諸多限制。首先，在主權體系和國家間的內在結構性作用下，［11］網路空間的虛擬性與現實世界的真實性形成二元分裂局面。一方面，網路空間依賴的物理技術受國家主權管制；另一方面網路規則層和內容層在一定程度上遊離於網路空間管制。［12］［13］國家對信息技術的管控必然受到成本和技術的雙重限制。其次，國家主權嚴格管控模式將全球化的互聯網分割成無數局域，並且海量信息必將消磨國家管控之意志，將國家陷入「開放」和「封閉」的二難困境。最後，絕對控制理念主張國家對信息流動的管制應服從個人自由，國家依據其國內的民主性和正當性有條件管制跨境信息流動。［4］［14］但根據國家的正當性來判斷信息是否應當跨境，並將判斷標準歸於個人自由，但個人意志容易將被公共意志挾裹，合理性與正當性存疑。

（三）相對控制的合理性

1.相對控制的治理理念。相對控制的治理理念將國家和網路空間統合，強調在網路空間虛擬主權在現實國家參與中實現。［3］相對控制將國家和網路空間相關聯，不忽視且並不絕對強調國家在網路空間全球治理的作用，基於主權與國家的正當性，將國家納入網路空間治理的主體，以主權合作與讓渡的方式構建網路空間全球治理模式。一方面，［4］隨著信息技術發展，虛擬主權不斷向現實世界外溢且與現實世界重疊，影響並同化現實世界。虛擬世界與現實世界形成重疊的共識，孕育併產生規則。重疊認識通過國內自發或自覺方式轉化為國家偏好，進而形成國家規範或規則。國家通過立法形式，將虛擬世界規則在現實世界中再現。［3］另一方面，國家單邊行為在網路空間平台擴展至第三國，受影響國家應享有話語權和治理權，因此，各國應合作而非隔離地看待主權，以合作方式解決主權重疊和衝突問題。［4］［15］

2.相對控制理念的合理性。儘管相對控制的治理理念存在國家選擇偏好、重「形式正義」而輕「結果正義」、缺乏制度化路徑和標準等問題，共識與國家偏好仍夾隔諸多層難以捅破的「窗戶紙」。但不可否認其相對合理性。一方面，網路空間的虛擬性、全球性、開放性不斷衝擊主權的現實性、地域性和封閉性，造成國家主權介入網路空間障礙。另一方面，主權國家藉助網路增強國家維護主權的能力，通過國家主權規範網路空間秩序。［16］相對控制的全球治理理念通過主權方式將國家關聯網路空間，認為網路空間全球治理能力由國家實力決定，虛擬主權也以自發形式影響現實主權。在虛擬主權與現實主權的相互作用下，國家通過尋求合作與共識，彌補技術治理的局限。

二、網路空間全球治理的模式選擇：信息主權

（一）全球公域的治理模式與困境

1.全球公域的治理模式。全球公域的治理模式是將網路空間歸入全球公域，排除單一國家管控和支配，將網路空間視為所有國家安全與繁榮所依賴的資源或領域。［9］全球公域治理模式主張網路空間不應受特定國家支配，國際網路空間跨越地理邊界向全球開放，應由國家共同治理。各國通過締結條約達成網路空間治理協議，以管制和審查方式，實現對網路空間的全球治理。

2.全球公域的治理困境。首先，網路空間不是自然形成的全球公域，網路空間是由網路中心國家開發商建構，但其受網路中心國家管控，因此，網路空間受網路中心國家控制。其次，國家網路技術實力影響網路空間全球治理規則的形成、制定和實施，網路中心國家掌握規則主導權。再次，全球公域治理模式無法彌合網路空間公域化與國家管制範圍的矛盾，排除國家的參與，網路空間公域治理難以實現。

（二）多利益攸關方治理模式與局限

1.多利益攸關方的治理模式。多利益攸關方治理模式是指指政府、私營部門和民間團體通過發揮作用，秉持統一原則、規範、規則、決策程序和計劃，為互聯網確定了演進和使用形式，［9］採用包容性和平等性的原則，分配利益攸關方相應的權利、義務和責任。正如絕對自由理念所主張，相關方自治進路是從「參與式民主」中獲得認同從而賦予現代權力的正當性。［9］以自發形成的國際社會契約作為網路法治的原點，［17］將權利主體規定為政府、私營部門和民間團體，但未明確絕對自由主義理念下國際網路空間主體的範圍、差異以及權力和權利的配置，國際網路空間最終將陷入以網路技術主導的治理格局。

2.多利益攸關方的局限。首先，在國際社會治理契約理論框架下，個體通過「間接民主」的方式參與國際網路空間治理過程，但缺乏主權國家的合作與支持，多利益攸關方難以實現網路空間的有效治理。網路社會最終將反射到並影響現實世界，現實世界中的國家地理邊界即其所管轄的空間範圍，多利益攸關方採取未經國家授權團體自治，合理性和正當性存疑。其次，多利益攸關方通過政府、私營部門和民間團體實行團體自治，其實現方式為私營企業和非政府機構，政府主管部門直接委託私營企業執行。網路信息技術屬於私人控制，代理機構易被國家控制和操縱，容易誘發政權代理［9］。最後，在管制與自由化價值分裂下，國家可能採用最簡單的干預方式實現網路管制，造成全球網路空間的分割。

（三）信息主權的治理模式與選擇

1.信息主權模式具有正當性與合理性。在法制化與網路自由主義式微背景下，「再主權化」成為網路空間國際政治發展的新態勢。［18］網路空間的全球治理由網路技術治理能力決定，但網路信息影響政府、非政府部門和個人。信息所有者、使用者、存儲者、經營者作為信息產生和加工主體，應納入信息主權的治理範疇，由國內的民主決策機制賦予國家決治理的正當性，國家治理的正當性賦予全球網路空間治理機構治權的正當性，進而由網路空間的全球治理實現網路自由與尊重國家的治理價值。

2.信息主權模式實現多方參與意旨。信息主權治理模式的理論假設為：國際政治之間系無政府社會的「自然狀態」，每個國家靠自己實力獲取自身存續和安全，全球風險的現實存在、國際關係的歷史進步、倫理關懷的普遍提高和世界溝通方式的改進，促進國際社會契約的萌生和發展。［17］並通過國際契約自發達成國際社會的「全球契約」。網路空間相在現實風險和利益博弈下，將傳統主權觀點引入網路空間，網路空間即為主權原則在虛擬化網路空間的延伸，國家對互聯網享有主權，通過平等原則落實了多利益攸關方所期望的多方參與意旨。［9］

3.信息主權模式利於網路空間話語權和治權爭奪。基於國家主權的正當性，賦予信息主權治理模式的正當性，在主權合作、讓渡與實施機制的構建，為信息主權模式的實現提供機制保障。加之，以信息而非數據為內容的信息主權，更有力地促進網路空間全球治理的話語權爭奪，打破網路中心國家對網路空間的現實壟斷。信息主權的治理模式立足國際政治格局現實，為網路空間治理提供製度化和現實路徑導向。

三、信息主權治理的內容解讀

（一）信息主權的概念解讀

信息是網路空間規制的重要內容，以信息資源為基礎建構的信息主權治理模式強調信息權利保護和信息權力分配。信息涉及網路空間的物理層、規則層與內容層，通過信息主權的話語權和治權爭奪，網路空間治權自然延伸至技術治理。信息主權的治理模式立足規則治理，但不忽視技術治理，技術治理系規則治理的內容，通過信息主權的博弈達成規則共識，通過規制實施彌補技術治理能力差距，實現治權分配與結果公平。因此，信息主權治理模式應將信息的所有者、使用者、儲存者、經營者、等主體納入全球治理主體範疇，將網路空間物理層、規則層、內容層納入治理客體範疇。

信息主權作為網路空間治理的切入點，通過對國家、信息所有者、使用者、存儲者、經營者等非政府主體的規制，實現網路空間的全球治理。信息主權以國家主權為基點，以保障網路空間的完整性與信息資源的共享性為原則，通過法律規制技術、市場與社會行為。信息主權是國家主權在網路空間的延伸，即國家對網路信息享有保護、管理和共享的權力。［19］信息主權的治理模式即以信息主權為核心構建的，通過規則和技術治理網路空間的模式，其旨在規制技術、市場與社會行為，實現網路空間的信息自由與信息安全之價值。從信息主權的內涵分析，主要有對內和對外的兩層含義，對內：屬於國家對內主權的範疇，國家對該國信息享有絕對主權。對外：網路空間的全球治理依賴國家合作，通過主權讓渡的形式，建立網路空間的全球共治機制。

（二）信息主權的國內法解讀

對內主權是關於內政處理之不受支配或干涉的權力。［20］對內信息主權是指國家對本國網路空間信息享有的最高權力，主要表現在國家對信息的產生、傳輸、加工、收集、刪除等行為享有的立法、管理與管轄的權力。

1.信息立法權。信息立法權是國家為保障國家網路主權、國家安全、社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益制定、修改、廢止法律的權力。國家通過立法方式賦予政府機構、私營部門和社會公眾參與信息主權立法過程，獲得信息主權立法的合法性和正當性。通過信息主權的權力配置，分配網路空間的規制權，從而在規則層面，確立信息主權行使規則。［21］

2.信息管理權。信息管理權是指國家為了保護境內網路建設、運營、維護和使用網路安全所享有的監督與管理的權力。傳統主權概念要求國家對本國領域內事項享有最高權力。信息主權立法背景下，政府部門對網路監管應採用適當寬鬆的形式。在規則適用上，通過非政府主體共同制定或認可的規則治理為主，以自律方式實施；［22］在執法手段上，採用以「非強制性措施」為主，以「強制性措施」為補充；在行使對象上，通過網路設施和網路信息之間的隔離，採取區分管理方式。［9］

3.信息管轄權。信息管轄權即國家對境內信息的流動所享有的司法管轄權。結合網路空間的構成要素配置管轄權。針對網路設施，可適用「領土原則」；針對網路主體，可適用「國籍原則」；針對網路行為，可適用「效果原則」以直接、可預見和實質性效果為標準。［9］

（三）信息主權的國際法解讀

國際網路空間信息主權是指國家參與網路空間治理不受外界支配或干涉。［20］參照傳統主權的權利類型，對外信息主權主要包括信息獨立權、信息平等權、信息防衛權、信息管轄權。

1.信息獨立權。信息獨立權是指國家領域內本國網路獨立運行不受他國干涉的權利。儘管各國網路獨立權建構條件尚不存在，但從理論上，信息的重要性對國家主權產生重大影響，且國家對其所管轄的信息享有管理的權利，因此，從國家對信息享有的管理權和維護國家信息安全的角度，應賦予國家信息獨立權。

2.信息平等權。信息平等權是指各國網路空間平等進行互通互聯的權利。平等權要求賦予各國對網路系統平等的參與權和管理權。由於網路的全球化和國家對網路的依賴，國家應保障本國網路不危害其他國家。

3.信息防衛權。信息防衛權是指國家網路空間不受他國侵犯的權利，針對外國網路攻擊和網路威脅有權進行防衛的權利。網路防衛權主要包括國家有權設置網路疆界，隔離外來網路攻擊和威脅。針對外國網路攻擊和威脅，有權採取進攻、防禦和反擊措施。但全球網路根域主要集中在美國，網路根域對全球網路空間至關重要，因此，在現有條件下，網路根域的維護需要構建綜合的國際治理機制。

4.信息管轄權。信息管轄權是指國家對本國網路空間享有管理的權利。主要包括國家對外國網路的准入和對外國網路的管理權利。對涉及本國重大利益網路服務商，有權採取特別的管理措施。對外國侵犯本國信息主權行為有權進行管轄和提請國際爭端機構管轄的權利。

四、信息主權模式的建構設計

（一）信息主權的實現場域：聯合國為平台的權利場

聯合國以維護國家主權為宗旨，也是實現維護國家主權的最重要機構。信息主權作為主權在信息時代的新發展，應以聯合國為權利場。首先，信息主權的實現離不開聯合國，信息技術的發展促進信息的即時產生與流動，信息資源涉及國家的政治主權、經濟主權、文化主權等，關鍵信息資源對國家利益至關重要。信息技術實力的不均衡導致信息主權的實現需要國際組織的平衡、協調與保障，只有聯合國才能有效保障信息主權的獨立和平等。其次，數字鴻溝的填補離不開聯合國。網路空間治理中，域名系統不僅是工程技術問題，更是政治、社會和法律問題。［23］信息技術實力導致非網路中心國家受網路霸權和網路殖民主義危害，國家主權受到網路中心國家挑戰。聯合國作為國際秩序與國家主權的實現平台，數字鴻溝反射的信息主權不平等問題只能通過聯合國平台才可能填補。最後，信息主權的維護離不開聯合國。信息主權屬於國家主權範疇，侵犯國家信息主權就是侵犯國家主權。現有國際機構中，聯合國安理會是唯一有權採取行動維護國際和平與安全的機構，因此，信息主權的維護離不開聯合國。

（二）信息主權的合作原則：獨立、平等與合作原則

以聯合國為平台的權利場是網路空間治理合作平台。作為傳統主權的延伸——信息主權應符合《聯合國憲章》的原則和規定。根據《聯合國憲章》第2條和在1970年《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法宣言》，國際社會公認的基本原則包括禁止非法使用威脅或武力原則；和平解決國際爭端原則、不干涉內政原則、民族平等原則、各國主權平等原則、履行依憲章所承擔義務原則。網路空間具有跨國性和全球流動性，但作為物理層的網路基礎設施具有地域性，屬於傳統國家主權地理邊界的規制範疇。信息的產生和流動將著上國家色彩並受國家主權的管控。國家安全與信息自由的雙重作用下，信息主權應遵循獨立、平等與合作的全球治理原則，強調信息主權屬於國家主權的同時，反對他國對本國信息主權的干涉。即網路空間治理在堅持信息主權獨立原則前提下，再以國家權力讓渡構建國際網路空間「共治」機制。在網路空間共治背景下，信息主權的治理模式要求國家恪盡平等參與、共同利用和善意合作原則。［9］

（三）信息主權的實現機制：網路域名系統全球共治

網路空間的運行依賴物理層、規則層和內容層的共同作用，關鍵互聯網資源的接入是互聯網的重要先決條件。互聯網關鍵資源包括根伺服器、根區文件和根區文件系統。互聯網中，每個訪問互聯網的設備都需要一個唯一的二進位數字（即IP地址），計算機通過域名解析系統（DNS）把域名轉化為恰當且唯一的二進位代碼，並通過該二進位代碼獲得介入互聯網的網路單元資格，獲得一個全球唯一的網路服務商進入全球互聯網的先決條件。全球共有13台根伺服器，1台主根伺服器在美國，12台輔根伺服器中，9台在美國，2台在歐洲，1台在日本。所有根伺服器都是由ICAAN（互聯網域名與號碼分配機構）統一管理。2014年9月30日，雖然美國政府正式放棄了對ICAAN的單邊控制，但美國政府仍控制根伺服器，並由此控制了整個互聯網。網路技術的差異導致網路地位和網路資源分配權和治理權的不平等。網路空間治理的合作機制一方面旨在促成各國互聯網空間的有序化，另一方面要處理好根域主權問題。在現有根域主權爭奪中，主要有以美國主張的ICANN與WGIG主張的DNS治理機制。以美國為代表的ICANN是建立在主權領域國家的協議基礎上，但實踐中加強了美國對網路空間的控制。DNS主要建立在跨國非國家主體的私合同基礎上。［24］DNS是網路空間治理的基礎性實踐，根域主權的共治是網路空間的主要發展趨勢。在網路中心國家掌握根域控制權情況下，網路化和網路邊緣國家應以聯合國為平台，以信息主權為核心，以根域的分配權和治理權為突破口，共同配置根域的分布和管理權。實施路徑為：初期，由聯合國或其下屬機構的非政府組織對網路基礎設施、信息交換中心進行監管或控制；後期，由聯合國安全部門負責網路空間的全球治理，協調國家信息主權行使和對國家網路行為監督和控制。［25］

（四）信息主權的行使邊界

從網路空間的物理層、規則層和內容層分析，信息主權的行使邊界可劃分為：（1）在物理層中，包括電纜、光纖、發射塔和衛星等基礎設施。互聯網基礎設施屬於全球公域的範疇，需要基於國家主權進行全球治理。連接網路的設備屬於國家或個人私有物，屬於現實主權的管轄範圍，由國家專屬管轄。（2）在規則層中，主要包括互聯網的各項標準和協議，如互聯網名稱和代碼分配機構負責創設和分配的域名設置規則，以及互聯網工程組（IETF）負責制定的互聯網相關技術規範。關於互聯網有序運作和未來發展，其本質是屬於人類共同利益範疇，由國家主權讓渡給國際信息主權治理機構，由該機構為實現人類福祉，實行網路空間的共同治理。（3）在內容層，關於國家管轄的範疇，主要指通過制定詳細的法律或規範體系，管理網路上儲存、發送和接受的信息和數據，包括對網路犯罪等的治理機制［12-13］。主要內容應當是保障國家利益和人類共同利益平衡，國家在內容層中享有完全的主權。［13］網路空間的全球治理除國家主權對內容層規範的絕對主權外，應以促進網路空間的自由、開放，通過制定最低標準的治理規則，保障各國信息安全。

［參考文獻］

［1］Lawrence Lessig. The Path of Cyberlaw ［J］.Yale Law Journal,1995,104(7):1944.

［2］John T Delacourt.The International Impact of Internet Regulation ［J］. Harvard International Law Journal, 1995，(38 ):207.

［3］Timothy S Wu .Cyberspace Sovereignty?——The Internet and the International System ［J］. Harvard Journal of Law & Technology,1997,10(3) :647-666.

［4］劉連泰.信息技術與主權概念［J］ .中外法學,2015，(2):505-522.

［5］John Peery Barlow.A Declaration of the Independence of Cyberspace ［EB/OL］. http://homes.eff.org/baelow/Declaeation-Final.html, 2017-2-7.

［6］Raph Koster. The Man Behind the Curtain ［EB/OL］. http://www.legendmud.org/raph/gaming/essay 5.html, 2017-1-7.

［7］Jack L Goldsmith.The Internet and the Abiding Significance of Territorial Sovereignty ［J］. Indiana Journal of Global Legal Studies, 1988, 5(2): 475-491.

［8］支振鋒.網路空間主權國際治理新格局［N］.人民日報,2016-01-05(5).

［9］張新寶，許可.網路空間主權的治理模式及其制度構建［J］.中國社會科學,2016，(8):139-208.

［10］［美］凱斯·桑斯坦.網路共和國：網路社會中的民主問題［M］.黃維明,譯.上海：上海人民出版社,2003.

［11］俞正樑.國家主權的層次理論［J］.太平洋學報,2000，(4):13-16.

［12］張曉君.網路空間國際治理的困境與出路——基於全球混合場域治理機制的構建［J］.法學評論, 2015，(4):50-61.

［13］Fernando R Teson. A Philosophy of International Law［M］. Westview Press, 1998:57.

［14］Marion Young.Activist Challenges to Deliberative Democracy［J］. Political Theory, 2001(29):670.

［15］Adeno Addis.Economic Sanctions and the Problem of Evil［M］.25 Human Rights Quarterly,2003：573.

［16］郭玉軍.網路社會的國際法律問題研究［M］.武漢:武漢大學出版社,2010:26-28.

［17］何志鵬.國際社會契約：法法治世界的原點架構［J］. 政法論壇,2012，(1):50-66.

［18］劉楊鉞，楊一心.網路空間「再主權化」與國際網路治理的未來［J］.國際論壇,2013，(6):1-7.

［19］郭慶光.傳播學教程［M］.北京：中國人民大學出版社,1999:251-252.

［20］周鯁生.國際法大綱［M］.北京:商務出版社,2016:28-29.

［21］［美］勞拉·德拉迪斯.互聯網治理的全球博弈［M］.覃慶玲,陳慧慧，等,譯.北京:中國人民法學出版社,2017:9.

［22］崔巍.網路空間管理須「軟」和「硬」法並舉［N］.光明日報, 2013-10-20(7).

［23］Joseph P Liu. Legitimacy and Authority in Internet Coordination: A domain Name Case Study［M］.Indiana Law Journal, 1999，(74):87.

［24］劉晗.域名系統、網路主權與互聯網治理：歷史反思及其當代啟示［J］.中外法學， 2016，(2):518-535.

［25］孫南翔，張曉君.論數據主權——基於虛擬空間博弈與合作的考察［J］.太平洋學報,2015，(2):63-71.

［作者簡介］許志華（1990-），男，安徽蒙城人，博士研究生，從事國際法學研究。

推薦閱讀：