"公眾參與立法工具箱"(二)：立法草案徵求意見管不管用？公眾如何參與？
本文將回答以下問題：
- 哪些系統會開展立法草案徵求意見？
- 通過什麼渠道徵求意見，公眾通過什麼渠道參與？
- 提交立法建議遵循哪些原則？
- 提交立法建議有無格式要求？
答案是肯定的，否則這篇文章就沒有意義了。請見以下案例：
案例1:2015年武漢計程車管理條例採納公民意見，修改「前科歧視」條款
2015年3月，武漢市法制辦公布《武漢市客運出租汽車管理條例》（草案徵求意見稿），該條例為武漢市人大常委會授權法制辦進行修訂並徵求公眾意見。筆者和朋友陳波毅看到媒體報道之後發現該條例存在兩個問題，一是存在「前科」歧視，即籠統的限制了有犯罪記錄人士的就業權，而不像《教師法》《律師法》等法律一樣，僅限定受過某些特定類型的刑罰的人的就業權，也與《監獄法》《行政許可法》等法律相悖；二是高中學歷的限制與我國當前的九年義務教育體制並不銜接，也缺乏上位法的依據。
同時，我們也諮詢了長期研究就業中的「前科歧視」的上海交大法學院的王斌老師，他認為：
立法限制有前科公民的就業資格主要是從社會防衛的角度來進行，是為了防止有前科的公民再次犯罪，從而危害國家和社會的利益。立法者以為限制有犯罪記錄者開計程車，從此乘計程車的乘客會更有保障，更安全，此種思維簡化了犯罪的成因。這樣的立法目的有一定的合理性，但這種立法目的是建立在對有前科公民偏見的基礎上，犯罪的種類多種多樣，犯罪的主觀心理態度也有很大不同，毫無例外地、武斷地將所有有犯罪記錄的公民排除在外，這樣的立法是不符合比例原則的，也達不到立法的目的。
後來我們撰寫了立法建議信，由陳波毅郵寄到武漢市法制辦。在5月份武漢市人大常委會公布的第二稿草案中，相關條款進行了修改，詳見上文表格。 建議信文本見文末附件。
相關鏈接：法制日報，《武漢修改計程車司機就業歧視條款》，2015-5-29 政府法治頻道-法制網
案例2: 2016年重慶、陝西、山東等省市修改居住證管理辦法相關條款
2016年，各地紛紛出台一些地方政府規章來落實國務院《居住證暫行條例》，但是對於居住證申領的條件普遍提高、居住證持有人的權益普遍減少，越來越背離《居住證暫行條例》的立法目的。我們聯合一些律師、大學生（同時也是「流動人口」）在重慶、陝西、山東等省立法徵求意見時分別郵寄了立法建議信，通過對比前後條文可以看出，其中向重慶和陝西所提出的建議得到了採納。其中重慶市在《居住證實施辦法》中將非本地戶籍考生不能參加「聯招」考試的限制刪除、陝西省對居住證申領條件中的「居住半年以上」的認定更為科學合理。
相關鏈接：
採納律師建議，重慶或將全面放開異地中考|戶改觀察
戶改觀察| 陝西辦居住證或將不用再多等半年
1. 哪些系統會開展立法草案徵求意見？
全國人大主要制定法律並開展草案徵求意見，由於全國人大及其常委會大量的授權，國務院部委、法制辦都曾起草過法律草案。
全國人大常委會：法律
國務院部委：法律、行政法規、部門規章
國務院法制辦：法律、行政法規
地方人大常委會：地方性法規
地方政府：地方政府規章、行政規範性文件
地方政府部門：行政規範性文件
2. 通過什麼渠道徵求意見，公眾通過什麼渠道參與？有無反饋？
除了全國人大和部分政府部門有專門的徵求意見的網站外，基本上以立法部門在其網站上發布草案，並留下email或者地址，公眾通過電子郵件、EMS郵寄的方式提出意見為主。
2.1 email、郵寄等方式書面徵求意見
廣州市政府民意徵集：中國廣州政府門戶網站
深圳市人大法規徵求意見：深圳市人大
TIPS：
建議在郵寄列印出來的立法建議信時在運單左下角寫明」《XXX》草案徵求意見「，以確保該郵件能夠被收發室分發到正確的科室 。也可以同時再發送一封電子郵件。郵寄立法建議信並不需要提供身份證複印件。
2.2 官方網站立法徵求意見系統
目前全國人大的立法草案均由全國人大法律草案徵求意見系統進行意見徵集，公民可以在線提交立法建議：法律草案徵求意見_中國人大網
中國政府網公開徵求意見系統：中國政府法制信息網-公開徵求意見系統
據報道，1954年中華人民共和國首部《憲法》曾經有1.5億人參與立法徵求意見，一共提交了118萬條立法建議（《新民晚報》，「民間收藏揭首部憲法修訂往事 1.5億人提118萬意見」，2009-09-16）。但是現在公民通過人大的立法徵求意見系統參與立法徵求意見的人數並不多，參與最近幾次法律草案意見徵集的人數均未超過千人：
2.3 立法聽證會
2005年9月，全國人大常委會對《中華人民共和國個人所得稅法》修正案草案中的個稅起征點召開聽證會，是全國人大常委會第一次舉行立法聽證會。但是立法聽證會時止今日仍不多見。
值得一提的是，深圳市法制辦首創了「微信立法聽證」這一形式，公民可以通過手機微信在線參與立法聽證會。比如深圳市人民政府法制辦公室關於通過微信平台召開《深圳市網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》立法聽證會的通告 ：深圳市政府信息公開目錄系統
2.4座談會、論證會
基本上以邀請專家學者參與為主，就不多說了。
2.5 反饋機制
與公民申請法規、規章、規範性文件合法性審查的機制相比，立法徵求意見普遍沒有法定的回饋機制。據《南方都市報》報道，廣東省立法部門對於人大代表的意見都鮮有回復：
有的新代表就抱怨說「不能讓代表覺得每次提意見提不提都一樣，我們需要有個回應」。省人大代表施少斌稱只要有時間就一定會關注，但他也會覺得「有時候意見發過去就沒迴音了」，這種現象會影響代表們發表意見的積極性。（「他們為何鮮對法規發表意見」，《南方都市報》2013-09-03）
所以要想看到所提建議是否被採納，最好是拿草案和最終通過的版本對比。但實際上這樣存在一個問題，就是建議沒有被採納的原因就不得而知了。
在這方面做的比較好的是廣州市政府，在其網站上有相關草案立法公眾參與情況的說明，比如關於《廣州市網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（草案）》公眾參與情況的說明：廣州市人民政府法制辦公室
當然有時候，立法部門也會象徵性的予以回復，「會認真研究」等等。比如我們曾經在《深圳經濟特區人口與計劃生育條例》徵求意見時，建議刪除計劃生育證明與入學、生育保險、入戶等掛鉤的條款，收到了深圳市法制辦的書面答覆：
3. 提交立法建議遵循哪些原則？
正如前文所述，當前我國立法徵求意見並無完整的制度架構，立法部門也沒有法定職責回復公民，所以筆者嘗試結合實踐，提出幾個原則，僅做拋磚引玉之用。至於具體的立法技術問題，可見「公眾參與立法工具箱」的第四篇系列文章："公眾參與立法工具箱"(四)：法律審查及法律評估的標準 - 知乎專欄
3.1「協商／審議」的精神
立法關乎個體的權益，同時因為法律法規對不特定人生效，故與一般的個人維權不同，公眾參與立法，需要更為審慎。筆者在一次愛丁堡大學Oliver Escobar的講座中 ，覺得其歸納的Debate、Dialogue、Deliberation三者的區分，具有一定的參考價值。 Deliberation未必能夠找到一個完全對應的中文辭彙，可暫時譯為協商（大陸的代表譯法，參見陳家剛，《協商民主與國家治理》，2014，中央編譯出版社）或者審議（台灣的代表譯法，參見江宜樺，《自由民主的理路》，2001，聯經出版事業公司）。簡而言之，公眾參與立法，並非為了簡單的展開與立法部門的對話或者以辯論者的姿態與其爭辯，而是為了解決某一社會問題而與立法部門協商，尋求一個較好的解決方案。
3.2由利益相關者提出效果較好
雖然立法往往面向不特定對象，但是總有一部分群體受到的衝擊最大，所以如果是利益相關者提出相應的立法建議，被立法部門採納的可能性會更大。
3.3理由簡潔、具體，並有層次
如果有多個建議要提出，或者有多個理由來支撐這些建議，可以考慮把比較容易被立法部門接受的放在前面。
4 建議信格式：以推動武漢計程車管理條例刪除「前科歧視」條款為例（僅供參考）
對《武漢市客運出租汽車管理條例》的建議
建議人：
聯繫電話:
電子郵件：
地址:
郵政編碼：
一、建議修改的條款：
建議刪除或者修改《武漢市客運出租汽車管理條例》（草案徵求意見稿）第十四條第三款和第四款，即「駕駛員從事客運出租汽車營運的，應當具備下列條件：(三)高中及以上文化程度;(四)無犯罪記錄，無吸食注射毒品或精神致幻型藥品、醉駕等違法記錄」。
二、事實和理由：
1. 根據《武漢市客運出租汽車管理條例》（草案徵求意見稿）第十四條第三項和第四項，即「駕駛員從事客運出租汽車營運的，應當具備下列條件：(三)高中及以上文化程度; (四)無犯罪記錄，無吸食注射毒品或精神致幻型藥品、醉駕等違法記錄」，在武漢市申請計程車駕駛員資格，需要滿足至少高中以上學歷和無犯罪記錄這兩項條件。
2. 目前，《城市出租汽車管理辦法》（中華人民共和國建設部 中華人民共和國公安部令第63號）第十條，《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》(交通運輸部令2011年第13號)第十條、第十一條，《湖北省出租汽車客運管理辦法》(湖北省人民政府令第266號)第十五條都規定了城市出租汽車駕駛員申請資格或者應具備的條件，其中並無高中以上學歷和無犯罪記錄這兩項條件要求，即這兩項條件是武漢市人民政府在沒有相關法律、行政法規或者地方性法規依據的情況下所創設的。此外，對於有犯罪記錄的公民一概不授予計程車汽車駕駛員資格，有違《中華人民共和國就業促進法》第三條，「勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視」，以及《中華人民共和國監獄法》第三十八條，「刑滿釋放人員依法享有與其他公民平等的權利。」
有些法律雖然也對從業資格設定犯罪記錄的要求，但也限定在因故意犯罪而受到有期徒刑以上刑事處罰範圍內，如《中華人民共和國教師法》第十四條，「受到剝奪政治權利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事處罰的，不能取得教師資格；已經取得教師資格的，喪失教師資格。」
3. 根據《中華人民共和國行政許可法》第八條，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。《中華人民共和國立法法》第八十二條，沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。《武漢市客運出租汽車管理條例》（草案徵求意見稿）第十四條第三款和第四款缺乏上位法依據，建議刪除或者修改。
建議人：
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