日本東海道城市群建設啟示錄

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導讀：本文對日本東海道城市群的地域結構、功能格局、規劃編製和實施、區域協調機制、交通網路等進行了深入的研究和分析，並通過日本經驗對京津冀協同發展進行了探討。

本文刊登於《前線》雜誌2018年第04期
作者：李榮欣，北京清華同衡規劃設計研究院有限公司科研與信息中心科技情報室項目經理

日本是亞洲城市（帶）群發展程度最高的國家。日本大都市帶又稱為日本東海道城市群，以東京、名古屋、大阪三個大都市圈為核心，覆蓋從東京到北九州的太平洋沿岸帶狀地域。從千葉縣西部、琦玉縣南部開始，經東京、橫濱、靜岡、名古屋、岐阜，到京都、大阪及神戶的城市化程度很高的連續地域，共14個都府縣。

日本東海道城市群的國土面積約為10萬平方公里，佔全國總面積的31.7%，集中了日本60%以上的人口，分布了日本80％以上的金融、教育、信息和研究開發機構；集中了日本工業企業和工業就業人數的2/3，是日本政治、經濟、文化活動的中樞地帶，為全球汽車、家電、自動辦公設備、造船中心之一。

01 圈域經濟為主體、中心城市為核心的城市群結構

日本城市化是典型的集中型城市化道路，其過程可以看作是人口向東海道城市群集中的過程。日本的城市群地域結構以經濟聯繫為紐帶，採取了圈域經濟的發展模式，各都市圈內部的產業空間分布呈現圈層化特徵。以東京都市圈為例，核心主要是第三產業，中間環狀地帶主要是第二產業，外圈層則主要是第一產業。都市圈外圍的栃木縣、茨城縣、山梨縣等地區農業比重較高，主要面向東京市場。

由於日本國土狹窄、地形複雜、資源緊張，促使日本人口和經濟不得不高度集聚。日本城市群的發展注重中心城市的輻射作用，將東京培養成了集多種功能於一身的世界城市。東京具有五大綜合功能，是全國的金融管理中心、工業中心、商業中心、政治文化中心、交通中心。東京中心城市作為核心增長極，有較強的輻射發散作用，帶動了東海道城市群的快速成長。

三大都市圈各自形成了「中心城市+衛星城」的發展模式，主要由中樞管理城、生產城、居住城、生產和生活兼用城、學園城、遊覽城構成。中心城市對整個都市圈實行統一的組織管理，在文化娛樂方面增強對衛星城市的吸引力。衛星城市則主要發展與中心城市中樞管理相一致的生產和生活活動。這形成了一種中樞管理活動點高度集中、生產生活活動面水平分散的空間分離與內在聯繫相結合的模式。以東京都市圈為例，東京都發展發達的都市型工業和生產性服務業，發揮著政治、金融、信息以及科教文化的中樞職能。神奈川、千葉（海港、空港）是工業和物流產業集聚地。多摩地區則承擔高科技產業、研究開發和科研職能。

02 特色鮮明、多產業協作發展的城市功能格局

東海道城市群內各城市根據自身的基礎和特色，承擔不同的職能分工，從而使城市群具有區域綜合職能和產業協作優勢。各城市間形成了一種產業分工連鎖關係，避免了產業結構的趨同化。

? 以東京為中心的東京都市圈，不僅是全國的大市場和重要的綜合性大工業帶，也是世界經濟、金融、貿易中心。

? 以大阪、神戶、京都為中心的大阪都市圈，早在江戶時代就是全國最大的市場，目前是以消費品生產為主的大工業地帶。

? 以名古屋為中心的名古屋都市圈，以生產纖維、陶器等傳統工業為主，逐漸發展為日本最大的重化工業區。

東海道城市群在更大空間範圍內進行資源的合理配置，實現了城市規模效應、城市聚集效應和乘數效應，產生了巨大的綜合經濟效益。

由於發達的交通體系，三大都市圈內部形成了緊密聯繫的高度一體化經濟區域。如東京和橫濱市相距25公里，都是大工業城市，因而在日本被稱作「京濱工業區」。京濱工業區以東京灣沿岸的城市東京、川崎、橫濱為中心，分為京葉工業區、鹿島沿海工業區、內陸部工業區三大板塊，機械、印刷、出版業比重較高，向周圍的沿海地區及內陸不斷輻射延伸。

03 高度重視國土規劃的編製和實施

由於日本特殊的自然地理條件，促使日本政府較早地重視國土開發和整治。城市群產業結構、產業布局與空間組織是在日本政府有計劃、分步驟推動下逐漸形成的。日本將城鎮體系建設、土地開發利用規劃等統一起來，制定綜合的國土規劃，並把國土規劃和經濟計劃（規劃）一同作為制定國家經濟社會發展法律、法規或政策的重要依據。

早在1940 年9 月，日本內閣就批准通過了《國土計劃設定綱要》。1950 年，日本在1945 年制定的《國土計劃基本方針》和1946 年制定的《國土復興計劃綱要》的基礎上，正式頒布了《國土綜合開發法》。此後，日本先後編製和實施了多次「全國綜合開發規劃」。最終形成從一級一軸、多級多軸到廣域地方圈、多層次網路化的國土結構。

除全國綜合開發規劃外，日本還制定了大經濟區綜合開發規劃、都道府縣和市町村規劃，形成了從全國到大經濟區、特定區域、都道府縣和市町村完整的規劃體系。在處理各層級規劃的關係時，嚴格堅持下一級規劃服從上一級規劃的原則。例如，日本的廣域地方國土規劃必須在日本全國國土規劃的指引下進行，下一級的規劃必須報上一級政府批准。

另外，日本還根據國土規劃的實施情況和國土空間開發格局的變化及國際競爭態勢和人類發展理念的演變，適時對規劃的原則和內容進行調整。

例如，日本於2008年7月通過了新一輪的「國土形成計劃」。其突出變化是將日本整個國土劃分為10個廣域圈，以廣域圈為基礎編製圈內地方國土規劃，促進日本國土空間結構由點、線或軸到面或圈的發展。從規劃編製的原則和導向看，日本的「國土形成計劃」強調了由開發向利用、保全和維護的轉變，由重視企業和產業開發向重視生活方式的開發轉變。同時，規劃減少數量控制指標，引入了制度建設的內容。

再如，2014年3月，國土交通省公布的《2050國土構想》，是日本立足長遠對未來包括東京及其都市圈在內的城市區域經濟社會發展做出的戰略性設計，目的是促進大都市圈與地方都市圈的互助交流。同時，充分發揮各地區積極性，促成更多有個性的多樣性地區發展，構築更加均衡的城市區域發展格局，構築緊湊、多層次、網路化的國土空間。

04 注重加強區域協調的機制建設

1、 通過立法保證地方政府的自主權利

日本中央政府對於城市群的發展與建設採取了積極的行政干預方式，明確走發展、限制、集中的路線，並從立法的高度保證了城市群內地方政府的自治權利，為區域經濟的發展提供了較為寬鬆的政治背景。中央的權利下放有利於各大都市圈成員城市進行自主決策，使各個城市能夠根據各自的地理特徵和歷史特點，明確城市分工，形成城市功能差異，更好地發揮各個城鎮的資源優勢。

2 、制定區域規劃確保城市群內戰略性協作

作為市場經濟條件下的一種公共服務，政府組織制定區域規劃闡述了政府的戰略意圖，引導和規範了市場行為。具體措施包括交通、環境、信息共享平台的建立，產業一體化與行政體制改革等。同時，區域規劃強調，以上政策的實施不受行政區劃限制，且不劃分具體的城市等級，而是適用於整個城市群內的所有成員城市。

3 、構建多主體的區域協調模式

日本城市群協調機制的主體不局限於中央政府，而是由政府、企業、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合體，形成多中心的協調模式。城市群的協調機構是關西經濟聯合會，該組織成立於1946年，下設23個委員會，成員包括關西地區（大阪府、京都府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣、滋賀縣、三重縣）約850家主要公司和團體。關西經濟聯合會是非營利性民間組織，目的是為區域內的企業和區域經濟發展服務，其活動經費由會員承擔。它起到了溝通企業和政府的橋樑作用，不僅有助於反映企業的需求，而且有助於提高政府的工作效率和政策準確性。

05 重視區域性交通網路的構建

城市群內東京、名古屋及阪神地區的高速公路與日本南部相貫通的五條大幹線相接，形成了全國高速公路網體系。1889年，東海道鐵路幹線的開通對連接關東和關西的經濟、社會交流和人員往來起到了重大作用，推動了城市群一體化的發展。1964年開通了東海道新幹線，1969年東海道高速公路全線通車，這使東海道城市群成為了內部聯繫緊密的交通統一體。

日本東海道城市群還擁有日本最大的港口群體和航空網路。便捷和快速的交通方式促進了經濟的發展，農產品銷售量激增，大大提高了農業的專業化水平和集約化程度，帶動了周邊農業觀光產業的發展。東海道城市群內的信息網路為城市群的區域分工與協作以及城市群參與國際分工創造了條件，使城市群直接與國內市場和國際市場接軌。

在各個都市圈內部，核心城市和周邊地區通過高速公路和電車網緊密地聯繫在一起，形成了具有球心空間的城市群交通網路構架，奠定了產業圈層分布的基礎。

06 日本經驗對京津冀協同發展的啟示

從日本的經驗來看，京津冀協同發展需要在落實國家層面總體規劃的基礎上，逐步形成統領區域整體發展的一致行動綱領。建立健全各城市間在生態環境建設、基礎設施建設、產業園區建設、產業功能對接等方面的工作推進機制，激活企業、協會等社會力量的合作機制。

探索有利於推動京津冀協同發展的相關法律法規，包括區域規劃法以及與之相配套的土地、財政、稅收、環保等相關法規和技術標準，以保證京津冀區域規劃和建設的規範性、嚴肅性和權威性。

推動成立強有力的區域管理協調機構。只有建立高規格、強有力的區域協調機構，才能有效地統籌區域資源，調動各方力量，促進區域健康發展，統一對區域內產業結構調整、基礎設施建設及生態環境治理等戰略性合作問題進行深入磋商，在尋求有關各方利益結合點及合作切入點上取得重大突破，加速推進京津冀區域的協同發展。

充分發揮京津冀地區各個城市的區位優勢，合理分工，逐步形成完整的產業鏈，促進各要素根據市場規律在各城市間自由流動，實現區域城市職能優勢互補、平等合作、協調發展。

延伸閱讀
美國東北部大西洋沿岸城市群發展的經驗與啟示
倫敦都市圈規劃管理經驗

註：文中圖片為編輯自加，均來源於網路