臨時工不好當——一則涉稅刑事案件再看刑法「國家機關工作人員」

編者按

由於公務員編製配額的存在，某些機關單位在人手不夠時，聘請合同制員工，更有甚者在公務活動中使用沒有正式合同的「臨時工」，而在產生問題時將責任推卸給這些不具有公務員身份的「臨時工」，造成了不良的社會影響。可見，臨時工不好當，在問題嚴重到構成犯罪時，「臨時工」也會成為職務犯罪的主體。

一、案情簡介

被告人閻某，女，高中文化，為漯河市地方稅務局直屬稅務分局聘任的臨時工作人員，於直屬稅務分局辦稅服務大廳發票代開崗從事受理資料、徵收稅款、代開發票的工作。

2013年5月，被告人閻某在受理一筆土地增值稅納稅申報業務過程中，沒有認真審核納稅人提交的《企業納稅鑒證報告》，沒有發現報告中納稅材料不齊全、表內表間邏輯關係不正確等問題，為納稅人辦理納稅，導致少征土地增值稅1491422.56元，給國家造成了重大損失。

漯河市郾城區人民檢察院以玩忽職守罪對被告人閻某提起公訴，漯河市郾城區人民2017年6月作出一審判決，被告人閻某犯玩忽職守罪，免予刑事處罰。

二、爭議焦點與各方觀點

本案的爭議焦點在於，被告人閻某是否為玩忽職守罪的犯罪主體，即是否為《刑法》中的「國家機關工作人員」。

被告人閻某及其辯護人認為：1.閻某隻是通過簽訂勞務派遣合同到地稅局辦稅服務廳工作的人員，系臨時人員，不具有國家機關工作人員的身份；2.閻某沒有經過專業培訓，沒有能力、沒有時間對納稅申報資料中的項目、金額、數據的對錯進行審核，審核只是形式審核不是實質審核，即不存在過失；3.該筆業務是領導交辦的，領導也審核過。

法院認為：1.漯河市地方稅務局直屬分局是國家機關，閻某雖然是該單位聘任的臨時人員，但其在國家機關裡面從事受理資料、徵收稅款、代開發票的公務，應視為國家機關工作人員；2.閻某需要對納稅資料的完整性和基本數據的邏輯性進行審核，但是由於不認真履行職責，少徵收稅款1491422.56元，給國家造成了重大損失，其行為已構成玩忽職守罪。

三、華稅觀點

不具有稅務機關公務員身份的「臨時工」，怎麼就成為了瀆職犯罪的主體了呢？華稅律師為您解答：

1. 刑法對於玩忽職守罪犯罪主體的規定

《刑法》第三百九十七條規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定。

對於「國家機關工作人員」，或者「國家機關」，刑法都沒有條文直接規定，僅對「國家工作人員」的範圍作出了界定：第九十三條「本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。」

立法解釋具有跟法律相同的效力，因此《全國人民代表大會常務委員會關於<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》構成了刑法的一部分，其規定，在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委託代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編製但在國家機關中從事公務的人員，在代表國家機關行使職權時，有瀆職行為，構成犯罪的，依照刑法關於瀆職罪的規定追究刑事責任。

該立法解釋雖未說明「國家機關工作人員」的範圍，但是指出了三類可以作為瀆職犯罪主體的人員。總結這三類人員，可見刑法立法者採取了以工作行為」具有公務性質「作為判斷是否瀆職犯罪主體的標準，而非「具有公務員身份」。

可以說，在國家機關中從事「具有公務性質」的工作的人員，是「國家機關工作人員」。

2. 憲法對於「國家機關」的定義

《憲法》是我國的根本大法。其中「國家機構」一章，體現了我國所有的國家機關，包括：全國人民代表大會（包括常務委員會）、主席、國務院、中央軍事委員會、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關、察委員會、人民法院和人民檢察院。

因此，在上述機關中，從事「具有公務性質」的工作的人員，為刑法瀆職犯罪的主體。

3. 司法文件對於瀆職罪主體的認定

最高人民法院2003年11月13日在法院系統印發《最高人民法院關於印發<全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要>的通知》（法發[2003]167號）。《紀要》規定：

(一)國家機關工作人員的認定

刑法中所稱的國家機關工作人員。是指在國家機關中從事公務的人員、包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中隊事公務的人員。

根據有關立法解釋的規定，在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委託代表國家行使職權的組織中從事公務的人員、或者雖末列入國家機關人員編製但在國家機關中從事公務的人員，視為國家機關工作人員。在鄉(鎮)以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員，司法實踐中也應當視為國家機關工作人員。

(二)國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員的認定

所渭委派，即委任、派遣，其形式多種多樣，如任命、指派、提名、批准等。不論被委派的人身份如何，只要是接受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派，代表國家機關、國有公司、企業、事業單位在非國有公司、企業、事業單位、社會團體中從事組織、領導、監督、管理等工作，都可以認定為國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員—如國家機關、國有公司、企業、事業單位委派在國有控股或者參股的股份有限公司從事組織、領導、監督、管理等工作的人員，應當以國家工作人員論：國有公司、企業改製為股份有限公司後原國有公司、企業的工作人員和股份有限公司新任命的人員中，除代表國有投資主體行使監督、管理職權的人外不以國家工作人員論。

(三)「其他依照法律從事公務的人員」的認定

刑法第九十三條第二款規定的「其他依照法律從事公務的人員」應當具有兩個特徵：一是在特定條件下行使國家管理職能；二是依照法律規定從事公務。具體包括：(1)依法履行職責的各級人民代表大會代表；(2)依法懂行審判職責的人民陪審員；(3)協助鄉鎮人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會、居民委員會等農村和城市基層組織人員；(4)其他由法律授權從事公務的人員。

(四)關於「從事公務」的理解

從事公務，是指代表國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責。公務主要表現為與職權相聯繫的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動。如國家機關工作人員依法履行職責，國有公司的董事、經理、監事、會計、出納人員等管理、監督國有財產等活動，屬於從事公務。那些不具備職權內容的勞務活動、技術服務工作，如售貨員、售票員等所從事的工作，一般不認為是公務。

注意，剛剛修訂的《憲法》及即將頒布的《監察法》增加了我國的監察機關。

綜上所述，「國家機關工作人員」包括：在我國各級國家權力機關、行政機關、司法機關、軍事機關、監察機關，以及國有公司、企業、事業單位、人民團體，以及非國有公司、企業、事業單位、社會團體中受到國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體委派的，以及人民陪審員、村民委員會、居民委員會，代表國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體履行組織、領導、監督、管理等職責的人員。

被告人閻某在稅務機關中履行管理職責，應當被認定為國家機關工作人員。