小科普 | 從激勵性管制角度看增量配網價格核定方法

發改委於2017年底下發了《地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》（下稱《意見》），其中提出了四種增量配網配電價格定價方法，其中，「對於招標方式確定投資主體的配電網項目，採用招標定價法。對於非招標方式確定投資主體的配電網項目，可以選擇准許收入法、最高限價法和標尺競爭法中的一種或幾種方法來確定配電價格。」

筆者認為，針對不同類型的增量配電試點項目，應該按照以下邏輯來核定配電價格。

1. 根據政策規定，非電網所有的存量配電網項目投資者應向地方能源管理部門申請作為配電網項目業主，不再履行招標程序。因此，非電網存量配電網項目屬於非招標方式確定投資主體的配電網項目，應選擇准許收入法、最高限價法和標尺競爭法中的一種或幾種方法來核定配電價格。據不完全統計，第一批增量配電業務改革試點中，共有17家試點為非電網所有的存量配電網項目。
2. 根據政策規定，所有新增配電網試點項目，均應依照《招標投標法》及其《實施條例》的有關規定，通過招標等市場化方式公開、公平、公正優選確定項目業主，明確項目建設內容、工期、供電範圍並簽訂協議。因此，對於《意見》發布之後才開始進行招標的新增配電網試點項目，特別是第二批增量配電試點項目，都應該採用招標定價法，在招投標中將配電價格設定為標的。
3. 另外，對於已經確定業主的第一批增量配電試點及極少數第二批增量配電試點，由於度過了招投標確定業主的階段，則採用後續三種價格核定方法。

下面，筆者就來和大家簡單介紹這幾種價格核定方法及其體現的激勵性管制原理。

1.招標定價法

《意見》解釋：競標主體應同時做出投資規模、配電容量、供電可靠性、服務質量、線損率等承諾。政府相關主管部門對合同約定的供電服務標準等進行監管和考核，沒有達到約定標準的，相應核減配電價格。

管制原理：增量配電業務既屬於公用事業、基礎設施，又屬於政府採用競爭方式（招標等市場化機制）來授權相關組織，簽訂協議，明確權責，在一定期限內提供公共產品及服務的形式。因此，目前國內增量配電網大多採用特許經營模式。實際上，針對增量配電網的招標定價法，嚴格上應稱之為特許經營權競標。這種方法強調通過競標的形式，讓多家企業競爭在某產業或業務領域中的特許經營權，在一定的質量要求下，由提供最低報價的企業取得特許經營權。通過公開招標之後，各投標主體的充分市場競爭，使得特許經營權能夠給予最有效率的投資主體。

優點：1.無需監管機構具備大量精確的相關信息,因為競標結果是以事前競爭代替了事後的價格管制。2.有優化投資的功能。特許准入制度保障了中標企業獨立經營的特權,降低了經營期企業利潤被瓜分的風險 , 因此一定程度上有吸引投資的作用 ;但由於中標價格的限制,利潤更接近或等於正常利潤而非顯著的超額利潤, 因此又不至引起過渡投資。3. 中標企業在中標價格的約束下 ,有通過控制成本、提高效率獲得超額利潤的動機。

缺點：1.投標者存在串通合謀的可能性，特別是當投標者數量較少時；2.投資主體為了能夠中標，可能在表面上壓低價格，而實際上卻降低供電服務質量，以達到低價中標的目的。

《意見》中的招標定價法要求競標主體做出供電可靠性、服務質量等承諾，並對之做出監管和考核，能夠克服這一缺陷。筆者認為，採用招標定價法核定價格的配電網項目，在企業與政府簽訂的配電項目合同約定的第一個價格監管周期結束後，可以根據實際情況，改用另外三種定價方法。

目前採用招標定價法的實際案例：

1. 重慶市合川工業園區項目，其中標單位四川能投分散式能源有限公司中標的配電價格折扣係數為74.99%，終端價格折扣係數為89.99%，也即配電價格下降超過25%，銷售電價下降超過10%。

2. 重慶市長壽經開區(八顆片區)項目，其中標單位——國網重慶市電力公司、華能重慶能源銷售公司、國網南瑞科技公司組成的聯合體承諾試點範圍內配電價格按政府核定配電價格的99.2%執行，終端售電價按目錄電價的95.8%執行。

3.洛陽洛龍工業區項目，中標單位潤奧供電股份有限公司承諾配電區域內居民、農業、重要公用事業、公益性服務以外的用電價格為同期國網電價的98%。

2.准許收入法

《意見》解釋：省級價格主管部門在能源主管部門確定配電網規劃投資及項目業主確定投資計劃後，參照《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》（發改價格〔2016〕2711號），核定配電網企業監管周期內的准許成本、准許收益、價內稅金，確定監管周期內的年度准許收入，並根據配電網預測電量核定監管周期的獨立配電價格。

管制原理：增量配電網的准許收入法參照的是《省級電網輸配電價定價辦法（試行）》，本文主要介紹這一辦法的管制原理：該辦法是以傳統回報率管製為主，輔以上限管控、定期校核、標杆對比等激勵性管制。其中，基於傳統回報率管制的「准許成本+合理收益」定價方式，確保了企業能夠回收其准許成本並獲得合理的回報，有利於吸引投資；但因這一傳統管制方法容易導致企業擴大其投入、拉高價格，因此才輔以上限管控、定期校核來抑制過度投資。

上限管控：1.材料費、修理費、其他費用等高出上限部分不計入輸配電價，激勵企業以費用上限為目標儘可能通過節約成本費用來獲得收益;2.電網投資與電量增長、負荷增長、供電可靠性不匹配的成本費用暫不予納入輸配電價，抑制了電網過度投資。

定期校核：建立了投資定期校核機制，防止電網企業虛報投資，當電網企業實際投資額低於規劃投資額時，對差額投資對應的准許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對應的准許收入不再上調。

標杆對比：1.規定企業實際借款利率、線損率低於政府核定標準的，節約部分按1:1由企業和用戶共同分享，調動企業降成本的積極性；2.把准許收入與供電可靠率和服務質量掛鉤，達不到標準相應降低下一監管周期准許收入，超過標準時適當提高下一監管周期准許收入【2】。

由於增量配網很大程度上會朝著配售一體、提供綜合能源服務的方向發展，必然與現有電網存在一定的差異，因此也需要在配電價格核定上予以創新。

3.最高限價法

《意見》解釋：先按照「准許成本加合理收益」的方法測算某個配電網的配電價格， 再參照其他具有可比性的配電網配電價格，結合供電可靠性、服務質量等績效考核指標，確定該配電網的配電最高限價，由配電網企業制定具體配電價格方案，報省級價格主管部門備案。鼓勵各地探索建立最高限價隨居民消費價格指數和效率提高要求掛鉤的調整機制。

管制原理：最高限價法是一種激勵性價格管制方法，這種方法規定了一定時段內產品或服務允許的最高價格,並且這種價格是與零售價格指數RPI（RPI用來代表通貨膨脹率，有時也用CPI即《意見》中的居民消費價格指數代替）、生產效率X（可以理解為《意見》中的效率提高要求）掛鉤。該價格可以按如下方式表示：

企業下一管制期價格=企業基期管制價格*（1+RPI-X）

舉個例子，假如某一年零售價格指數（RPI）是12%,而X=8%,那麼企業提價的最高幅度是4%，如果RPI-X是負數，則企業必須降價。

顯然，管制者與被管制者談判的焦點就是X值，X值越高，意味著對於企業提高生產效率的壓力也越大。通過最高限價法能夠刺激企業提高生產效率進而降低成本，從而縮減實際成本與價格的差距，以獲得更多的利潤。

優點：1.它不需要詳細評估企業的固定資產、生產能力、技術革新、銷售額等變化情況。

2.它不直接控制企業利潤。企業在給定的最高限價下，有利潤最大化的自由。

問題：1.企業基期管制價格的核算依然要以企業的成本核算為基礎。2.越接近價格調整期，企業的投資動力就越小，甚至會停止投資，從而影響正常投資的連續性。

《意見》中的最高限價法結合了供電可靠性、服務質量等績效考核指標，兼顧了價格監管與供電質量，體現了最高限價管制與標杆對比方法的結合。

4.標尺競爭法

《意見》解釋：先按照「准許成本加合理收益」 的方法測算某個配電網的配電價格， 再按測算的該配電網配電價格與本省其他配電網配電價格的加權平均來最終確定該配電網的配電價格。在首個監管周期，可給予該配電網以較高權重。配電網差異較小的地區，也可以同類型配電網社會平均先進水平為基準，按省分類制定標杆配電價格。

管制原理：標尺競爭法又稱區域間比較競爭，是指將被管制企業的績效與相關企業的績效結合，以促使原本各自獨立壟斷經營的企業之間進行競爭的管制方法。在標尺競爭法下，由於價格取決於自身以及其他企業的加權平均，企業要獲得較多利潤就必須使它的成本水平低於其他企業的平均水平,企業降低成本、提高效率的努力程度就要高於其他企業的平均努力程度。標尺競爭法通過將被監管企業與同類型企業的績效進行比較,有效地減少了監管者對被監管企業信息的依賴,在信息不對稱的情況下提供了一個具有普遍意義的解決方案。

標尺競爭法存在的缺陷：1.理論上被管制企業可以「串通」，使尺度標準降低。2.當同類公司間的經營水平差異很大時,標尺競爭對不同效率的企業的激勵效果會有很大變化,對於低效率的企業來說,它能比其他企業更容易的通過提高效率而獲得利潤,這樣就削弱了標尺競爭的激勵作用。3.若地區中各企業差異較大，基於其他企業成本得出的價格並不一定滿足該企業自身的要求。例如，標尺配電網的運行和維護成本、以及配電設施的折舊費用可能低於這家配電企業，那麼這家企業的成本就超出了價格，這可能導致配電系統可靠性的降低。

意見中的標尺競爭法，強調「在首個監管周期，可給予該配電網以較高權重」，一定程度上能夠降低被核價配電網與其他配電網之間的差異，達到標尺競爭的目的。

【作者系華北電力大學研究生，wechat ID：hzhxf911】

參考資料：

【1】 楊力俊,趙雲,乞建勛.特許經營權競標與管制在電力規制應用中的對比分析[J].華東電力,2005(01):11-15.

【2】李江濤.對《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》的認識與思考[J].中國電力企業管理,2017(07):46-49.

【3】葉澤.電價理論與方法[M].北京：中國電力出版社，2014：110-119